交通拥堵的法律规制

论我国城市交通拥堵的法律规制伴随着经济的迅速发展，我国机动车数量每年的增长数量居高不下，根据公安部交通管理局截止到2011年11月的统计数字显示我国的机动车保有量为223104200辆，其中，山东、广东、河南、江苏、河北、浙江位居全国前六位，这六省的机动车保有量都超过1000万，其中山东和广东甚至超过了2000万。这就不难理解我国城市交通拥堵的现象为何如此严重了，城市交通拥堵不但在中国日益突出而且在西方发达的资本主义国家也是比较严重。因此全面分析其产生的原因。就要从整体上了解城市交通拥堵的现状及其危害。一、城市交通拥堵的现状及其危害（一）中国城市交通拥堵的现状在我国国民经济的持续高速度增长对交通产生了强大的需求，机动车拥有量急剧增加；而交通设施的相对匮乏和管理水平的相对落后，同样使城市交通拥堵问题日益严重。以北京为例，近十几年来，其机动车保有量以年均15的速度增长，全市机动车拥有量已超过500万辆。而现有城市道路空间资源难以承受如此负荷。市中心道路网高峰期的平均负荷度高达90以上，其中二、三环高峰时机动车流量都超过万辆。城市交通拥堵程度的逐年加剧，导致公共汽车平均运营速度从原来设计的25公里/小时下降到现在不到10公里/小时。1、汽车产销量激增近年来，我国汽车销售量激增，2011年，中国车市在购置税优惠、以旧换新、汽车下乡、节能惠民产品补贴等多种鼓励消费政策叠加效应的作用下，汽车产销分别为182647万辆和180619万辆，同比分别增长3244和3237，产销再创新高，蝉联全球第一，汽车保有量多达10668万辆。2、拥堵状况严重与此同时，中国的北京、上海、广州等15座城市因堵车日均损失近10亿元，而北京这类大城市的月均拥堵成本高达60亿元，大型城市交通体系如履薄冰。根据2010年初发布的中国居民生活机动性指数研究报告对各个城市上班人群的调查中，北京2009年的拥堵经济成本高达每人每月3356元，居各城市之首,排在第二位和第三位的分别是是广州和上海，拥堵经济成本分别为2659元/月和2536元/月。（二）西方国家的城市交通拥堵现状当前，随着世界经济的持续发展和汽车的迅速普及，出现了全球范围内的“交通危机”，大多数国家都不同程度地遭受到交通拥堵的困扰。美国城市以及州际间的高速公路有一半多遭受严重阻塞；在日本东京高速道路拥堵严重的路段，其拥堵时间长达17小时之久，拥堵路面有时达10公里之长。由此可见，城市交通拥堵已成为一个国际性的难题。1、英国伦敦的城市交通拥堵问题日益严重自1968年以来，伦敦道路交通网的堵塞程度越来越严重，伦敦中心区、内伦敦、外伦敦的行车时速均呈现持续走低态势，目前，伦敦中心区的平均行车时速为10英里（约16公里/小时）。有资料显示，伦敦中心区每公里实际平均行驶时间比交通通畅时要多消耗约为23分钟。2、美国城市交通拥堵持续恶化根据2011年美国公布的一份调查报告显示，美国交通拥堵状况近年来持续恶化，造成的经济损失平均每年达782亿美元。这份由美国得克萨斯农业机械大学交通研究所提交的报告说，美国开车族每年因交通拥堵浪费的时间达42亿小时，相当于每名司机浪费约38小时，浪费的汽油达109亿升。报告提供了美国85个大都市地区交通状况的详细信息，其中洛杉矶地区交通拥堵最严重，导致开车族每人每年平均浪费72小时，其后是亚特兰大、旧金山、华盛顿和达拉斯。3、日本人口密度大，城市交通拥堵严重目前东京常住人口1305万（2010年11月东京政府统计数据），机动车总保有量7987万辆（日本自动车检查登录信息协会截至2010年9月数据）。东京的马路不宽，红绿灯多，自然就少不了拥堵。