社区居委会工作手册

社区居委会工作手册于燕燕前言社区是社会的基本单元，是地域性的社会生活共同体。在全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，社区在城市中的地位越来越重要，承担的任务日益繁重。随着城镇化进程的加快，大量的农村人口流向城市、流进社区，迫切需要社区多做加强管理和服务、增进交流和融合的工作；随着越来越多单位人转为社会人，大量退休人员、下岗失业人员汇集在社区，迫切需要社区多做提供服务、排忧解难的工作；随着人们思想观念独立性、选择性、多变性、差异性的明显增强，社会利益日趋复杂，迫切需要社区多做反映诉求、调解矛盾的工作；随着新经济组织、新社会组织的大量出现，迫切需要加强社区党建工作，不断扩大党在城市工作的覆盖面，巩固党的执政基础。因此，构建社会主义和谐社会的基础工程在社区，和谐社区建设也成为当前社区建设工作的主题。面对工业化、城镇化加快的趋势，面对群众物质文化需要的不断提高，并日益多样化的趋势，面对群众民主法制意识不断增强，政治参与热情不断提高的趋势，社区的和谐将不断地被赋予更新、更多、更高的内容，将会有许多新矛盾、新问题、新情况需要研究解决，我们需要处理好长远目标与阶段工作的关系、继承与创新的关系，与时俱进，永不懈怠，使和谐成为社区工作的主题，不断提高建设和谐社区的水平。为此，我们编写了这本社区居委会工作实用手册，旨在建设和谐社区的过程中，为社区居委会的工作提供帮手和依据，为解决社区中的社会问题提供方法和途径，为政府的公共服务和社区服务提供条件和保障。总之，能够正确的指导社区居委会在建设和谐社区中发挥应有的作用是本书的初衷，也是和谐社区建设的本质要求。据构建社会主义和谐社会的主要任务，我们所要建设的和谐社区，应当是居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的社区。居民自治，就是社区各项民主制度健全、规范，社区党组织核心领导作用得到发挥，居民群众在基层经济、政治、文化和其他事务中切实能够当家作主，形成党领导下的充满活力的居民自治机制；管理有序，就是社区各种组织健全，职责明确，体制合理，民主协商机制、社会矛盾纠纷调处机制、共建机制健全，各种家庭、不同人群和谐相处；服务完善，就是服务设施、服务项目、服务手段齐全，能够为社区居民高度个性化的需要提供满意的服务治安良好，就是群防群治网络健全，社区安全防范体系完善，社区秩序井然，居民群众安居乐业；环境优美，就是社区内建筑、绿化、垃圾分类、污水处理、能源利用等符合环保要求，居民普遍具有较强的公德意识、环保意识，人人养咸节约、环保、卫生的良好习惯，人与自然和谐相处；文明祥和，就是居民群众崇尚学习，群众性精神文明创建活动普遍开展，学习型家庭、学习型楼院普遍建立，社区居民遵纪守法，明礼诚信，健康、科学、文明的生活方式得到倡导和推行。建设和谐社区的主要任务是第一，完善居民自治，推进基层社会民主。建立完善的社区居民自治体系，切实保障广大居民群众依法行使选举权、知情权、参与权和监督权，是推进基层民主的重要方面，也是建设和谐社区的重要标志。要坚持社区居委会依法选举产生，除居民会议外，任何组织和个人不得指定、委派或者撤换居委会成员；坚持居委会直接选举的方向，不断扩大居委会直接选举的覆盖面；社区内其他需要选举产生的群团组织、民间组织、物业组织等都要根据相关法律法规或章程按期实行民主选举；研究解决外来务工人员参与社区居民自治的新途径。要通过社区居民会议等基本形式，对与社区居民的切身利益密切相关的事项实行民主决策，会前要向社区居民公告，征求意见，会后要及时公布讨论结果，接受群众监督。要依据党的政策和国家的法律法规，进一步完善社区居民自治章程或居民公约，积极推行社区事务公开办事制度，把居民群众关注和涉及居民利益的社区事务、社区财务以及办事制度、办事程序、办事结果及时公之于众，接受群众监督。要采取多种形式，构筑社情民意的收集、反映和解决、反馈通道，积极建立社区与驻社区单位联系制度。要按照公开、公平、公正的原则，积极组织开展居民对社区党组织成员、居委会成员的工作进行民主评议，对政府及其职能部门派驻社区人员的工作的定期评议，评议结果作为部门工作考核、评先的主要依据。第二，加强社区管理，提高基层治理水平。建立健全社区与社会协调互动的社区管理网络，是社区正常运行的重要基础，是建设和谐社区的重要保障。要进一步完善社区党组织领导下的居民自我管理机制，社区党组织要明确工作职责，改进工作方式，创新工作载体，拓宽工作领域，充分发挥服务群众、凝聚人心的作用，成为社区各种组织和各项工作的领导核心；社区居委会组织要加强居民自治制度建设，充分发挥协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。要高度重视解决城乡结合部、房改小区、新建小区社区党组织和居民自治组织的缺位问题，采取有效措施，实现社区居民自治组织的全覆盖。工会、共青团、妇联、老龄、残联、红十字等群团组织要发挥好桥梁纽带和助手作用，充分发挥自身资源，依托社区各种载体积极开展工作，并在社区的各种群众活动中发挥骨干作用。社区各类具有公益性、服务居民的民间组织，要在法律政策允许的范围内，健康有序地开展活动，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。要及时处理好居民普遍关心的物业纠纷问题，监督、指导物业管理机构转变工作方式方法，提高服务质量，妥善处理矛盾，切实维护居民的利益，保持社区的稳定。