关于行政责任归责原则的研究综述

本科生专业文献综述题目关于行政责任归责原则的研究综述姓名马云豪学院人文社会科学学院专业法学班级法学42学号2264201指导教师杨钦职称助教2007年5月30日南京农业大学教务处制关于行政责任归责原则的研究综述法学专业学生马云豪指导老师杨钦摘要我国的行政法学以行政行为为核心，行政主体、行政行为和行政救济构成了行政法的理论体系，而行政责任是行政救济的重要内容。当前，我国理论界对行政责任这一领域还没有广泛、深入而系统地探讨。行政责任的归责原则作为追究行政主体行政责任的根本规则，它是行政责任理论的核心问题，在整个行政法学中占据重要地位。对行政责任的归责原则有三种通说，即过错责任原则、无过错责任原则和违法责任原则。由于引起行政责任的原因具有多样性，因此一些学者主张行政责任归责原则的多元化、体系化。关键词行政责任；归责原则；过错责任原则；危险责任原则；违法责任原则。THERESEACHSUMMARYOFCRITERIONOFADMINISTRATIVELIABILITYSTUDENTMAJORINGINLAWMAYUNHAOTUTORYANGQINABSTRACTINCHINA,ADMINISTRATIVEACTISTHECOREOFADMINISTRATIVEJURISPRUDENCE,THEPRINCIPALADMINISTRATIVE,EXECUTIVEANDADMINISTRATIVEACTSRELIEFCONSTITUTESATHEORETICALSYSTEMOFADMINISTRATIVELAW,AND,ADMINISTRATIVELIABILITYISTHEIMPORTANTCONTENTOFADMINISTRATIVEREMEDYATPRESENT,OURCOUNTRYTHEORETICALCIRCLESADMINISTRATIVERESPONSIBILITYINTHISAREAHASNOTBEENEXTENSIVE,INDEPTHANDSYSTEMATICSTUDYCRITERIONOFADMINISTRATIVELIABILITYISTHEFUNDAMENTALRULETHATINVESTIGATESADMINISTRATIVELIABILITYOFADMINISTRATIVESUBJECTITISTHECOREPROBLEMOFTHETHEORYOFADMINISTRATIVELIABILITY,WHICHPLAYSANIMPORTANTROLEINTHEWHOLESUBJECTOFADMINISTRATIVELAWTHEREARETHREENORMALDOCTRINESONCRITERIONOFADMINISTRATIVELIABILITY,PRINCIPLEOFLIABILITYWITHFAULT,PRINCIPLEOFLIABILITYWITHOUTFAULT,ANDPRINCIPLEOFLIABILITYMALFEASANCEBUTTHEREASONSTHATCAUSEADMINISTRATIVELIABILITYAREDIVERSE,SOSOMEEXPERTSADVOCATETHECRITERIONOFADMINISTRATIVELIABILITYSHOULDBEMULTIPLEORSYSTEMATICKEYWORDSADMINISTRATIVELIABILITYCRITERIONOFLIABILITYLIABILITYFORFAULTLIABILITYFORRISKLIABILITYFORILLEGAL在我国的法治建设中，近年来不断提出了依法治国、依法行政，建设社会主义法治国家的法治理念。行政法学作为法学学科的一个重要分支，其重要地位是不言而喻的，而关于行政责任问题更是行政法学研究中的一个重要课题。我国行政法学兴起较之民法、刑法要晚，对于行政责任归责原则的研究也大多间接体现在对国家赔偿制度的研究中，国家赔偿包括了行政赔偿与司法赔偿，行政赔偿是指行政机关及其工作人员因其行政行为给行政相对人权益造成损害后，行政机关应给予行政相对人以经济赔偿的一种救济制度。