日本国土交通省曾经测算过，每年日本全国堵车浪费掉381亿小时，换算成金钱约是116万亿日元。而堵车最严重的就是东京。周末和节假日东京堵车最为严重，要赶上春天看樱花、夏天盂兰盆节、秋天看红叶、冬天过年回老家的节点，进出东京的高速公路动辄就能堵出四五十公里。（三）城市交通拥堵的危害城市交通拥堵最直接的危害就是使交通延误增大，行车速度较低，带来了时间损失和燃料费用的增加；汽车的低速度行驶增加了排污量，造成环境污染；此外，交通拥堵使交通事故增多，而且交通事故的发生又使交通阻塞加剧，形成恶性循环。据美国德克萨斯州运输研究所在2011年对美国39个主要城市的研究，估计美国每年因交通阻塞而造成的经济损失约782亿美元，12个最大城市每年的经济损失均超过60亿美元。日本东京每年因交通拥堵造成的时间损失以货币单位计算高达123000亿日元。欧洲每年因交通事故、交通拥堵造成的经济损失分别为500亿欧元、5000亿欧元。二、城市交通拥堵产生的原因造成城市交通问题的根本原因,在于城市发展过程本身。经济发展导致城市形态发生了巨大的变化,居民的出行模式也随之发生急剧的变化,人口的不断增长、由经济引发的出行行为交际、购物、文化活动和旅游等的增长必然给城市交通带来越来越大的压力。我国城市交通拥堵的具体原因表现为（一）城市交通基础设施建设与需求不同步“改革开放”30多年来,国民经济快速发展,我国机动车的年平均增长率大约为1315,道路交通量的年平均增长率超过了15,而全国城市道路里程的年平均增长率却不足5。（二）城市规划和土地利用不合理在城市建设过程中过分强调土地的价值,缺乏整体观念,只注重土地开发的经济效益,忽视周边的环境、交通等社会成本,造成城市中心商务区土地利用强度过大及城市人口和城市功能过度集中,从而造成城市交通总需求超过了城市的交通容量的上限,使得城市交通拥堵问题无法解决。（三）城市交通体系缺乏协调，路网规划不完善城市快速机动化缺乏一个大容量的交通体系与之相适应。表现在交通规划与城市整体规划之间没有整合，城市建设没有交通先导的思想；公共交通系统建设滞后，没有形成以点带面的“网状”公共交通体系；轨道交通不发达，线路过少，收费过高，而且缺乏与其他公共交通方式的有效衔接，无法提高公共交通的吸引力。许多城市的干道网尚未规划形成,使得大量车流只能拥挤在现有的几条干道上，不能形成合理分流。（四）城市公共客运发展滞后,加剧交通紧张具体表现为一是公交车辆增长速度跟不上城市的发展步伐，二是公交线网布局不够合理,三是公交车运行效率低，四是公交服务水平不高（五）行人、非机动车违法违规行为“盛行”行人和非机动车在我国不遵守交通规则已经是一个老大难问题。只要路口没有警察，行人、自行车便无视红灯，随意穿行；在一些繁华路段，过街天桥或地下通道成为虚摆设，行人为了少走几十米的路，横跨护栏无所顾忌这些都已经成为中国大城市中一道道刺眼的“风景”。这一方面会减缓车辆的行驶速度，使得拥堵现象十分普遍，另一方面也使违反规则之人的生命安全受到极大的威胁。然而，在现实生活中却鲜见违反交通法规的行人和非机动车驾驶人被处罚的现象。这在某种程度上助长了行人和非机动车的违法违规行为。在许多人眼里，行人和非机动车是交通关系中的弱势群体，应该保护和宽容。但行人和非机动车的违规行为，在很多时候造成的危害并不亚于机动车所造成的危害。我们经常会看到因行人闯红灯造成路口混乱车辆拥堵的现象，时常会在电视和报纸上见到机动车因躲避行人和非机动车而发生恶性交通事故的报道。因此，除了对行人和非机动车主加强教育之外，要加大对其违法违规行为的处罚力度，不能手软。