基于平衡记分卡的管理工具

基于平衡记分卡的管理工具摘要平衡记分卡作为驱动组织实现其战略目标的技术工具，它在组织绩效管理中广泛应用，成功地将组织绩效管理规划、管理指标设计、绩效实施与组织发展的战略目标、组织核心能力培育有机联系起来，并逐级分解到各个部门、项目以及员工个人。平衡记分卡技术的实施，保证了组织绩效管理紧密围绕着关键性战略目标，同时在战略框架下，驱动各部门、项目运作和员工个人建立与分享战略愿景，实现对组织具有增值价值的绩效。随着平衡计分卡技术的逐步成熟，世界各国企业组织、公共组织都在蕴酿如何将平衡计分卡运用到自身组织中，以求更好地促进组织的绩效管理。南京地税是一个追求卓越的税务组织，在国家税务总局提出新时期治税思想要由“监督打击型”向“管理服务型”转变之后，南京地税开始致力于绩效管理流程的再造。为了持续推动本组织的绩效改进，逐步建立以服务顾客（公众）为导向的、以提升税收征管、税收稽查和监督的能力，南京地税经过深入学习，探索性地将平衡计分卡理论运用于政府执法部门。他们制定了组织的发展战略和长远目标，不断探索促进组织自我发展、自我精进的路径，从“三级岗考”体系的建立、“能级管理”体系的实施、“标准化”管理的导入、“电子化政府”的建设到“学习型组织”和现代新型税务文化的形成，南京地税贯彻了不断学习，持续改进的思想路线。为了进一步地推动南京地税的绩效管理，在建立以领导为核心的精英团队的基础上，南京地税着手分析本部门的实际状况，包括制度现状、技术现状、成员素质现状以及组织文化现状，组织动员各级领导和员工全员参与建设高绩效的税务组织，建立组织战略目标，设计组织关键绩效指标，并逐步形成符合自身特点的绩效指标体系。南京地税的绩效指标体系涵盖了平衡计分卡技术的基本理念，它从职能行使类、管理运作类、外部评价类、创新发展类和年度个性类五个维度对南京地税的绩效指标进行了维度设计，并在“三级岗考”的基础上形成了“市局、分县局、各处室及各科所、个人”四级绩效指标体系，将平衡计分卡技术贯彻到南京地税组织的绩效管理当中，并成功实现了绩效的持续改进。这项实践引起了公共部门和研究机构的广泛关注，并成为公共部门尝试新型绩效管理手段的一个成功范例。通过南京地税的案例，我们期望大家可以清晰地看到战略导向下的平衡计分卡技术是如何在政府组织中发挥战略制导和绩效管理功效的即在平衡记分卡框架下，组织的关键绩效指标体系是如何形成和实施的，围绕着平衡计分卡管理，组织绩效管理如何得到持续改进与不断提升的关键词绩效管理；平衡计分卡；战略导向；流程再造；三级岗考一、背景透视（一）知识背景作为驱动组织绩效管理有效工具的平衡记分卡平衡记分卡是当今组织推动绩效管理，实现其战略目标的经典技术工具。它通过一定的指导性维度，将组织的战略目标分解、落实到互为关联、相互支持的绩效计划与管理体系，并将平衡记分卡有机融入到绩效指导反馈以及绩效考核激励中去，以此推动各个部门、每一个员工自觉实现预定的绩效计划，确保组织核心战略目标的达成。可见，平衡记分卡的核心理念是借助于这样的工具将组织战略目标有机转换为可以测量的绩效成果。平衡计分卡最早产生于公司长期绩效管理实践。1978年，ADI（ANALOGDEVICE）公司就进行了平衡计分卡的尝试。ADI是一家半导体公司，主要生产模拟、数字及数模混合信号处理装置，其产品广泛应用于通信、计算机、工业自动化领域。同其他大多数公司一样，ADI每5年要进行一次战略方案调整，在制定新的战略方案的同时检讨原方案的执行情况。然而，人们发现，管理者们经常遇到一个战略问题，即“制定战略方案”常畅被当成一项“任务”，战略制定完成后，只示形成了一个文件，便被束之高阁，战略无法在公司的日常生产经营工作中得以贯彻执行，各部门工作难以围绕着战略要求展开。1987年，ADI公司又开始调整公司的战略方案，与以前不同的是，公司决策层意识到战略管理不仅需要注重战略制定过程本身，更重要的是注意如何有效地实施战略方案。他们希望通过面对面地与公司员工交流和沟通，使他们充分理解并认同公司战略。同时公司高层希望将战略紧密落实到日常管理中来推动战略的执行。于是，ADI公司的战略文件在形式上发生了重大变化，他们摒弃了以往那种长达几十页甚至几百页的战略文件，而是将全部的战略文档资料精简到几页纸的长度。在制定战略过程中，ADI公司首先确定了公司的重要利益相关者为股东、员工、顾客、供应商和社区，然后ADI在公司使命、价值观与愿景框架下，根据上述利益相关者的“利益”关联度，分别设定了战略目标并明晰了3个战略重点。为了确保战略目标，特别是3个战略重点目标的实现，ADI公司推行了一个名为“质量提高”的子项目（QUALITYIMPROVEMENTPROCESS）。在该项目进行的同时，ADI公司继续将战略目标实现的关键成功要素转化为年度经营绩效计划以及部门和个人的绩效指标，由此衍生出了世界上第一个平衡计分卡雏形。真正理论意义上的平衡计分卡（BALANCEDSCORECARD，BSC）源自于哈佛大学教授罗伯特卡普兰（ROBERTKAPLAN）与诺朗研究院（NOLANNORTONINSTITUTE）的首席执行官大卫。诺顿（DAVIDNORTON）于1990年进行了“未来组织绩效衡量方法”研究计划。该计划的目的在于找出超越传统以单项、短期财务会计量度为主的组织绩效衡量模式，以提升组织更为长期的、综合的发展能力，从而使组织的“策略”能够转变为实现战略的真正“行动”。