要建立健全社区管理工作协调机制，建立由社区党组织牵头，社区居民自治组织、民间组织、中介组织、驻区有关单位参加的社区管理协调机构，围绕社区内的社会性、群众性、公益性工作，沟通情况、交流经验，研究、协调社区管理中的重要问题，形成多元管理主体共同治理的局面。要注重推行现代信息技术在社区管理中的运用，整合各类服务热线、呼叫热线，形成社区公共资源共建共享机制，逐步实现社区办公、服务管理自动化、现代化。有条件的地方要加快建设信息快速反应管理平台，提升新型现代社区的管理水平。第三，拓展社区服务，提高居民生活质量。服务群众、方便群众、造福群众，是和谐社区建设的根本出发点和落脚点。要以服务群众为主题，坚持社区服务社会化和政策分类指导，积极开展面向特殊群体的社会救助、社会福利、和优抚保障服务，面向群众的便民利民服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应，覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务门类齐全、服务质量和管理水平较高的社区服务体系，实现困有所助、难有所帮、需有所应的社区服务局面。要切实加强政府统筹规划、分类指导和政策监管职责，不断改进社区服务的方式方法；要培育和支持社区自治组织、民间组织开展公益性社区服务，引导和鼓励各类组织、企业和个人兴办社区服务企业，加快社区服务社会化、市场化的步伐。要加大驻社区单位公共资源的开放、开发程度，实现社区服务资源的合理配置和综合利用。要发展壮大社区志愿者队伍，优化结构，规范行为，开展多种形式的社区志愿服务。要充分发挥行政机制、市场机制、资源共享机制、社区志愿机制的作用，形成推进社区服务发展的整体合力。第四，搞好社区治安，促进社会稳定。建立健全社区治安防范体系是建设和谐社区的重要基础，没有良好的社区治安，建设和谐社区就无从谈起。要建立健全以社区民警为主导，社区治保会和物业保安为依托，社区居民积极参与的群防群治网络，充分运用现代科技手段，全面提升社区治安防范水平。要不断完善人民调解工作机制，加强普法教育宣传，使社区内部矛盾得到及时、正确处理，从源头上减少人民内部矛盾的发生。积极开展社区心理保健咨询服务，预防各种心理疾病的发生，融洽社区人与人之间的关系。加强社区人口综合管理和社区事务的分类管理，做好社区矫正、社区禁毒、社区消防和社区减灾等工作。加强未成年人思想道德建设，不断优化青少年成长环境。切实维护好妇女儿童和未成年人的合法权益，防范和制止家庭暴力。第五，繁荣社区文化，促进社会进步。繁荣社区文化，是社会主义精神文明建设的重要内容，也是和谐社区建设的内在需要。要培育和壮大社区文艺组织和文化辅导员队伍，广泛开展形式多样、丰富多彩的社区文化活动，打造社区文化品牌，使居民享受现代文化生活，增强对社区的认同感、归属感。要加强对社区休闲广场、演艺厅、棋苑、聊吧、网吧等文化资源的监督管理，倡导健康、科学、文明的生活方式，把社区建设成为传播先进文化的阵地。要深化文明家庭、文明小区、文明单位、文明社区等群众性创建活动，积极倡导爱国守法、明礼诚信、团结友爱；勤俭自强、敬业奉献的基本道德风尚，不断提高居民的道德素养。要积极倡导学习的风尚，创建学习型社区、学习型楼院、学习型家庭，把社区建设成为居民终身学习、提高素质的课堂，激发社区新的发展动力。要加强社区政治思想工作教育，积极研究并把握新形势下社区群众思想政治工作的特点和规律，学习掌握新方法，切实提高有效开展群众工作的新本领。第六，改善人居环境，促进人与自然和谐发展。建设资源节约型、环境友好型社区是人与自然和谐发展的具体体现，也是社区可持续发展的基本要求。要积极开展社区的绿化、美化、净化环境建设，对有利于社区环保、节约的环境和设施要切实维护和建设，对影响社区群众生产和生活的现状和行为要进行综合整治；要健全社区环境保护管理制度和应急预案，建立传染病、公共卫生、食品安全、灾害事故紧急事件反应机制，不断提高危机应对能力。积极构筑方便、就近、舒适的强身健体圈、文娱活动圈、生活服务圈。加快社区智能化建设，构筑多网联动、资源共享的社区数字平台，不断提高居民群众的生活质量。广泛发动居民积极参与环保活动，打造最佳人居环境，共建美好家园。根据和谐社区建设的任务，本书包含了和谐社区建设工作二十八个方面的内容，但是它不可能穷尽所有的和谐社区建设的工作。因为在确立这些内容的时候我们就已经很清楚地知道，对于蓬勃发展中的中国和谐社区建设工作而言，是不可能在一本书中作出社区居委会工作内容结论的。只要我国的社区建设继续发展，关于社区居委会工作内容也就必将不断地拓展和深入，我们期望本书对指导和帮助社区居委会工作能起到一个有效的作用，为今后社区居委会的工作创造新的平台。同时，由于成稿仓促，本书的遗漏和不足之处在所难免，恳请方家惠览斧正，不吝赐教。在此处要特别感谢民政部基层政权和社区建设司城市工作处汤晋苏处长在百忙中对书稿内容进行的审定和把关。一、社区建设的基本概念1社区一词的产生何谓社区所谓社区就是一个小社会。社区概念的提出始于德国社会学家滕尼斯TONNIES，F。社区的德文为GEMEINSCHAFT，它是指与GESELLSCHAFT相对立的一种传统的精神状态、生活方式和组织形态。1887年，滕尼斯的著作GEMEINSCHAFTANDGESELLSCHAFT问世，此后，美国社会学家罗密斯第一次把该书译成英文，书名为FUNDAMENTALCONCEPTS。