（六）特种车和“特权车”的违法和违规行为严重我国的交通安全法明确了四种特种车警车、消防车、救护车、工程救险车。法律规定，特种车应当按照规定喷涂标志图案，安装警报器、标志灯具。其他机动车不得喷涂、安装、使用上述车辆专用的或者与其相类似的标志图案、警报器者标志灯具。警车、消防车、救护车、工程救险车应当严格按照规定的用途和条件使用。特种车在执行紧急任务时鸣笛行驶甚至违反交通信号都是无可厚非的，但是在很多时候特种车却是在没有紧急任务时违规行驶，这给本已严峻的交通状况增加了更多变数。同时，在城市道路上横冲直撞无所顾忌的车还有军车和政府牌照车，由于立法上对这两类车没有明确的规定，加上多年来形成的霸王车作风，这两类车成为造成城市拥堵的重要因素。新交通法中规定的四类车加上这两类车，老百姓习惯称之为“特权车”。在没有紧急任务的情况下，这些“特权车”超速行驶、强行超车、无视交通信号灯、逢空必钻、猛行猛停，已是司空见惯。对此，一方面应强化党政军机关领导和司机的公德教育，使其改变人仗车势的不良观念，树立守法遵规的公民意识；二是加快公车改革的步伐，使一些历史遗留下来的特权牌照尽快得以取消；三是执法部门要挺起腰杆执法，改变见“特权车”矮三分的畏缩形象，秉公执法，向纳税人负责。三、外国交通拥堵的法律规制城市交通拥堵已经成为世界性的难题，各国为了应对城市交通拥堵采取了各种各样的治理措施，其效果也是各异的。（一）英国为缓解交通拥堵酝酿改革收费办法为了控制日益严重的城市文通拥堵和汽车尾气污染，英国正在酝酿将燃油税和路税综合成一个按行驶里程一次性收费的办法同时对城区交通拥堵区域设定较高的收费标准。根据英国媒体的报道，拟议中的收费办法要求，英国每辆汽车都要安装卫星定位和信息传输系统以便交通监管部门的中心监测系统随时掌握每辆汽车的位置和运行里程，然后计价系统按里程自动计算出每辆汽车应该交纳的费用。但这一庞大的系统工程可能要花上L0年时间甚至更长的时间才能最终得到推广。这种收费办法能够最大限度地减少交通拥堵和尾气污染，同时也有利于公交系统快捷运行而最关键的是使英国避免走一些美国城市出现的交通过度拥堵的老路。为了缓解伦敦市中心区拥堵现象，从2003年2月伦敦就开始征收市中心交通拥堵费。收费政策实施时，收费标准为每辆车每天进入收费区一次性交纳5英镑交纳拥堵费的车辆可在当天多次进出该收费区。（二）日本交通秩序井然有序在国土面积仅37万多平方公里的日本，有近8000万辆机动车，但其高通行率闻名于世，交通秩序为人称道。在日本，严格执法并不断加大对违规违章车辆的处罚和打击力度，是缓解交通拥堵、保障交通顺畅的重要因素之一。以酒驾为例，日本的公路交通法对酒驾者处以3年以下有期徒刑或50万日元以下罚款、扣1325分，同乘者及供酒人也会被处以2年以下有期徒刑或30万日元以下罚款。（三）法国严把驾照关法国则严把汽车驾照发放关，该国驾照考试包括交规和道路驾驶考试两部分，交规学习通常需要半年，涉及每个细节和汽车工作常识等。路考则由驾校所在地政府指定考试地点和考官，考官经常轮换。路考时间长达35分钟，期间只要应试者出现一个明显失误就会被判为不及格。法国的驾照通过率一直不高，一次性通过者更是少之又少。（四）德国交通法规成熟德国的交通管理法规比较成熟。其中，道路交通法规、道路交通许可法规和刑法法典既规定了执法者和违章者的权利及处罚标准，又规范了交通管理部门的执法尺度和透明度。例如，道路交通法规对不同时速车辆的行车间距有严格规定，以时速100公里的车辆为例，如果它与前车间距小于25米，将被罚款40欧元并扣1分；间距小于20米，罚款50欧元并扣2分；间距小于15米，罚75欧元并扣3分；间距不到10米，罚100欧元并扣4分。