因此，这种赔偿应该是行政责任的一种较为直观的承担方式，从这一意义上说，它的归责原则也就与行政责任的归责原则有了一致性。行政责任的归责原则是行政责任理论的核心，对它的探讨研究具有重要的理论价值，有利于完善行政责任理论。1、行政责任归责原则概述对行政责任归责原则的探讨，应首先对行政责任、归责原则在概念上作必要的了解。对行政责任的理解，学者有不同的看法。根据法学大辞典的解释，行政责任（有的学者也用行政法律责任来表述）是指因行政违法以及部分不当行政而应依法承担的法律责任。大部分学者的观点虽不同，但本质上与这一解释是一致的。从这一定义出发，行政责任是一种独立的，与民事责任、刑事责任并列的法律责任，它主要是指行政主体对行政相对人的所负的责任，其目的在于给受害人的损失予以补救，处罚行政主体的违法或不当行为，并教育相关行为人。对于归责原则，重在“归责”，何为“归责”德国学者拉伦茨指其为“负担行为之结果，对受害人言，即填补其所受之损害”，2我国著名民法学家王利明认为，归责是指行为人因其行为和物件致他人损害的事实发生后，应依何种根据使其负责。3这一理解得到了很多学者的支持。因此，归责原则即归责的根本准则，它要解决的是行为人为什么或者按照什么样的标准对其行为造成的损害承担责任的问题。通过上文的叙述，我们不难得出行政责任归责原则的含义，即行政主体，包括行政机关、公务性组织及其工作人员由于行政违法或部分行政不当给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害以后，应承担行政责任所依据的准则。行政责任归责原则建立的目的在于制裁行政违法人员，纠正行政违法行为，从而有利于规范行政权，保护行政相对人的利益，促进依法行政，建立法治政府的进程。、关于行政责任归责原则的几种代表性学说从世界范围来看，各国由于社会制度，历史传统，文化背景，特别是法律发展及完善程度上的不同，比如有的国家专门设立行政法院来处理相关案件，有的国家则是在法院中设立行政庭予以解决，因而对行政责任的归责原则各国存在差异，也各有特点，但主要表现为以下几种。（一）过错责任原则过错责任原则是指行政主体因其行政行为存在过错而给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害而应承担行政责任的一种根据。过错责任原则是一项重要的归责原则。支持这一原则的学者从行政责任的构成要件出发，但不论要件如何安排，都强调了过错这一要件，4即认为“无过错即无责任”，行政主体只有在其行政行为存在过错的情况下承担行政责任。过错责任归责原则实现了规范与救济的有机统一，并可以从理论上合理解决共同侵权行为和混合过错的责任承担问题。5对过错的否定与惩戒，有助于促使政府按照法律规定的模式或标准行使职权，从而达到规范政府行为的目的，从受害人角度而言，过错原则为受害人界定了一定的救济范围，以避免国库负担过重。6在法国、美国、德国、英国，都包含了这一原则的适用。在过错中，又有主观过错与公务过错之区别。主观过错指致害行为具有的一种应受责难的心理状态，包括故意和过失。主观过错观点奠定了国家机关及其工作人员必须对自己的行为负责的基础，也便于分清国家机关及工作人员的责任。公务过错指公务行为欠缺正常的标准，它以公务活动是否达到中等公务活动水准为客观标准来衡量公务活动是否存在过错，以判断实施公务的机关的责任。7公务过错理论避免了主观过错理论在主观方面的判断困难，为受害人提供了较多的救济机会。尽管过错责任原则有其适用空间，也有许多学者坚持其为行政责任的基本归责原则或主要归责原则。但也有学者提出过错责任原则不能作为行政主体承担行政责任的归责原则，8其理由是行政法领域的过错责任原则说可以分为狭义的过错原则和广义的过错责任原则。