FSOCIOLOGY社会学的基础概念，后来，他再一次把它译成COMMUNITYANDSOCIETY社区和社会，划分了社区和社会的概念，提出社区和社会是有区别的，社区是自生的，而社会是结合的；社区是同质的或异质共生的，而社会则是异质的；社区是相对封闭的、自给自足的，而社会则是相对开放的，相互依存的；社区往往是单一价值取向的，而社会则是多元价值取向的；社区是人们感情和身份的重要源泉，而社会则是人们理性和角色的大舞台。滕尼斯认为，从传统乡村社会向现代城市的转变，是引起社会关系变化的原因，他把社区与社会视为社会结构的两种理想类型，提出社区内的社会关系是紧密的、合作的和富有人情味的。而社会关系是非人情化和独立的。因为，在社会内，正式的契约主宰着经济交换，货物只是被买进或被卖出，人们更加关心自身的利益，由此他认为，社区是传统乡村地域的代表，而社会则是工业化和城市化的产物，所以认为社会变迁的总体趋势是社区向社会的转变。英国社会学家麦基文进一步发挥了滕尼斯的学说，他把社区界定为“共同生活的任何领域”，例如村庄、城镇、地区、国家，乃至更为广大的地区。麦基文认为，所有的社区都是一个程度问题，一个社区可以被视为一个更大社区的组成部分。他的观点集中体现在1817年出版的COMMUNITY社区一书中。美国学者桑得斯SANDERS，IT根据不同学者在研究方法上的不同，把国外对社区的理解归纳为四种类型定性的方法把社区理解为一个居住的地方。生态学的方法把社区理解为一个空间单位。人类学的方法把社区视为一种生活方式。社会学的方法把社区当作一种社会互助。而从社会体系的角度出发，社区是以某一地方为中心的比较持久的互助系统，从社会冲突的角度看，社区是资源、财富、权利和威望等分配不公平的一种互动的场域，不同的理解必然会产生各种不同的社区定义，但这并不意味着社区是一个捉摸不定的概念。据英国学者C拜尔和H钮巴研究发现，近百种有关社区的定义，没有一个是相同的，1955年，希勒里HILLERY，CA，JR通过对这些定义的分析提出，尽管不同的学者对社区概念的理解和表述各不相同，但其主要含义是相同的，即地域、共同关系和社会互动。这种提法，得到了国外不同学科领域的学者的认同，1986年，道特森DOTSON从社会学角度把社区定义为具有认同感和归属感的人组成的社会组织的空间或地域单元。1987年古达尔GOODALL则从人文地理学角度理解社区，认为社区既是指为居住和工作而占有和分享有限地域空间的互动人群，又代表着包容社会日常生活主要特征的最小空间系统。英国工党主席巴克雷BARCLAY在1980年的工作报告社会工作的作用与任务中，一开始便指出社区是个广泛的词，在某一地区内生活的人，无论其社会地位如何，政治态度怎样，他总会与周围人建立某种社会关系，如传递信息、给予同情、理解或帮助。正是这些地方关系网及其调动周围群众参与活动的能力，构成了我们所谓社区最实质的内容。2社区一词的内涵在我国，对社区概念的理解则呈现出“表述不同，实质相近”的特点。“社区”一词不是源于汉语词汇，它是20世纪30年代由以费孝通为首的燕京大学的学生从英文COMMUNIW翻译过来的。费孝通在其论文二十年来之中国社区研究中说“当初，COMMUNITY这个字介绍到中国来的时候，那时的译法是地方社会，而不是社区。当我们翻译滕尼斯的COMMUNITY和SOCIETY两个不同概念时，感到COMMUNI不是SOCIETY，成了互相矛盾的不解之词，因此，我们感到地方社会一词的不恰当，那时，我还在燕京大学读书，大家谈到如何找一个确切的概念。偶然间，我就想到了社区这么两个字样，最后大家援用了，慢慢流行。这就是社区一词的由来”。虽然国内外学者对社区的概念理解各有侧重，对社区的定义也是人人言殊，但对社区的地域性却是基本认同的，无论对社区作出怎样的解释，都不能否定社区的地域性特点。从20世纪80年代中期开始，城市社区成为多学科学者研究的对象。1984年，费孝通先生对社区的表述为“社区是若干个社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体。”社会学家郑杭生认为，社区是进行一定活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类生活群体及其活动区域。方明在他的社区新论一书中指出社区是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织，根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域社会生活共同体。社会学家袁方在1990年也指出社区是由聚集在某一地域内按一定社会制度和社会关系组织起来的、具有共同人口特征的地域生活共同体。可见，人们在概念的理解、定义的确定各有不同，但大都同意在地域意义上使用社区一词。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，对中国的社区作了如下定义社区是居住在一定地域范围内人们社会生活的共同体。3社区的主要特征社区的概念既然是在一定地域范围内人们社会生活的共同体，那么它必然具有以下几个特征。1社区是社会的缩影由于社区是社会成员的生活基地，绝大多数社会成员的基本生活活动是在本社区内进行的，他们以家庭为单位消费各种生活资料，解决最基本的社会生活需求，以此建立了多种社会人际关系，通过社区，共同解决生活中遇到的困难和难题。