该项研究成果平衡计分卡驱动绩效的量度，发表在1992年1月的哈佛商业评论上。平衡计分卡理论指出，传统的财务会计模式只能衡量过去发生的事情（落后的结果因素），而无法评估企业前瞻性的投资（领先的驱动因素），即无法引导组织的可持续发展能力的提升，因此必须改用一个将组织的战略或愿景转变为一组由四项基本维度组成的绩效指标架构，来评价组织的绩效。这四个维度分别是财务、顾客、企业内部流程和学习与成长。通过这四个维度的绩效衡量，组织得以明确和严谨的手法来解释其策略，推动其行动（参见下图1平衡记分卡基本架构）。平衡记分卡一方面保留传统上衡量过去绩效的财务指标，并且兼顾了促成财务目标的长期绩效指标的衡量。在支持组织断期业绩之余，也兼顾组织和员工长期性学习与成长等方面的绩效驱动因素。它通过一连串的互动因果关系，把产出和绩效驱动因素串连起来，以衡量指标及其量度作为语言工具，把组织的使命和策略转变为一套前后连贯的系统的绩效评价量度，把复杂而笼统的概念转变为精确的目标。平衡记分卡的目的就是力图在组织战略目标实现过程中，寻求财务指标和非财务指标之间、短期与长期的目标之间、落后的与领先的指标之间、外部与内部绩效之间的平衡。图2展示了平衡记分卡框架下，绩效计划与绩效管理展开的关系。财务维度目指指行标标标动值计划表1平衡记分卡的架构表2平衡记分卡与组织绩效管理表1、表2资组织战略/使命/价值观/愿景顾客维度目指指行标标标动值计划流程维度目指指行标标标动值计划学习成长维度目指指行标标标动值计划组织使命/价值观/愿景组织战略目标组织层记分卡财务顾客流程学习成长维度维度维度维度部门层记分卡财务顾客流程学习成长维度维度维度维度员工个人记分卡财务顾客流程学习成长维度维度维度维度组织战略规划组织层绩效计划与指标部门层绩效计划与指标员工个人绩效计划与指标料来源秦杨勇主编平衡积分卡与绩效管理中国企业战略制导，第14、35页，北京中国经济出版社2005年。由此，平衡计分卡作为一种促进绩效管理实现的工具，作为一种战略指导技术，开始得到各类组织的关注和认同。在近年来的管理实践中，平衡计分卡在企业界得到了充分的发展空间，并获得了巨大的成功，越来越多的企业从平衡计分卡的实践项目中受益。据有关统计数据显示，到1997年，美国财富500强企业已有60左右实施了基于平衡记分卡的绩效管理，而在银行、保险公司等财务服务行业，这一比例更高。2003年平衡记分卡联合会有限公司的调查统计数据显示，在全世界范围内，有73的受访企业正在或者在不久的将来实施平衡计分卡，有21的企业对平衡计分卡保持观望态度，只有6的企业不打算实施平衡计分卡。这一战略实施工具如此被广泛的关注和使用与其有效促进公司绩效管理有着直接的关系。此外，平衡计分卡的应用并没有局限在企业这样的纯营利性组织中，同时也被公共组织和各种非营利性组织引进，加以改善和调整，用来指导和促进公共组织和非营利性组织的绩效管理。这一方面的尝试已经在美国、英国展开。美国政府在1993年提出了政府绩效与结果法案（THEGOVERNMENTPERFORMANCEANDRESULTACT）,此后，联邦政府几乎所有的部门、各兵种以及大部分州政府都已经建立和实施了绩效管理，目前绩效管理的运作重心已经开始转入在城市以及县一级的政府。近几年来，基于平衡记分卡的绩效管理开始对中国企业和公共组织产生广泛的影响，包括大陆、中国台湾、香港、澳门在内的一些政府机关致力于采用平衡记分卡管理工具推动政府的绩效管理，以不断提高政府对社会、公众的服务能力和服务品质。南京地税尝试运用平衡记分卡来全面整合组织流程、员工发展和绩效评价体系，就是其中比较经典的一例。那么，对于公共组织和非营利组织而言，平衡记分卡这一从战略角度出发实施绩效管理的工具能否保持着它的有效性它是如何有效实施的实施过程中面对哪些问题实施结果如何在本案例中，我们将着重描述基于平衡计分卡的绩效管理在南京地税的实施情况，给大家提供一个直观的例证。（二）案例背景南京地税实施基于平衡记分卡的绩效管理的组织基础南京地税能够运用平衡记分卡理念和技术构建自身的绩效管理体系，并能够在高层决策者和员工之间建立起绩效管理的共识，得益于之前南京地税对组织绩效管理的长时间思考与实践探索。可以说，南京地税基于平衡记分卡的绩效管理体系建立，是其前期持续建设和改进绩效管理方式的结果。与此同时，前期的持续改革、创新，也为现有绩效管理系统的建立和运行提供了良好的制度基础、技术基础、员工素质基础和组织文化基础，这保证了南京地税基于平衡记分卡的绩效管理体系设计和实施的顺利进行。第一，组织制度基础1“三级岗考”体系的建立南京地税自组建以来，就十分重视考核评价机制的建设。从1995年开始，南京地税就在全系统内部推行三级岗位考核体系（简称“三级岗考”）。依据内部管理的要求，南京地税制定了三级岗考体系的考核指标，依照一级对领导班子考目标、二级对科（所）考任务、三级对干部个人考行为的原则，分不同层次、不同主体、不同内容进行立体考评，使每一个领导干部都能够真正关注本单位、本部门和个人的绩效，履行应尽的工作职责，促进各项工作任务的圆满完成。几年下来，岗考的观念已经深入人心，并得到了比较广泛的认同。经过多年的实践，领导者对考核的效果和运行中存在的问题也有更为深刻的体会，这为引入现代绩效管理理念，对绩效考评体系进行进一步优化奠定了坚实的基础。