广义的过错责任原则将过错推定、严格责任、违法责任和行政不当责任原则视为过错责任原则的转化和体现而统统纳入过错责任原则，明显缺乏合理性，是站不住脚的；狭义的过错责任原则所对应的举证规则是“谁主张，谁举证”，而在行政诉讼中实行举证责任倒置，两者不一致，行政主体属于法人，与自然人不同，它是法律上拟制的人格主体，并不是现实的人，法人的过错标准与自然人的过错标准是不同的，不能用仅能适用于自然人的主观过错标准看待法人。也有学者从国家赔偿角度说明过错责任原则存在下列缺陷9第一，国家赔偿责任的承担主体是国家机关，民事侵权责任、刑事责任、行政处分责任的承担主体是自然人；第二，过错责任原则在审判实践中很难把握，容易导致法官的“自由心证”。另外，也有学者认为行政赔偿以国家为赔偿责任主体，行政机关为赔偿义务机关，要在每一赔偿案件中确定责任主体的主观要件显然不利于解决赔偿问题，也不便于受害人行使赔偿请求权，达到受偿目的。由于过错原则在救济上恪守“无过失则无责任”的信条，但随着行政危险的剧增和民权理念的勃兴，严守过错原则确易导致救济的不周全。10（二）无过错责任原则无过错责任原则指在国家行政机关的公务活动中，只要有损害结果发生，国家行政机关就应承担行政责任，而无须考虑行政机关及其公务人员是否具有过错。无过错责任原则有学者也称为危险责任原则或严格责任原则，它不评判侵权行为引起的原因、性质与内容，不问其是否违法或存在过错，而是从侵权行为的结果着眼，从结果责任出发，实行客观归责。11但有学者认为严格责任是指当被告造成了对原告的某种明显的损害，应对此受害负责，它实际上是界于无过错责任和过错责任之间的一种责任形式。12也有学者提出严格责任与无过错责任是不同的，严格责任“虽然严格，但非绝对，在严格责任下，并非表示加害人就其行为所生之损害，在任何情况下均应负责，它实际上采取的是一种过错推定的办法，允许加害人通过证明损害是由于受害人的过失、第三人的过失和因自然原因造成的而减轻或免除其责任，从法律功能上看，严格责任保留了法律责任的惩罚、教育功能，又具有弥补受害人损失的功能，而无过错责任已丧失了惩罚、教育功能。13无过错责任原则产生的时代背景为19世纪下半叶，随着科学技术的迅猛发展及政府权力的不断扩张，公务活动造成危险的情况剧增，在许多情况下，公务人员即使不存在过错或违法，亦可能导致公民合法权益的损害。它的理论基础为社会连带主义与公共负担人人平等原则。将公务危险造成的风险损失由个人承担转而由社会的全体人员承担，以实现责任的社会化。法国最早将其引入公法领域。国家行为应该以整个社会的利益为前提，不应该是某些人承担的义务多，而某些人承担的义务少。当国家行为引起了对特定公民的个人损害时，不管政府官员是否有过错，此时国家应对其采取救济措施。在某种程度上，国家就是通常被成为社会风险的保险者。14在法国，这一原则主要体现在公共服务领域的风险，危险作业产生的风险，为了公共利益而承受的额外负担，源于立法的国家责任以及因公务侵权造成的损害。由此看来，无过错责任原则即严格责任原则也只是适用于一些特殊的领域的归责原则，不具有普适性。严格责任原则在我国行政责任法律规范中并没有明确的规定，但在实践中是存在的，而且也是必要的，经常可见在某一类的行政争议中，行政机关在作出行为时并没有违法，只是在具备法定情形的时候才构成对公民、法人和其他组织权益的侵犯，因而是一种严格责任。15另一方面，也有人认为单一的过错责任原则或违法责任原则无法根本解决社会发展出现的新问题，其局限性越来越明显，不利于全面保护行政相对人的合法权益，无过错责任原则的确立，对不幸损害之合理分配，对缓和社会矛盾，维护社会安定，乃至最终体现社会公平和正义，都具有积极的意义。16然而，也有学者对这一原则提出质疑，认为“无过错责任”的提法存在两方面的不足一是该提法容易造成这样的误解，行为人是在没有过错的情况下承担责任的，或者说，根据无过错责任原则，法律强制没有过错的行为人承担责任；二是该提法并没有明确标识行为人承担责任的根据，不如过错责任那么清晰可辨。17（三）违法责任原则违法责任原则是指以国家行政机关及其公务人员的行政行为是否违法为责任标准，即行政机关及其公务人员因行政行为违法，而给行政相对人的合法权益造成损害而应承担的责任。