当车辆时速达到130公里以上且未与前车保持一定距离，处罚将更严厉。在德国，违章扣分累计超过8分者会被警告并建议其参加驾驶员补习班学习。四、国外的治理经验对我国的启示国外的先进治理经验值得我们去思考和借鉴，尤其是德国完善的交通法规，无规矩不成方圆，德国用完善的法规治理城市交通拥堵起到了很好的效果。法国采取的严把驾照关，实质上是一种事前的监控，对缓解交通拥堵也会起到一定的作用。我国是社会主义法治国家，有自己特殊的国情，治理城市交通拥堵要找到适合自己国内实际情况的特色道路，而不能盲目的照搬国外的治理经验，对我国的启示有（一）完善交通法律法规的立法交通法律法规是交通行为的准则，同时也是治理城市交通拥堵的良策。德国的交通法律法规及刑法典对交通行为参与者的权力及义务作了明确的规定，为执法主体治理城市交通拥堵提供了明确的法律依据。我国应加快交通法律法规立法的进程，为治理城市交通拥堵提供强有力的法律支持。（二）加大对交通法律法规的宣传和教育交通法律法规的执行效果如何取决于民众素质以及对交通法律法规的认知程度。加大对法律法规的宣传力度，才能使交通法律法规深入人心，真正了解法律遵守法律，这样对解决城市交通拥堵起到很大的帮助作用。（三）利用现行交通法律法规进行预防法国利用严把驾照关对机动车驾驶者进行管理，减少了驾驶者的人数和机动车的数量，从而有效的减少了城市交通拥堵的现象。我国的交通法律法规主要有中华人民共和国道路交通安全法、中华人民共和国道路交通安全法实施条例、中华人民共和国机动车登记办法等，在法律法规的权力范围内对机动车进出市中心的时间和路段进行限制，如单双号限行，会对预防城市交通拥堵起到很好的效果。五、我国治理交通拥堵的可行性法律规制（一）我国治理交通的法律法规存在滞后性依法治国是党的十六大提出的治国方略，其对行政的管理活动的具体要求就是依法行政，但从现有的交通管理资源来看已经很难适应现有政治、经济、文化发展水平的需要，依法治理城市交通拥堵首先要有法可依，而现在法律法规滞后性主要表现在1、法律体系不完善，立法层次偏低交通管理执法的主要法律依据有1机动车管理办法,1960年2月11日国务院批准交通部颁布2中华人民共和国机动车登记办法,2000年11月27日公安部部长办公会议通过，2001年10月1日起实施3中华人民共和国道路交通安全法实施条例,2004年4月28日国务院第49次会议通过，2004年5月1日起施行4中华人民共和国道路交通安全法,2003年10月28日第十届全国人大常务委员会第五次会议通过，2004年5月1日起实施，2007年第一次修正，2011年第二次修正。在这些执法依据中，除中华人民共和国道路交通安全法属于法律外，其余均为国务法规。然而作为执法依据的还有数量庞大的部门规章和内部规范性文件，不但这些规定内容之间相互间冲突，而且与行政处罚法、立法法抵触的情况屡有发生。2、管理措施和处罚力度不足现行道路交通管理法规规定，罚款数额最高为5000元。东部沿海省市经济比较发达，而对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，仅处警告或者二十元以上二百元以下罚款，其违法行为与其受到的处罚明显不相适应，已不能达到从经济上制裁违法当事人的目的。对生产、使用假牌、假证，非法拼组装车辆，无牌无证等破坏交通秩序行为的处罚规定不全面而且处罚力度不足，致使一些违反道路交通管理的行为得不到及时有效的制止和纠正，从而使城市交通拥堵更加加严重，比如当前影响城市交通安全的超载问题，对超载负有重要责任的车主和货源集散地单位在法律上没有规定相应的法律责任。