2能级管理体系的实施针对组织内出现的领导职位资源日益稀缺、激励手段日趋减少、发展动力渐趋不足的状况，南京地税自1998年开始推行以能级管理为核心的干部人事制度改革，并不断进行理论提升，逐步建立起以能级管理为核心的干部人事管理制度体系，取得了积极的成效。南京地税实施的能级管理制度，是根据国家公务员管理规定，结合基层工作实践，通过建立科学公正的能力标准体系和测评程序，对每一个岗位公务员所需要的岗位能力进行评定分级，据此决定公务员的使用、责任和待遇，从而实现各尽所能、人尽其才，才尽其用，促进人力资源有效配置的管理制度，是能本管理思想在基层管理实践中的具体运用。能级管理改革不同于一般的单项改革，而是一项围绕能力管理而展开的综合改革，涉及到人力资源管理的各个方面，并结合其他配套制度共同形成组织完整的人力资源管理体系。从改革的实践来看，能级管理主要包括发现能力、使用能力和开发能力三个大的环节发现能力包括明确能力的内涵、确认能力范围、划分能力类别、组织能力测评和划分能力等级；使用能力包括按能力配置干部、考核能力绩效和确定能级津贴；开发能力环节则包括完善培训体系、进行分类培训和优化培训方法。这三大能力建构和开发环节共同构成了南京地税量化测评、能级匹配、能岗匹配、能绩取酬、分类培训、覆盖全局的动态人事制度管理机制。南京地税对组织成员的工作能力从文化水平、综合素质、实际工作技能和工作表现等多方面进行考察，确定个人岗位能级，并与薪酬挂钩。能级每两年进行中期评定，四年进行一次重新评定。能级确定能上能下，不搞论资排辈。另外，在基层部门中，能级体系还对每个工作岗位设定了岗位系数，根据岗位的技能要求、工作重要性、复杂程度、影响大小等确定不同的岗位系数，以此作为竞争上岗、按能上岗、按贡献大小确定薪酬的主要依据。能级系数和岗位系数的确定，使得绩效管理推行减少了很多纠缠不清的质疑。实践证明，将能力、岗位和工作业绩适度分离、分别评定，有助于正确地分析工作，有效地发挥员工的积极性，而只有这三者的关系理清后，才能使绩效管理的导向作用真正得到发挥。能级管理的扎实推进为南京地税基于平衡记分卡的绩效管理的导入创造了良好的条件。3标准化管理的导入管理的标准化和规范化是我国政府组织管理改革的根本要求和必由路径。ISO9000标准是全世界通用的关于质量管理和质量保证方面的国际标准。自问世以来，由于它集各国质量管理领域的成功经验，已经被大多数国家和地区的政府机关、企事业单位广泛采用。南京地税以ISO9000的质量管理体系为管理工具，在系统内全面推行标准化管理，借鉴国际通用的先进管理经验，对税务系统的各项岗位职责、工作规范、工作流程等进行了优化更新，目的在于进一步规范管理，建立符合税务管理现代化和“服务型税务”要求的全面质量管理体系。并且，通过该体系的建立，使全体员工树立牢固的质量理念，使管理质量得以持续的改进，从而在为组织发展抢占先机的同时，为纳税人提供满意的服务，为政府提供强有力的财力保障，为地方经济提供良好的经济发展环境。南京地税自2001年起提出实施标准化管理的构思，2002年8月正式启动，2003年全面实施，逐步建立起科学规范的质量管理体系。2003年8月和12月，18家基层单位和市局机关先后一次性通过外部认证，成为全国税务系统第一家整各建制导入并通过ISO9001质量管理体系认证的税务机关。南京地税通过两年来的贯标工作，更新了工作观念，理顺了工作体系，优化了工作流程，规范了全局的税务管理，提升了组织的管理水平，提高了外部公众满意度。这对整个组织，无论是决策层面、管理层面还是操作层面都产生了积极而深远的影响，帮助南京地税在新的国际质量管理平台上实现各个层面、各个环节的系统集成和整体优化，为下一步绩效管理的改进提供了明确的工作衡量标准。第二、组织技术基础南京地税自成立以来，一直将电子税务作为创新管理模式、提升管理水平、提高服务质量、增强竞争能力的重点任务，作为实现税务管理现代化的必由路径和创建公共服务型税务的先导与支柱。通过积极实施“科技兴税”，不仅促进了地方税务管理运行机制的优化，而且全面提升了组织发展层次，较好地适应电子政务发展的潮流。南京地税的电子政务建设经过近十年的探索实践，科技加管理、专业化加信息化构成了其鲜明的组织特色。在基础平台建设方面，南京地税已建立起以市局主机为中心，千兆光纤网为主干的实时在线计算机广域网络，构建了全局集中式数据管理与应用系统。在软件开发方面，该局积极开发面向税务管理全方位的应用软件，形成了支撑核心业务管理运作的综合性管理信息系统，满足多层次管理需要的应用系统和面向纳税人服务的单项软件等多个软件系统。有效的绩效管理需要较强的信息管理支持。在推行基于平衡记分卡的绩效管理体系之前，南京地税已具备了较先进的内部信息基础设施、较高水平的信息资源开发和利用的信息化管理机制和服务机制、强大的信息化集成和管理平台，为实施平衡计分卡技术提供了技术支撑和信息支持。第三、组织成员基础南京地税借助干部人事制度的能级管理改革和学习型组织的建立，突出个人能力在自我发展和组织目标实现中的重要作用。加强组织成员综合素质和岗位能力的培养，有力地推动了组织成员各方面素质的提高。据有关数据统计，该局大专以上人员所占比重已由建局初期的53上升到目前的97，取得中级以上职称和执业资格的占484，干部的整体素质有了明显提高。