对于“违法”，学理上存在狭义和广义两种解释，前者指行为违反了法律、法规的明文规定；后者除了指违反法律法规外，还包括违反法律的诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、尽合理注意原则等，从行政责任的含义出发，我们认为应从广义上理解“违法”，其应包含下列内容1，违反明确的法律规范，干涉他人权益；2，违反诚信原则，尊重人权原则以及公序良俗原则，干涉他人权益；3，滥用或超越行使自由裁量权，提供错误信息，错误的指导及许可或批准，造成他人权益损害；4，没有履行对特定人的法律义务或尽到合理注意。18瑞士、奥地利是适用这一原则的典型代表。从我国行政诉讼法和国家赔偿法的规定来看，其适用的也是违法责任原则，国内一些学者也赞成采用这一归责原则。著名行政法学者皮纯协认为，行政违法是承担行政责任的前提，行政责任是行政违法的后果。19学者孟鸿志也主张行政违法或不当是行政责任产生的前提条件。按照依法行政原则要求，行政机关及其工作人员一旦越权、失职、滥用职权、违反程序或行政失当就构成行政违法或不当，就要承担相应的行政责任。行政责任作为一种否定性的法律后果，只有在行政机关及其工作人员的行政行为出现了上述违法或不当的情形之时，才引起行政责任。20国内著名行政法专家姜明安先生认为，违法责任原则是在反复权衡、比较各归责原则的利弊、优劣的基础上的一种较优选择，与过错归责原则和无过错归责原则相比，其优势表现在第一，违法归责原则与宪法、行政复议法、行政诉讼法的规定相协调，与法治原则、依法行政原则相一致；第二，违法归责原则简单、明了，易于接受，可操作性强；第三，违法归责原则避免了主观过错原则对主观方面认定的困难，便利受害人及时获得国家赔偿；第四，违法归责原则以执行职务违法作为承担赔偿责任的前提，排除了对合法行为造成的损害给予赔偿的可能性，有效地区分了国家赔偿责任与国家补偿责任。与此类似，罗豪才先生认为违法责任原则的优点较为明显，它只看国家机关及其工作人员的行为客观上是否违法，而不问主观上是否有过错，这样即避免了将国家机关这样一个非有意识的自然的主体不可能存在的主观过错作为责任标准，也避免了确立主观过错和客观违法的双重责任标准；它在审判实践中标准客观，易于把握，有利于克服法院审理和判决随意性太大的现象，同时，它也易于为国家机关及其工作人员在实际中把握，有利于督促其严格依法办事。从上可以看出，违法责任原则一方面强调行政机关及其工作人员因违法行使职权而应承担的责任，另一方面也在于保护相对人得的合法权益。从责任的构成要件分析，在违法责任原则下行政责任的要件主要为第一，行政主体及其工作人员的行政行为违法；第二，公民、法人和其他组织的权益遭受实际损害；第三，受害人的损失与行政主体及其工作人员的违法行政行为存在因果关系。在违法责任原则下，行政机关及其工作人员的行政行为的不合法性是其承担责任的基础或最重要要件，那么，反过来，行政机关及其工作人员的合法行政行为即使造成相对人权益的损害，也不应承担责任，这对于处于相对弱势的相对人来说，似乎是不公平的。同时也有学者对违法责任原则作为行政责任归责原则提出了疑问，其理由是首先，违法责任原则的提法本身不妥，不宜作为行政责任的归责原则。违法原则没有也不可能解决责任的基础或根据问题，这一提法是对国内外立法的误解而做出的错误认识，国家机关及其工作人员承担责任的最根本原因在于其存在过错，是对其过错负责；其次，违法责任原则具有重大理论缺陷，不能作为行政责任归责原则。（1）违法责任原则过于僵化，缺少应有的不确定性。行政责任与民事、刑事责任不同，行政责任的归责过程是一个利益衡量过程，这种利益衡量实际上往往是一个价值判断和政策选择过程，与民事责任归责相比，其不确定性更强，而违法责任原则的内涵和外延都过于确定，无法满足这一要求；（2）违法责任原则的适用范围过于狭窄，未能包容足够广泛的对象。