因此，社区不仅包括一定数量和质量的人口，而且包括由这些人所组成的社会群体和社会组织；不仅包括人们的经济生活，而且包括政治、文化生活；不仅包括一定的经济关系，而且包括血缘、地缘等其他社会关系；不仅包括一定的地域，而且包括人们赖以进行社会活动的生产资料和生活资料。总之，社会有机体的最基本的内容全部包括在社区的定义之中，因此，它是一个社会实体。2社区是聚落的承载体何谓聚落聚落是指各种形式的人类居住场所，它不仅是简单的房屋建筑的集合体，而且是与居住地相关的生产、生活设施和劳动用地的集合物。历史的长河告诉我们，人类最早从生存、发展的需要出发，寻求适合自己的居住场所和各种活动的基地，并逐渐由临时的、移动的向着固定的、永久的方向转化，形成了由多所房屋组成的居住地，即以聚落为主体的居住生活方式。这种生活方式恰恰说明了聚落是人类改造环境的产物，聚落作为人类活动的中心，既是人们居住、生活、休息和进行社交活动的处所，又是人类进行生产劳动的场所。所以我国的聚落形式有村落、集镇、县城和城市等，他们都是社区的承载体。正是这些承载体的不同，造就了不同结构类型的社区。3社区是多功能的集合体从组织学的角度说，社区与目标和功能单一化的社会组织不同，它的功能是多重的。就我国城市社区的状况而言，社区具有以下几个功能一是协管功能。社区是类行政组织，具有对城市基层社会的管理功能。社区组织是党和政府连接群众的桥梁和纽带。社区的一项重要任务是协助政府做好基层社会的工作，维护社区的治安、调解民间纠纷、办理社区的公共事务和公益事业，做好群众的思想政治工作，保持基层社会的稳定。二是民主自治功能。社区是群众实行自我管理、自我教育、自我服务的行之有效的载体。所谓的民主自治是指在党和政府的领导下的人民群众的依法自治，社区是承接政府剥离出来的社会事务的载体，是推进“政企、政社、政事”分离，实现“小政府、大社会”格局的动力。三是监督功能。社区是人们参与社会生活和政治生活的主要场所，居民作为某一社区的正式成员，在本社区范围内享有参与社区管理、选举人民代表、选举社区工作者的权利。社区自治组织是代表群众监督政府依法行政、社区依法自治的组织机构。社区是扩大基层民主、推进政府决策的民主化和科学化的载体。四是文化功能。我国的基层社区担负着发展教育事业、组织开展文化娱乐和体育活动、组织开展群众性精神文明创建活动等功能。社区文化是基层社会对群众寓管理和教育于服务之中的最好形式，是凝聚人心的工程，因此，文化功能也就是凝聚力功能。五是场域功能。美国社会学家桑德斯在他的社区论一书中认为社会场域强调社区为一种社会行动与互动的场域。它的特征是所有分子都对彼此发生影响；这个场域是动力的，因为它处于在一个连续的变迁状态之中，它是显露的，不完全受分子集团特征所控制。严格地说，社会场域是一个社区竞技的场所或舞台。换言之，是人们实现欲望、追求或抱负的地方。社区的场域功能，为人们求学求知，发明创造，成家立业，结亲访友等生存与发展的需要提供着机会和舞台。4社区是可持续发展的确切地说，自从有了农业，形成了村落，就有了社区。社区最早形成的形式是农村。随着社会的发展，在农村社区的基础上又形成了城市社区。城市社区在几千年的演变过程中，其内部结构、社会性质等发生了巨大的变化，可以说，这些变化是随着社会的发展而发展，起决定作用的是生产力的发展。进入现代化社会以后，社区的发展仍然是随着社会的现代化程度、随着先进生产力的进步而步人良性的运行阶段，所以说，社区是可持续发展的。4社区的构成要素综述以上社区的四大特征，我们不难理解。既然社区是一个具有多功能的社会实体，是人们参与社会生活和政治生活的主要场所，是一个可持续发展的聚落的承载体，所以，构成社区的要素也是多方面的。1一定的地域社区是地域性社会，也就是说，社区具有一定的边界。脱离一定地域的社区是难以想象的，因此，地域要素是社区概念中的一个重要要素，它是社区存在和发展的前提，是决定社区变迁的重要条件。社区的地域要素为居民提供了生产和生活的空间及所需的自然资源和社会资源，社区的地域面积在一定程度上决定着居民的生产和生活状况，相对而言，面积小的社区，居住和生活的空间就小。同时，社区的地域要素影响着社区的发展速度。它首先表现为地理位置对社区的影响，在民政部的26个全国社区建设实验区中，起步较早和最初发展较快的地区大多集中在东部沿海地区。优越的地理位置是促进社区发展的条件。其次，地质、地形也严重影响着社区的发展，这是城市和社区发展的固体基础。如前所述，地质较差的地区，不利于聚落的建设；相反，在乎坦的地形区聚落的建设较容易，有利于社区的扩大，便于交通和经济的腾飞。当然地域要素对社区发展的作用是由生产力水平决定的，也受到政治及经济等多种因素的制约。在一定的地域范围内，与之相配的是一定的生产和生活设施，例如能源、道路、工厂、学校、医院等。另外，社区既然是一个地域性的社会，那么大到一个城市、小到一个村庄、一个居委会都可以被称为社区。然而，在工作者的实际操作和学者的研究过程中，社区往往被确定为较小的范围，至于这个较小的范围应该有多大，要根据每个国家的实际情况而定，例如，我国目前把社区定位在调整规模以后的居委会辖区，就是符合中国实际的、体现中国特色的一种选择。2一定的人群社区的人口是具有稳定的社会交往关系的一定数量的人群。人群因长期聚居在同一个地方而逐渐形成了多层次、成系统的内部交往关系，群体成员因共居一地而拥有共同的归属感。没有一定的人群，就没有社区。社区人群是社区的主体，是社区构成的第一要素。一定数量和质量的人群是社区存在的第一个前提。