3、非机动车管理的法律依据欠缺非机动车管理是全国几乎所有城市交通管理的一个突出问题。非机动车数量多、违章多、引发的交通事故多，且通行速度慢、占路面积大、车容不整洁，严重影响交通畅通和城市的形象，是城市交通拥堵产生的一个主要因素，对非机动车管理并没有专门统一的立法，交通管理部门缺乏有力的管理措施。（二）进一步完善治理交通拥堵的相关立法1、交通行政管理的地方立法工作应当得到广泛的支持交通管理在城市发展中的重要地位和作用要求各级领导者和决策者、基层单位和群众都应重视这项工作，同时提高地方立法的质量和保证立法项目及时出台，也需要社会各阶层的支持。2、提高交通立法起草工作的科学性交通立法项目的起草工作直接关系到交通立法项目的质量，影响到交通立法项目能否顺利开展。长期以来，交通立法起草工作主要由政府各职能部门承担，这种做法有利的一面，即有关人员长期处在业务第一线，对社会需要比较广泛的了解，对交通立法工作比较精通和专业，然而也有其不利的一面，即“部门立法的痕迹”难以避免，极易带来扩大本部门权力和只考虑本部门利益的弊端。因此，起草部门要加强与政府法制部门的联系，广泛听取行政管理相对人的意见，积极采纳专家学者的建议和意见，以提高法规的科学性。3、科学编制地方交通立法规划在交通立法过程中要突出交通立法规划项目要重点，要优先考虑社会影响面广，执法难度大的问题。现依深圳为例，根据2010年深圳市人民代表大会通过的深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例，规定了对行人以及非机动车驾驶人违反道路交通安全法律法规的法律后果，为执法提供了法律依据。各地普遍反映有关非机动车管理的立法内容规定不全，处罚力度不够另外，现行法律法规对无牌无证非机动车的管理，对燃油助力自行车、电动助力自行车的管理，对非机动车生产、销售、拼装的源头管理，对非机动车报废失更新管理，对外县市区非机动车进人市区的限制等等也是没有规定或规定不全。这些间题如果不通过地方立法，而仅仅依靠公安交通管理部门投入再多的警力，开展再多的专项行动也难以从根本上解决城市交通拥堵的源头。4、充分做好交通立法草案的协调公安交通管理部门的执法活动往往涉及到两个以上行政主管部门的职责和利益划分。部门之间职责权限如何划分，利益如何分配，就成为地方交通立法工作中需要解决的一个难题。因此，在交通法规的起草过程中，起草单位要承担起协调工作的主要贵任，尽可能与相关部门达成一致意见。交通法律法规草案在提交各级地方人大讨论之前，各部门的职责权限划分不能存在很大分歧。协调工作做得不充分，必然会影响法律法规草案的及时审议表决以及正常修改进程，进而影响立法的进程和法规的质量。5、正确处理权力与监督的关系权力是把双刃剑，因此要加强对地方立法权力的监督，在地方立法在赋予行政机关一定执法权力的同时就必须考虑对权力进行监督和制约，这是十分关键的。要有效地对公共权力进行制约监督，关键在于要从行政执法程序上对执法者进行制约。交通立法程序的设计要严密、透明，便于群众的监督，以最大限度减少滥用权力的机会。要改变立法过程中的“重实体轻程序”错误观念，在规定实体权利和义务的同时，要明确实体权利和义务的实现方式和程序，以增强立法的可操作性，杜绝程序设计上的漏洞，防止少数素质不高的执法者有机可乘。（三）进一步强化治理城市交通拥堵的执法环节1、加强对交通法律法规的教育和宣传法律的教育作用首先表现为，通过把国家或社会的价值观念和价值标准凝结为固定的行为模式和法律符号而向人们灌输占支配地位的意识