目前，该局已经建立了有效的能级管理体制，并通过学习型组织的建立，健全了组织学习创新机制，推进了组织成员素质的持续性改进，从而不断提升着组织的运作效能。第四，组织文化基础组织文化是一个组织创新和发展的内在动力，是有效绩效管理生根开花的精神载体。建局以来，南京地税结合时代特征和地税组织特色，根据地税创业面临的形势和工作要求，以税务文化理念建设、制度文化建设、器物文化建设为核心，以文化认同为路径，以行业文明建设为有效载体，从理念层、制度层、器物层三个层面，进行了税务文化建设的探索。经过十年的努力，南京地税组织文化建设呈现出整体推进、全面提升的态势，员工价值观念不断提升，已经形成具有自身鲜明特征的、新型文明的税务文化，概括起来说，组织文化导向主要体现在“四个提高”、“四个建设”和“两个发展”上，这为绩效管理改进提供了价值观的引导。表3南京地税的新型税务文化建设组织文化建设主要内容和效果“四个提高”提高组织效能，税收只能作用充分发挥；提高信息化管理水平提高公正执法、文明服务的组织形象美誉度提高组织成员竞争意识，促进干部队伍建设。“四个建设”建立征、管、查专业化分工的税建立征、纳双主体的新型税务关建立和形成税务文化价值理念体建立税务管理现代化指标体系收征管新格局系系“两个发展”推进组织成员与组织的共同发展推进组织与社会的共同发展资料来源南京地税文件“南京地税局绩效管理工作情况汇报。二、案例描述自1995年以来，南京地税建立和推行了以“三级岗考”为主体内容的绩效考核体系，按照一级考目标、二级考任务、三级考行为的要求，对岗位绩效标准、考核办法以及结果运用等进行了多方面的探索，使全体员工逐步接受和习惯绩效管理的基本理念和运作方式。从1999年开始，南京地税又先后推行“能级管理”和“标准化管理”等评价和流程再造体系，力求明确、规范、整合工作流程，逐步建立起以能力要求和评价为导向的员工激励机制。然而，这些措施又如何与组织的战略目标和使命接入，绩效考评指标分解又如何驱动各个部门、各个层级、各个项目运作以及各个员工围绕着组织使命完成工作，如何驱动管理者和员工认同和实组织服务顾客，提升服务能力的组织价值观，总之，如何使各种绩效管理措施成为完成使命的、整体性的有效工具呢，以此建立起战略导向型的绩效管理体系。我们就将介绍南京市地税局如何运用平衡计分卡这一工具实施战略性的绩效管理。（一）探索、发现与组织发展目标相一致、驱动组织能力提升的关键绩效维度伴随着税务组织角色和工作职能由原来的“监督打击”向“管理服务”转变，提高税收征管效能、提高服务效能和加强组织基础资源能力建设成为南京地税组织绩效管理驱动的主要目标。如何将这样的目标切实地体现在各个部门和员工的价值观乃至工作行为中呢南京税务局根据组织发展的状况以及独特性，按照平衡记分卡的理念和思路，围绕组织发展战略以及三大管理目标，将其评价体系划分为五个密切相关的关键维度，以此来引导组织的绩效管理体系构建。参见下图3南京地税关键维度与平衡记分卡原型的对照。在南京地税，平衡记分卡模型中的维度进行了转换。其中，财务维度为职能行使维度替代。因为政府组织不是以利润最大化为目标，税务组织的存在价值就是政府赋予税务组织的税收征管职能。依据此角度的要求，税收征管质量、税收效率、税收贡献、税收执法水平等要素，后者被称为促使目标实现的关键成功要素（CRITICALLYSUCCESSFULFACTORS）。顾客维度为外部评价维度替代，旨在确定税务组织相关顾客对各个部门或员工的工作满意度。根据税务组织的性质，其顾客范围被划分为两类一类是任务顾客，为上级税务机关和地方政府；另一类是条件顾客，即社会公众和纳税人。围绕这个维度，税务组织提升服务效能的关键成功因素包括电子化税务服务、纳税人对服务的体验、上级机关和地方政府的满意度等。内部流程维度为管理运作维度替代，旨在通过工作制度整合与流程再造，提高工作效率，提高服务速度。学习成长维度为创新发展维度替代，意味着提供组织学习机制、人力资源机制等管理制度的创新和发展，来实现组织能力的全面提升。考虑到行政机关的特点，每一年都会有一些不同以往的中心任务下达，这些事项是本年度的重要任务，要积极实现。因此，南京地税增加了“年度个性类”维度，用于评价年度内下达的一些独特任务的绩效状况，并保证整个指标体系的稳定性。由此，南京地税将涉及组织战略实现，影响组织绩效能力的关键因素依托于平衡记分卡整合起来，并借助于平衡记分卡，将关键绩效指标不断地分解、细化。图4南京地税应用平衡记分卡模型的关键维度设计（与平衡记分卡原型比较）组织战略组织愿景组织使命财务维度指标职能行使维度指标顾客维度指标外部评价维度指标内部流程维度指标管理运作维度指标原型无此维度指标年度个性类指标学习成长维度指标创新发展维度指标在战略目标及其关键维度的支持下，南京地税开始逐步分解绩效指标，形成了绩效管理指标体系。下图4即表现了南京地税如何将战略目标及其关键点与绩效管理的关键指标有机结合起来的。