在社区人群中，社区居民是社区经济生活、政治生活、精神文化生活等等的创造者，是社区生产资料、生活资料、文化设施和自然物质的创造者和使用者，是社区社会关系的承担者，在社区中，社区居民由于交往形成了一定范围内的社会关系，这种关系是社区居民进行社区活动的保障。在谈到社区人群的要素时，不可回避的涉及到人群的构成和形式；构成是指社区内不同类型人口的特点、数量的比例关系；形式是指社会关系的组成。社区人口构成在很大程度上决定着社区和社区建设的性质、任务。由于人口本身具有自然属性和社会属性两方面特征，社区人口构成也相应划分为自然构成和社会构成两大类型。自然构成是指人口的性别构成和年龄构成。其中性别构成也称为性别比例，是指男女人口之间的数量比例关系。社会构成是指社区内人口的民族构成、宗教信仰构成、文化、职业构成和阶层结构等。其中，职业构成是指社区内各职业人口的比例关系，标志着社区产业的构成状况、分工发达水平、经济发展水平和职业分化程度。一般来说，经济发展水平越高，社区内职业人口的构成也就越复杂，反之亦然。社区人口的文化构成反映人口的受教育程度和科学文化水平，它是衡量社区人口素质的重要标志。社区人群的形式是多样的，其中家庭、邻里是最基本的社区群体。家庭是以婚姻和血缘关系为纽带的一种社会群体，这个群体是人类社会发展到一定阶段的产物。邻里是以居住地为纽带形成的一种社会群体。这个群体具有两个特点首先是一个地域性单位。就是说，每一个邻里都有一个特定的地域，形成了邻里间各个家庭在同一地域上的靠近，居住区位的接近是形成邻里的基本条件。其次它是一个非正式群体，因为邻里没有永久、固定的成员，迁出与迁入是邻里的一个特点。邻里之间的活动是自发的，在这些活动中起领导作用的往往是一些经验丰富、组织能力极强、威望极高的群体成员，他们没有明确的职务，没有相应的规章制度，所以邻里群体对成员也没有规范化的约束。邻里是基层社区组织的自然基础和中间环节，若干个邻里就构成了一个社区组织，因此邻里和社区组织有着内在的联系。发展邻里关系是社区组织的一项重要职能。3一定的组织机构社区既然是一个具有多功能的地域性社会，那么，社区就是一个有组织、有秩序的社区实体。社区中的公共事务、人与人之间的关系、民事纠纷等等需要处理。所以社区的组织管理机构成为社区中不可缺少的要素。有社区，就有组织管理机构。就我国目前的实际而言，社区的组织管理机构有的是属于党的组织，有的是属于政权组织，有的是属于群众性自治组织。这些组织大都承担着基层社会的管理职能，他们在动员社区成员参加社区建设、根据社区成员的共同愿望和社区发展的需要支配社区公共资源和财产方面发挥着重要的作用，他们是党和政府政策的贯彻执行者，是社区成员意见的转达者，是政府依法行政、社区依法自治的基础条件。4一定的认同感所谓的认同感，是指社区居民的社区意识，也就是社区居民对自己所住社区在感情和心理上产生的一种认同感。人们在特定的社区里，过着长期的共同生活，从而会产生一种认同的心理，即“我是某一个地方的人”的观念。尤其是在传统社会里，这种“美不美家乡水，亲不亲故乡人”的乡土观念就更为显著。甚至人们还会逐步形成其他某些共同的意识，包括共同的荣辱感、共同的价值观念、共同的伦理观念，以及某些共同的习俗。因此，认同感也是衡量一个社区的重要标准。上述四个方面是构成社区的基本要素。由于人类社会的发展，特别是由于现代城市的兴起，使得社区在结构上显得纷繁复杂，在类型上显出千姿百态，在地域上变得大小不一。所以，社区的要素在不同层次、不同类型社区的完整程度和发展水平参差不齐。但是，无论怎样，这些基本要素是社区所必须具有的。5我国城市社区的界定从20世纪90年代我国开展社区建设以来，城市社区究竟界定在哪里，一直是社区发展中探讨和实践不断总结的问题，在社区建设的初始阶段，人们往往把街道办事处和居委会未调整的辖区视为中国城市的社区，、近十几年社区实践的探索证明这种划分是不科学的、不合理的。众所周知，中华人民共和国成立以后，废除了原国民党的保甲制度。为了加强城市居民工作，密切党和政府同居民群众的联系，尽快把城市居民组织起来，1954年12月，第一届全国人大四次会议通过了城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织法。为减轻市区政府和公安派出所的负担，便于把街道居民组织起来，首先建立了居民委员会这一自治组织，并且设立了市或区人民政府的派出机构街道办事处，当时规定10万人以上不设区的市或市辖区政府设立街道办事处；10万人以下5万人以上的不设区的市或市辖区政府，如确实需要，亦可设街道办事处；而5万人以下的不设区的市政府，则一般不能设立街道办事处。从此我国城市普遍建立了街道组织街道办事处和居民自治组织居民委员会。街道办事处设置的始发点是巩固政权，在其设置之初并不具有一级政权的性质，它只是政府与居委会联络的中间枢纽，起上传下达的作用。但是，建国50年的历史，使街道办事处的性质和任务发生了巨大的变化，它虽不具有一级财政，称不上一级政府，却担负着一级政府的责任，履行着一级政府的任务，市、区两级政府工作的执行层面全部在街道办事处，所以，在街道办事处发展的历史长河中，它的职能是准政府职能。从组织学的角度说，它负责管理本辖区内的地区性行政工作，是准行政组织。而社区建设的终极目标是实现社区居民的依法自治，社区的主体组织是自治组织，社区的主体是社区居民，因此，把中国的社区等同与街道办事处，或者把中国的社区界定在街道办事处，是不符合社区自治原则的，是不科学的。讲过了街道办事处，我们来看一看未调整前的居委会。