图5南京地税基于平衡记分卡方法的绩效管理指标制定南京地税战略目标实现南京地税税务管理现代化，建立公共服务型税务提高税收征管效能提升服务效能加强组织资源的能力建设关键成功因素（CSF）税收征管质量税收效率税收贡献税收执法水平电子化服务纳税人对服务的体验上级及地方政府对纳税的满意度信息技术支撑能力管理制度支撑能力组织文化支撑能力人力资源支撑能力绩效指标的设计税收征管质量（3个）税收效率（2个）税收贡献（1个）税收执法水平（4个）电子化服务（4个）纳税人对服务的体验（1个）上级及地方政府对纳税的满意度（2个）信息技术支撑能力（6个）管理制度支撑能力（4个）组织文化支撑能力（2个）人力资源支撑能力（5个）关键绩效指标分解收入序时进度完职能成率行使类电子化报缴率人均组织收入纳税人综合满意率外部地方政府综合满评价类意率上级评价及考核结果执法正确率人员管理有效性管理组织成员综合满运作类意度班子优称指数全面优质管理体系运行有效性创新创新发展指数发展类员工能力指数年度逐年根据组织发个性类展战略需要确定分解为B、C、D级关键绩效指标图3、图4资料来源国家社会科学基金项目组南京地税绩效管理实证研究，第37、18页（二）建立和推进绩效管理的共识，建设适应绩效管理的组织文化，推行平衡记分卡这样的管理工具并保证它的有效性，组织首先必须保证有一个相适应的组织文化，这一组织文化又必须能够获得组织员工的认同，引起员工们的情感上和理智上的共鸣。在南京地税绩效管理改革中，我们也可以清楚地看到这一点。中国是一个文化底蕴深厚的国度，从某种意义上说，中国的德治传统或者说是“礼治”传统时刻在提醒我们，在进行组织治理变革的时候，我们必须考虑组织员工的情感，首先取得组织员工的支持和认同，进而才能保证员工在智力和体力上的投入，保证组织朝向既定的战略目标迈进。下面让我们来看一下，南京地税系统是如何将具有战略导向的绩效管理理念融入到自己的组织当中，使之成为组织共同的愿景和理念支撑的。首先，南京地税根据自己的实际情况，从制度上、组织上、理论上、技术上论证了进行绩效管理改革的必要性和可行性，使员工认识到组织进行绩效管理变革的紧迫性，在组织成员中建立起一支能够推动组织变革的力量。南京地税系统提出了五个方面的目标和愿景，向员工解释了推行绩效管理改革的必要性推行绩效管理，是转变税务机关工作职能，提高行政效能的需要；推行绩效管理，是强化地税机关目标导向，实现税务管理现代化的需要；推行绩效管理，是建设公共服务型税务，提升税务形象的需要；推行绩效管理，是明确工作责任，突出工作重点，提升工作业绩的需要；推行绩效管理，是以组织目标为核心，以服务顾客为导向，形成有效激励机制的需要。那么，这些目标和愿景如何才能深入到组织各个部门和员工当中，使之成为组织文化的一部分呢首先，南京地税明确，绩效管理推进必须在决策层达成共识，从而组建了绩效管理推进的团队。南京地税把绩效管理导入作为组织发展的重要工作，纳入党组决策的议程，通过深入认真的讨论，作为全局性的重要决策推出。在推进过程中，作为“一把手工程”，局长挂帅，领导班子集体研究并解决工作中遇到的重点、难点，对一些有争议的问题通过深入的理论与实践探讨，形成共识，并做到集体负责，集体推动。这样，一支推动绩效管理改革的中坚力量就形成了，并成为后续工作的坚定推动者。这一步十分关键。实践证明，在中国这样一个具有悠久历史文化积淀的国度里，自上而下的改革更适合中国的治理思维，从而造就了组织变革需要自上而下变革的改革路径。一支优秀的团结的精英团队将是整个组织活力的创造者和推动者，这一团队对内保持着民主的辩论方式，对外保持着决策的统一性，即要用“一个声音”说话。其次，南京地税绩效管理的理念导入工作并没有仅仅停留在领导层达成共识上，南京地税进一步采用“战略引导法”和“团队学习法”，与组织员工分享愿景和使命，统一全体员工的思想认识。管理者认识到，在一个现代组织里面，永远不能忽视组织成员的重要性，他们是组织的生命体，他们的劳动构成了组织生命体运转的基本动力。员工的积极性和认同感是确保任何一个改革实践得以贯彻，得以成功的决定因素。所以，南京地税在一个优秀精英团队的领导下，组成了一支优秀的符合组织文化特点的员工群体，两者的亲密结合有效地推动了组织绩效管理的顺利展开。南京地税的“战略引导法”来自于平衡计分卡的创始者卡普兰和诺顿的思想。卡普兰和诺顿指出，“战略不仅仅是一个组织的几个高管人员的事情，它必须被每个人所理解和执行，整个组织应团结在战略的周围”。“战略引导法”通过以组织发展战略为中心的讨论，提高组织员工对提升组织绩效的紧迫感的认识。战略引导法使各级领导和全体干部员工认识到导入现代绩效管理是实现组织发展战略的需要，是一项紧迫而重要的管理提升任务。“战略引导法”具体内容包括回顾组织发展和绩效管理的历程；明确组织使命，展望组织发展愿景；确定现阶段组织发展的战略需要；认清导入现代绩效管理的意义。“团队学习法”是学习型组织理论所倡导的一种方法，有助于使组织成员敞开心扉、各抒己见、共享经验和知识、建立共识。团队学习所采用的反思和探询的方法有助于找出工作中的不足或者改进的方向。南京地税在整个导入阶段都应用了团队学习法，这对统一思想、确定工作目标、确定绩效管理改进重点起到了至关重要的作用。在绩效管理的准备和导入阶段，南京地税应用团队学习法的主要做法包括组织全体干部对“三级岗考”提出改进建议；通过深度汇谈的方式各抒己见，探讨各种可行方案，促进共识的形成；保证全体员工参与绩效管理导入的规划工作以及方针目标的确定工作。在此基础上，南京地税平衡计分卡与绩效管理系统建设的前期基本准备工作初步完成。（三）构建税务组织的平衡计分卡，编制绩效计划第一步形成地税组织战略目标的规划平衡计分卡是一种战略制导型的绩效管理工具，其重要意义就在于一切绩效措施和绩效目标都服从和服务于组织战略目标和战略计划。