中国城市居民委员会与街道办事处同期成立。它的初始阶段是为了把城市居民组织起来，共同建设新中国和维护社会的稳定及巩固新生政权。从那时候起，居委会虽然在法律的定性上为群众自治性组织，但它已经蒙上了极强的承接政府社会管理职能的行政色彩。所以，在建国几十年的社会发展过程中，居委会成为了政府的“一条腿”，居委会的为居民服务的任务和自治的性质遭到了扭曲，居委会变成了只对上不对下的行政组织。就目前而言，在居委会的一百多项工作中，90属于政府的工作，居委会的这种变性，失去了连接政府与居民的纽带作用。居委会组织的变异，有悖于社区的宗旨和原则，所以，把社区界定在未调整的居委会，是不科学的。这是第一个原因。其次，未调整规模前的居委会，主要是按户籍管理，大约每个居委会的管辖户数是100700户不等。而社区概念主要是一个地域的概念，就是要变户籍管理为地域管理。特别是经过80年代中期以后的探索，中国找到了社区建设这一城市基层社会管理的新方式，即以户口管理为主，变为以居住地管理为主；以条块结合、条条为主，变为条块结合，块块为主；以行政化手段管理为主，变为在党的领导下、居民依法自治、自我管理为主。当然，这里说的管理，主要是通过服务加强管理，寓管理于服务之中。既然社区是一种地域性的管理，而调整规模前的居委会不具备这种性质。所以，调整规模前的居委会辖区不适于作为中国的社区。综上所述，城市社区的界定，带有很强的科学性、实际性，那么，现阶段的社区居民委员会恰恰是按照一定的自然形成的地域规模进行调整，打破了户数、街区和行政辖区的界限，本着还权于民、还居民委员会本来面目、进行重新组合。社区居民委员会的组织性质与社区主体组织的性质相吻合，其辖区范围符合社区的本质特征。因此，我国城市社区的界定是从便于服务与管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的角度，根据中国的特点，把社区居委会辖区作为社区的界限。笔者认为，在我国，居住活动是促进社会互动、培育社区意识的基础，居住区是城市社区的依托，它应具备比较完备的服务设施和相对配套的制度及管理体系；因此，中国城市社区应界定为以调整后的居民委员会辖区作为社区的地域，并冠名社区。6社区的多元类型综上所述，社区虽然不是人们通常理解的大社会，但也是一个小社会，或者叫做由众多要素构成的社会实体，所以其体系也是复杂多样的，其类型也呈多元状态。社区类型的多样性是一种客观的社会现象，科学地解释这一现象，对于正确认识社区的功能，具有重要的意义。所谓科学地解释这一现象，就是对社区进行分类。不同的社会学家对社区的分类有不同的标准。最为常见的是以社会关系特征、地理范围、主要生计方式、功能及综合各种指标或变数作为分类标准。1按主要功能划分社区类型尽管社区是其成员多种活动的综合体，并且具有多重功能，但在这些活动和功能中，有的居于主导地位，从而使得该社区在整个社会的分工合作格局中扮演着某种特殊的角色，发挥着某些特殊的功能。这样，我们就可以根据社区内占主导地位的活动或社区发挥的主要功能，把社区划分为经济社区、政治社区、文化社区、军事社区等等类型。其中，所谓经济社区是指绝大多数社区劳动力都从事生产经营活动，并主要表现为经济共同体的一类社区。这类社区在我国城乡占有较大比重。如果再按生产经营活动的种类对经济社区进行划分，还可细分为工业社区以从事工业生产为主的社区、种植业社区以从事种植业生产为主的社区、林业社区以从事林业生产为主的社区、牧业社区以从事牧业生产为主的社区、渔业社区以从事渔业生产为主的社区、商业服务业社区以从事商业服务业为主的社区，等等。政治社区主要是指全国和省、市、县等行政区域的管理机关所在地，例如首都、省会、县城等等，它们分别是全国或一定区域的政治中心。另外，也可以把城市中各类党政机构的聚居区看作是一个局部性的政治社区。文化社区主要是指教育、科研、文化艺术单位比较集中的社区，例如日本的筑波科学城和我国北京的中关村，等等。军事社区是以军事活动和军事设施为主体的社区，例如较大规模的军营、军事基地等等。不过，需要说明，按主要活动和主要功能对社区进行分类具有明显的相对性。有些社区既有较强的经济功能，又是一定区域的政治中心，甚或还是文化中心，其主要功能是多方面的。对于这些社区，应该加以具体分析。2按规模大小划分社区类型社区规模主要表现为人口数量的多少，地域面积的大小等等，而往往又把人口数量作为最重要的测量指标。据此，我们可以把社区划分为巨型社区、大型社区、中型社区、小型社区和社区，等等。，其中，所谓巨型社区是指人口聚居的数量很多，地域面积很大的社区。而社区则是指人口数量很少，地域面积也比较小的社区。拿我国现阶段的情况来看，不妨把上百万人口尤其是数百万人口的城市看作是巨型社区；把几十万到上百万人口的城市以及相当于这一规模的市辖区看作是大型社区；把十几万到几十万人口的城市以及相当于这一规模的市辖区、居民区看作是中型社区；把拥有几万人口的居民区、小城镇、集镇区以及城市街道办事处辖区共同体等等看成是小型社区；把农村中的村落和城市中的居委会辖区共同体等等看作是社区。如同按主要活动和主要功能划分社区具有明显的相对性一样，按规模大小划分社区也具有明显的相对性，其分类标准并没有严格的规定。3按形成方式划分社区类型现实中的社区，有的是自然形成的，是人们在长期的共同生活中逐渐扩展而形成的，具有自然的社区边界，常常以河流、湖泊、空地、山林等等为标志。我们可以把这一类社区看作是自然性社区。其最突出的表现形式是农村中的自然村。