以战略为导向是组织构建平衡计分卡的最基本的原则，组织各个绩效指标的设计都必须体现组织的战略重点，从而在有限的资源下实现收益最大化和绩效最大化。南京地税组织绩效管理发展的脉络正是一个以战略为导向的绩效管理成长的过程。在完成组织绩效初创阶段后，南京地税就建立了明确的组织发展目标，有计划地展开战略行动，并将绩效管理作为战略实施与控制的重要管理系统加以应用，并随着组织战略的实施，不断推动着组织绩效管理的升级。根据江苏省和南京市加快推进现代化的总体环境要求，结合对组织发展进程和战略能力的分析，南京地税局提出了“到2004年初步实现税务管理现代化，2007年基本实现税务管理现代化”的奋斗目标。在建规立制、实现制度整合的基础上，自2002年起，南京地税全面实行了ISO9000族质量标准认证工作，以“顾客”为关注焦点，建立起面向顾客导向的质量管理体系。把绩效管理与标准化管理目标、税务现代化管理指标体系紧密结合，并通过绩效管理系统工程，明晰岗位职责，规范岗位行为，不断提高工作效率和管理水平，提升组织社会公众形象，确保南京地方税务组织使命、战略愿景、核心价值得以顺利实现，为建立全国一流的、现代化、服务型地方税务组织提供坚强的保证。平衡计分卡的设计要做到统一、完整、连续，就必须有一个组织战略贯穿其中。确定组织的战略是一个持续改进的过程，随着实践的发展，需要不断调整和完善。一个有价值的组织战略规划必须是融合了组织使命、愿景和核心价值的战略，这是设计平衡计分卡的第一步。南京地税通过组织领导干部研讨、征求专家学者的建议和员工意见的基础上，逐步形成了一套具有部门特色的战略规划图。在这一规划图中，我们可以清晰地看到南京地税对自己组织发展的长远规划，并以战略为依托，形成对绩效管理的持续改进方案。表6南京地税战略与绩效管理发展路径图组织发展战略年度目标主题绩效管理与战略管理的接口绩效管理的特征2017后保持发展税务管理的现代化可持续发展战略的要求20082016税务管理国际化国际化战略的要求高绩效系统整合2007公共服务税务高绩效年展开公共服务战略的要求2006公共服务卓越品质年2005公共服务能力提升年2004公共服务集成化、高级化公共服务2003基础平台建设管理标准化管理标准化的要求战略导向的绩效管理2002基础变革实现税务管理现代化、服务型税务建设实现绩效突破的要求“以行为控制为主线的三级岗考”、“能级管理”2001提升组织效能使命导入三项改革（税务征管、干部人事制度、行政管理）创建组织的要求，形成工作秩序和能力的要求，创新机制的要求19992000二次创业19941998组织创建资料来源国家社会科学基金项目组南京地税绩效管理实证研究，第80页，南京河海大学出版社2005年第二步依据组织战略目标，寻找组织关键绩效指标（1）关键绩效指标制定的依据南京地税在制定组织关键绩效指标的过程中，充分考虑了涉及战略目标的各方面要素，主要包括社会经济发展、政府职能转变的需要；国家法律、法规和政策的要求；各方面顾客群体的期望；总局及省地税局规范化管理工作的要求；南京地税局的组织使命、战略目标和自我提升的要求；ISO9000质量管理体系中各单位、部门、岗位的工作职能和工作事项。（2）关键绩效指标制定的基本原则南京地税局关键绩效指标设计、制定的基本原则为有效能够比较有效地推动组织的绩效提升，能够比较清晰地区分业绩优秀者和业绩欠佳者，并能对其起到激励和鞭策作用；客观以客观直接量化考核为主，适当辅之以定性的评价；重点关注关键的结果和重要的过程。不主张什么都考，应突出市局关注的焦点；可行基于南京地税的实际情况，符合现行运作实际，不超越管理层的可控范围。（3）关键绩效指标的层级设计南京地税局依照组织层次和工作性质的划分，将关键绩效指标体系分为相应的四个层级核心绩效指标（A级）是衡量南京地税局整体工作业绩的一套绩效考评指标。一级绩效指标（B级）包括两个部分，一是衡量各分县局关键工作业绩的一套考评指标，简称B1级绩效指标；二是衡量市局机关处室关键工作业绩的一套考评指标，简称B2级绩效指标。二级绩效指标（C级）包括两个部分，一是衡量各分县局下属各部门（科室所）关键工作业绩的一套考评指标，简称C1级绩效指标；二是衡量市局机关处室下属各部门（科室）关键工作业绩的一套考评指标，简称C2级绩效指标。三级绩效指标（D级）包括两个部分，一是衡量各分县局下属各部门（科室所）员工关键工作业绩的一套考评指标，简称D1级绩效指标；二是衡量市局机关岗位个人关键工作业绩的一套考评指标，简称D2级绩效指标。4个层级绩效指标的相互关系参见（图1）图1南京地税四个层级绩效指标体系的关系图（4）关键绩效指标的类别设计如前所述，南京地税局参照平衡计分卡的关键维度，将关键绩效指标划分为几个重要类别。A级、B级、C级的关键指标分为五个维度对市局、分县局、各处室、各科所的关键绩效指标，从五个关键维度来进行衡量（如图2所示）图2绩效指标体系建立的基本模型处室三级（个人）（D2级）D2级分县局三级个人（D1级）D1级分县局二级科所（C1级）分县局一级（B1级）处室二级（科室）（C2级）C2级处室一级（B2级）市局核心A级三级绩效考评一级绩效考评二级绩效考评说明处室与分县局相互关联，形成整合、协同绩效处室指导、响应分县局，分县局执行和向处室反馈分解上一层指标，并对上一层形成有力支撑职能行使类衡量组织从事主要业务活动的实际效果，主要表现为一些关键结果型指标（或称“税收业务类”）。在这类指标中，把上级税务部门和地方政府的要求作为重点；管理运作类衡量组织为保证其战略目标的实现而对其重要管理过程加以控制的水平，主要表现为一些重要过程型指标；外部评价类衡量组织外部成员或机构对组织从事业务过程和结果的认可程度与满意程度，也是衡量组织对社会贡献的重要依据之一，主要表现为一些相关的事后评价型指标；创新发展类衡量组织在运作过程中所表现的应变能力、创新能力、可持续发展能力，主要表现为一些评估型的指标；年度个性类衡量组织阶段性重点目标的实现程度以及控制水平，主要表现为一些阶段性的结果型指标。在确定这五个维度的内容时，南京地税既遵循了国家公务员考评的原则要求，也纳入了上级部门和地方政府的要求。此绩效模型是紧密联系税务组织实际的结果，是总结三级岗考经验的结果，也是充分考虑了上级考核要求的结果。D级指标划分为两个方面个人绩效指标则简化为两个方面，即岗位业绩类、公共及行为准则类。组织绩效职能行使类管理运作类外部评价类创新发展类年度个性类图1、2资料来源南京地方税务局文件南京地税局效绩管理的实践，2005年。岗位业绩类衡量个人在各自岗位履行工作职责方面表现出来的实际工作业绩；公共及行为准则类评价个人在完成临时交办任务、工作改进、工作创新等公共要求上以及遵守公务员行为规范方面的情况。第三步确定组织关键绩效指标权重，为关键绩效指标进行权重赋值在关键绩效指标确定后，南京地税下一步工作就是要对这些指标的重要性次序进行排列，即对指标进行权重赋值。指标权重的设计关系到工作行为的导向，对某一个指标的过分重视或者过分轻视都会导致组织绩效管理的方向偏离。关键绩效指标权重指某类或者某项指标在所有指标中的相对重要性，一般以百分率来表示，如某项指标的权重为20，所有指标的权重相加后的总和为100。关键绩效指标权重的确定方法主要有专家评定法、综合评定法、配对比较法、层次分析法、二次系统加权法、环境评分法等。南京地税由于以前已经实施了三级岗考的绩效考评方法，因此，关键绩效指标的权重概念已经初步建立。在考察绩效指标对组织战略目标实现的重要性的过程中，南京地税采用了专家评定法来确定绩效指标的权重分值。所谓专家评定法是指由熟悉绩效管理和绩效指标设计业务的专家，根据自己的经验做出评定的一种方法。专家可分为内部专家和外部专家，在一般情况下，评定过程往往由内、外部多个专家共同主持，这样可以得到更为客观和符合实际的结果。南京地税的评定专家由三部分人组成一类是绩效指标设计过程的直接参与者或当事者，他或她是该项工作的专家；另一类是绩效指标设计人员的上司，他或她会从全面、综合的角度看待绩效指标权重的设定；还有一类是外部专家，他们或她们从理论的角度和操作的角度审视绩效指标的权重设计。下表7即是南京地税核心绩效指标及其权重分布情况例证。表7南京地税局核心绩效指标（A级）及其权重分布一览表序号类别指标权重指标类型简要说明1税收业务类收入序时进度完成率12结果型指标体现税务征管活动的实际结果2税收业务类执法正确率12过程型指标保证组织使命得以实现的重要手段3税收业务类电子化报缴率6过程型指标是衡量组织信息化程度的量化指标4税收业务类人均组织收入5结果型指标体现税务征管活动的实际效率小计4大项维度一权重小计35过程结果未来181705管理运作类人员管理的有效性10过程型指标是实现组织使命和关键绩效的保证6管理运作类组织成员综合满意率5结果型指标是衡量组织战略目标是否达成的重要内容7管理运作类班子优称指数5结果型指标是实现组织目标的重要控制因素8管理运作类管理体系运行维护的有效性5过程型指标反映进行管理体系运行维护的情况，体现管理体系自我发展、自我完善的有效程度小计4大项维度二权重小计25过程结果未来151009外部评价类纳税人综合满意率8结果型指标表明第三方对税务征管整个活动结果的总体感受和评价10外部评价类地方政府综合满意率6结果型指标表明第三方对税务征管整个活动结果的总体感受和评价11外部评价类上级评价及考核结果6结果型指标表明第三方对税务征管整个活动结果的总体感受和评价小计3大项维度三权重小计20过程结果未来020012创新发展类创新发展指数5未来型指标是着眼于组织未来可持续发展能力的培养13创新发展类员工能力指数5未来型指标组织成员综合能力的提升是基于未来组织不断发展的需要小计2大项维度四权重小计10过程结果未来001014年度个性类能力提升指数5结果型指标反映地税组织在面向公众服务中服务能力提高的情况15年度个性类诚信指数5过程型指标反映组织在自我评价中的自查自纠改进工作的情况小计2大项维度五权重小计10550累计15大项总权重之和100过程结果未来385210指标类型说明1、过程类指标是指组织为实现其使命和达成其战略性绩效目标，而对这一过程中的关键点和关键成功因素予以控制，并设定适当的目标的一类“先导型的指标”，简称“过程效标”；2、结果型指标是指衡量组织通过一定时期的努力是否实现其使命及达成阶段性的战略绩效目标而设定的，能够被组织内部及外部成员认同的可量化指标，简称“结果效标”；3、未来型指标是指组织为保持可持续发展并不断地取得非凡业绩而对组织及组织成员设定的学习、创新、发展类目标，简称“发展效标”。资料来源南京地方税务局文件南京地税局效绩管理的实践，2005年。