这种自然村是社区居民世代繁衍、共同生活的结果，他们往往对本社区具有强烈的认同感和归属感。与此不同，有些社区是人为规定的，主要是出于行政管理的需要而设置的，我们可以把这一类社区看作是法定性社区。例如城市中的区政府辖区共同体、街道办事处辖区共同体、居委会辖区共同体，以及农村中的村委会等等。法定性社区的边界主要是出于行政管理的需要而划定的，但在很多情况下，又是以自然性社区为基础的。这样就出现了自然性社区与法定性社区相重合的现象。例如，农村中的许多自然村同时也被划定为村委会，一个小城镇同时也是建制镇，等等。法定性社区一般都有相对规范的行政管理机构，是党和政府推进经济和社会发展、实施社会管理的基本单位，尤其是中、小、微型法定性社区还是开展社区建设的可操作性单元。4按综合标准划分社区类型上述分类只是着重于社区某一方面的特征，虽然具有一定意义，但又往往难以满足理论研究和实际工作的最基本需要。如果使用多元综合标准对社区进行分类会更有意义，也更能贴近社区概念的原本涵义。因为社区本来就是具有多重本质属性和多方面显著特征的社会区域生活共同体。对这样的共同体使用多元综合标准进行分类，主要是指同时按照经济结构、人口密度、规模大小、组织特征、文化模式等等标准进行分类，其结果是将社区划分为农村社区和城市社区两大类型。这两大类型的划分比较深刻而且全面地反映出了社区之间的本质性差异，且在一定程度上决定着上述几种分类，因而是一种最基本、最主要的分类。按照这种分类所划分出的农村社区，是以农业生产方式为基础的规模较小、结构比较简单的社区，是伴随着原始农业的出现和人类的定居而产生的。我国是原始农村的发祥地之一。据考古发现，在黄河流域，大约六千年前就形成了农村社区，有些地方的村落分布还相当密集。然而，当今绝大多数农村社区都非原始村落的延续，而是后来才形成的。我们不妨把这些农村称之为“后世农村”。就大多数国家尤其是我国农村的情况来看，农村社区的主要形态有以下三种村落。一个村庄就是一个农村社区的情况比较常见，甚至可以说，它是我国农村社区最普遍的形态。其根源在于，自古以来我国绝大多数农民都是聚村而居的，从而形成了华夏大地上的500多万个自然村庄，并在此基础上组成了70多万个“行政村”。村落作为广大农民的聚居地，包含着他们的多种社会关系和社会活动，是他们参与社会生活的基本场所，因而成了农村社区的最基本单元。集镇。集镇是比普通村庄高一层次的社会实体，是人口聚居规模稍大，并有一定的工商服务设施和集市的农村社区。主要包括乡镇政府所在地以及那些规模较小、农村特点比较明显的建制镇。集镇区。所谓集镇区是指以集镇为中心，连同周围的若干小村庄及散居的农家共同组成的一个农村社区。它是当代某些发达国家农村社区的主要形态，也是我国农村社区的形态之一。在某些发达国家，由于孤立的农场和狭小的村庄缺乏现代化的生产、生活设施，不能满足居民的基本需要，于是，他们便把社会生活的基本场所扩展到了居住地附近的集镇，或者白天在集镇工作，晚上回村里歇宿，或者几乎天天去集镇买卖东西，参加社会、文化活动，并逐渐产生了对集镇的归属感。这样，集镇连同周围的小村庄及散居的农家便构成了一个农村社区。目前，这类农村社区虽然大都出现在我国的发达地区，但是，随着经济、社会的发展会越来越多。二、社区建设的内涵及外延1社区建设的起源社区建设是在社区服务深化发展的基础上产生的，是在市场经济体制建立与完善的过程中发展起来的。从1986年民政部首倡在城市基层开展社区服务到1991年的五年时间里，社区服务取得长足发展。社区服务在让社区居民真正享受实惠的过程中，其概念也逐渐为人们接受，并且带动了其他社区工作的产生，如社区卫生、社区文化、社区治安等。在这种情况下，原有的社区服务概念已经包容不了全方位的社区工作，也不可能从根本上解决城市基层社会管理薄弱的问题。根据这种情况，并在借鉴国外先进经验的基础上，民政部于1991年提出了社区建设的课题，得到了许多城市积极响应。为了探索社区建设思路，民政部选择天津市河西区和和平区，杭州市上城区和下城区作为试点城区，并于1992年9月在杭州召开了第一次社区建设理论研讨会。这个时期的社区建设还只限于民政部门的部门行动，从1993年至1995年的三年间，社区建设几乎处于停滞状态。社区建设重新被提起并受到重视，是在1995年以后，是市场经济体制建立和发展的新形势的要求。在新的形势下，社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破，大量的“单位人”转为“社会人”，大量农村人口涌人城市，社会流动人口增加，在这种情况下，原有管理体制和方式已不适应，迫切需要一种新的体制和方式取而代之。随着城市化进程的加快，城市数量不断增加，基础设施日趋完善，而原有的管理和服务不相配套，特别是城市基层社会管理薄弱，大力加强和完善管理，提高居民素质和文明水平十分紧迫。随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，部分要由城市社区来承接。建立独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络，也需要社区发挥作用。随着我国经济的发展，人民生活水平的提高以及住房、就业、养老、医疗等各项制度改革的深入，城市居民与所在社区的关系越来越密切。他们不仅关注社区的发展，参与社区的活动，而且对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出多层次、多样化的要求。推动社区建设，拓展社区服务，提高生活质量，已成为广大城市居民的迫切要求。由于社会的强烈需求，社区建设再次被提起，特别是江泽民同志1996年提出要大力加强社区建设后，其重要性逐渐为人们尤其是党委和政府的领导们所认识。上海、沈阳、青岛等市的主要领导亲自调研社区建设，并提出思路。江泽民、李鹏、朱镕基、李瑞环、胡锦涛、李岚清都对社区建设做出过明确指示或要求。社区建设正式成为政府的一项职能是在1998年。在1998年机构改革中，国务院将社区建设正式列入政府职能，并明确赋予民政部“指导社区服务的管理，推动社区建设”，民政部基层政权建设司也因此更名为基层政权和社区建设司。社区建设这个概念，就是这样随着我国的改革开放和社会经济的发展，进入到我们生活中来的。2社区建设的内涵中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发的通知中办发2叩023号文件指出社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。深刻理解社区建设的含义，对于推动社区建设的健康发展非常重要。不断提高社区成员生活水平和生活质量，是社区建设的主旨。社区建设以提高社区成员生活水平和生活质量为主旨，是由中国共产党的为人民服务的宗旨决定的，是“三个代表”重要思想的要求。组成人民的个体，具体到社区就是社区成员，为社区成员服务就是为人民服务，为社区成员谋利益，就是为人民谋利益。生活水平和生活质量的不断提高，是社区成员追求的最大利益，因而必然是社区建设追求的崇高目标。社区建设的这个主旨要求我们，一方面要始终以提高社区成员生活水平和生活质量为努力方向，另一方面则是要以社区成员生活水平和生活质量是否有所提高及提高幅度大小来检验社区建设工作的优劣。促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，是实现社区建设主旨的必然要求，是社区成员生活水平和生活质量提高的前提和条件。社区成员生活水平和生活质量，是个综合性指标，内容非常丰富，既包括物质方面的生活，也包括政治、文化等方面的生活，同时需要一个良好的生活环境。只有这些方面得到协调和健康发展，社区成员的生活水平和生活质量才能得到提高。强化社区功能，解决社区问题，是社区建设的关键。社区中存在许多影响社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展、提高社区成员的生活水平和生活质量的各种问题，每解决一个问题，就向目标前进一步，解决的问题越多，离目标也越近。而要解决这些问题，必须强化社区功能，只有社区功能强化，解决社区问题的能力才能提高。依靠社区力量，利用社区资源，是实现社区建设主旨的方法和手段，也是社区建设的要义之所在。在计划经济时期，人是“单位人”，绝大多数居民利益在单位，生活水平和生活质量的提高主要依赖于单位。在这个时期，人们的生活水平和生活质量也确实有明显提高。但在这种机制中，人们及人们的生活水平和生活质量是处于客体位置，没有作为主体发挥作用。社区建设则依靠的是社区的力量和社区的资源，这是一切为了群众、相信群众、依靠群众和放手发动群众，由群众自己创造自己幸福生活的方法的具体运用。应当强调指出的是，这里所指的社区力量和资源，包括物力、财力和人力，既蕴藏于社区居民中，也蕴藏于社区组织和驻社区的单位中。要充分依靠社区力量和利用社区资源，必须建立科学合理的管理体制和运行机制，有利于强化社区居民、组织和单位的参与意识，有利于调动他们参与的积极性。只有这样，他们的力量才能得到充分发挥，资源才能得到合理配置和应用。党和政府的领导是实现社区建设主旨的重要保证。我们的党是执政党，是我国社会主义事业的领导核心，是广大人民根本利益的代表，社区建设只有坚持党的领导，才能保持正确的方向，才能将人民的利益维护好、发展好，社区居民的生活水平和生活质量才能提高。社区建设过程也是改革过程，是利益重新调整的过程，涉及方方面面，推进社区建设不能单靠某个部门，必须由政府统一领导，才能协调各部门共同开展工作。3社区建设的特征1综合性。社区建设是指整个社区的全方位建设，而不是特指某一方面的工作。就内容来讲，它包括社区的组织建设、制度建设、队伍建设、社区服务、社区卫生、社区文化、社区治安、社区教育、社区环境等。由于下岗失业人员的增加，社区就业已成为一项新的重要内容。可以说凡是在社区范围内，与社区居民日常生活有关的工作，都可视为社区建设的工作内容，只不过不同城市、不同社区在不同时期侧重点不同而已。在个体企业发达的南方城市，例如温州，社区就业就不是重点，这与国有企业占有很大比重的北方城市不同。2社会性社区建设既不是单纯的政府行为，也不是单纯的民间行为，而是各类社区主体、社区各种力量共同参与的过程。在此过程中，有这样几种组织在发挥作用一是党委和政府的领导和主导作用。党是我国社会主义现代化事业的领导核心，自然也是社区建设的领导核心。在党的方针、政策和路线的指引下，各级政府机构承担着制定和实施社区建设政策和社区建设规划，完善社区建设制度，推动社区建设工作，并在其中协调居民、社会团体和企事业单位以及其他社会组织之间的关系等职能。二是居民委员会和各种社会团体发挥着组织居民的作用。居民委员会和各种社会团体是党和政府联系广大居民群众的桥梁和纽带。在社区建设过程中，它们的重要作用是动员组织居民参与社区活动，从自身实际出发搞好社区建设。3地域性由于社区是一个地域性的社会实体，社区建