第四步在组织关键绩效指标的基础上，分解绩效指标，形成管理层和员工的绩效评价指标南京地税组织绩效指标的制定，是在组织绩效模型的基础上构成的。设置绩效评估维度与标准的过程包括了两个层面一是组织层面（核心层）的绩效指标，这由组织战略目标所决定，称为关键绩效指标；二是组织内部各管理层及员工的绩效指标，主要由组织的关键绩效指标分解而来。在确定了组织的关键绩效指标并完成了对关键绩效指标的权重划分之后，南京地税绩效系统建设的任务就转移到让绩效管理的发挥实际效力的绩效指标体系的构架阶段。该组织将注意力转移到具体的税务部门以及税务人员身上，因为任何一个组织目标的实现都是通过最基层的税务部门和员工来实践完成的。为此，南京地税首先要找到利益相关者，即具体的税务部门以及相关的税务人员。对于每一个部门和员工而言，组织必须通过组织战略目标的分解和具体化。在这个分解过程中，南京地税依照平衡计分卡要求的关键绩效指标的原则（SMART原则）来设计适合各个具体部门和人员的详细的绩效考核指标。表8即是南京地税在分解绩效指标过程中采用SMART原则。表8南京地税部门和人员绩效指标分解遵循的SMART原则及其具体要求原则具体要求具体的SPECIAL切中目标适度细化随情境变化可度量的MEASURABLE数量化的行为化的数据或信息具有可得性可实现的ATTAINABLE在付出努力的情况下可以实现现实的REALISTIC可证明的可观察的有时限的TIMEBOUND使用时间单位关注效率在这样的原则支持下，南京地税将平衡计分卡涉及的五个绩效维度，即职能行使、管理运作、外部评价、创新发展、年度个性等，逐步分解，进一步细化，形成了一个整体贯穿、清晰具体、确定的指标体系，由此，建立起评价各个部门和税务人员绩效状况的指标和标准框架。下表8、9分别是南京地税一级（B1级）人员公共类绩效指标以及指标评价、实施方法和征税分局三局（D1级）管理岗人员绩效指标以及指标评价、实施方法，这是整个基于平衡记分卡的绩效管理体系中众多绩效指标系的两个范例。表8南京地税局一级（B1级）公共类绩效指标类别序号关键绩效指标名称指标说明权重目标或标准挑战目标测量方法或计算公式计分方式或准则数据来源数据提取频率21班子建设的有效性反映领导班子团结协调、组织领导、思想作风、廉洁自律等情况。包括民主集中制、党风廉政责任制的执行、中心组学习、民主生活会等落实以及民主测评情况。5按要求、班子优称率85班子优称率901、平时检查；2、集中抽查；3、测评法，即通过民主测评算出班子优称率；基础分45分，激励分5分。不符合要求，每项扣2分；优称率每低于目标值1扣2分；不称职率高于5，每超1扣2分；领导班子成员出现违纪的扣10分,触犯刑律的该项不得分；每超挑战目标1加1分，最多加5分人事处、监察室平时/年度22人事管理工作的有效性反映干部日常管理与考核、竞争上岗、能级管理、后备干部管理、劳务派遣人员管理、工资福利、离退休人员管理、人事档案、人事年报、人事信息管理系统维护、出国审批等人事基础工作水平。3按要求人事基础工作和劳务派遣人员管理列系统前5名1、平时检查；2、集中抽查基础分25分，激励分5分。不符合要求，每项扣2分；达到挑战目标分别加5、4、3、2、1分人事处平时/半年23思想政治及文明创建工作的有效性反映思想政治工作、基层创建的开展情况和效果，包括制度执行、活动开展的计划、落实、效果、总结等方面。2按要求文明创建列系统前5名1、平时检查；2、集中抽查基础分15分，激励分5分。不符合要求，每项扣2分；达到挑战目标分别加5、4、3、2、1分基层处平时/半年管理运作类24作风建设的有效性反映作风建设各项制度、计划的制定和落实情况，体现对纳税人服务的水平。主要包括市局作风建设实施意见中的各项工作事项的分解、落实、完成的情况，对顾客需求（包括咨询、查询、信访、举报、投诉）、提交意见和建议等反馈、处理的及时和有效程度。2按要求征收具有效投诉少于十万分之一，其他分局全年无有效投诉1、平时检查；2、集中抽查；基础分15分，激励分5分。分局作风建设实施意见中的工作事项，不能落实完成的，每项扣2分；出现媒体曝光每次扣5分，出现重大投诉，经作风办研究每次扣10分；对顾客的投诉举报记录不完整，每项扣2分；出现顾客有效投诉未进行调查纠正，并未对责任人进行处理的，每件扣2分；反馈、处理不及时，或基层处、监察室、机关党委平时/半年引起继续投诉的，经核实属分县局责任的，每次扣5分，同类问题出现重复投诉的，每件扣5分。征收局全年有效投诉少于十万分之一的，每少一件加2分，最多加5分，其他单位全年无有效投诉的加5分。25廉政建设的有效性反映贯彻落实建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系和组织开展党风廉政建设工作的情况和效果，包括廉政教育、干部廉洁自律、清理纠正侵犯纳税人合法权益行为、信访案件查办、强化两权监督等工作开展情况和基础工作的规范程度。4按要求落实党风廉政建设责任制工作情况列系统前5名1、平时检查；2、集中抽查基础分35分，激励分5分。各项工作不符合要求，每项扣2分；干部触犯刑律的每人次扣10分；干部因违法违纪受到行政降级（含）以上处分的，每人次扣5分，受到记大过（含）以下处分的，每人次扣2分；对发生违反纪律问题瞒案不报、压案不查、处理不力的，每件扣10分；达到挑战目标分别加5、4、3、2、1