许多人所理解的违法责任原则的逻辑起点是行政行为的可诉性，行政主体对其行政行为产生的后果承担行政责任必须以该行政行为可以接受司法机关的合法性审查为前提，否则，行政主体不应承担责任，即违法责任原则的适用范围与行政诉讼的受案范围一致，而当前我国法律规定的行政诉讼受案范围过于狭窄；（3）违法责任原则的可操作性不够强，不利于追究行政主体的行政责任，行政主体及其工作人员的行为主要分为行政法律行为和行政事实行为，对前者比较好认定，而对于后者，违法责任原则无法适用。21在法国，行政合法性与行政责任在最高行政法院的努力下发展为行政法的基础。责任原则意味着行政机关有责任对在行政决定或行政行为中遭受损害的公民进行赔偿，但这个赔偿责任并不需要在所有的案件中都存在违法行为。22、我国行政法学界对我国行政责任归责原则的探索和趋势从国内来看，根据我国国家赔偿法，其适用的是违法责任原则，很多学者也较为认同这以原则。当前，我国对行政责任的归责原则主要有以下几种学说过错责任说；无过错责任说；违法责任说；过错加违法原则说；违法与明显不当说；行政不当原则说；归责原则体系说。对前几种学说不再赘述，值得关注的是归责体系说，体系说以引起行政责任原因多样性为基点，主张我国行政责任归责原则应该多元化。下面选三种作简要阐述。（一）以过错推定原则为主，以危险责任原则、公平责任原则为补充的行政责任归责体系，在整个体系中，每以项归责原则都应当有明确的适用范围。23其理由是首先，行政法中的过错推定原则是指行政相对人若能证明其所受的损害是由行政主体所致，而行政主体不能证明自己对此没有过错，法律上就应该推定行政主体由过错并负行政责任。它具有广泛的适用性，绝大多数行政责任的归责均适用，应当作为行政责任最基本的归责原则第一，实行过错推定原则与行政法的控权理念高度一致。行政法治的核心是行政权受到法律的控制，这种法律控制是全面的、综合的控制而不只限于行政权，还包括对权力行使者指明方向，提供行为依据和确立行为标准等内容，在行政责任的归责中实行过错推定原则，正式控权理念的充分彰显，这使得行政主体承担了更多的义务，从而使其受到了法律更加严格的控制，也更加由利于追究行政主体的行政责任，从而使得所有的行政活动处于责任状态；第二，实行过错推定原则与行政诉讼法实行举证责任倒置制度吻合。依据过错推定原则，就要求行政主体对其行为没有过错承担举证责任，这就在很大程度上制约了行政机关在实体法律关系中的行政权力，是保证法律关系主体维持平等关系的重要机制；第三，实行过错推定原则有利于保护行政相对人的合法权益，“行政法存在的原因就在于它能够防止政府以正当理由为借口来掩盖其行使职权中的过错，所以行政法总是把精力专注与于保护相对人正当利益方面”，实行过错推定原则，由行政主体承担举证责任，有利于保护相对人利益。其次，在我国，危险责任原则主要适用于公有公共设施致人损害引起的行政责任。公有公共设施致人损害，行政主体因此承担行政责任，其归责根据在于危险，此种情况下，根本不考虑行政主体有无过错，只要公有公共设施存在客观危险并且这种危险实际发生后给行政相对人造成了损害，行政主体就要承担行政责任。第三，在行政法中，公平责任原则是指行政主体的合法行政行为对行政相对人造成损害时，基于公平的考虑，由行政主体给予行政相对人一定补偿的一种归责原则。此类合法行政行为主要由行政征收、行政征用等，“基于公共目的的合法行政行为也可能造成相对人权益的损害，所以行政主体也应当承担责任，即损失补偿责任”，行政补偿时一种特殊的行政责任形式，是适用公平责任原则的结果。（二）过错、过错推定责任、严格责任、公平责任多元化原则体系，24其理由为首先，现代行政权的特性呼吁归责原则的多元化。现代行政权具有权力特性和义务特性的双重属性，现代行政从“管理行政”向“服务行政”转化，行政法从“管理法”走向“控权法”，行政法律责任主体重心由相对人转向行政主体。要规范政府行为，实现行政法治，必须确定合理的归责原则，建立统一的归责原则体系。其次，行政法律责任形式的多样化决定了归责原则的多元化。根据我国行政法律法规规定，对国家行政机关和其他行政公务组织及其工作人员违法失职的行为应当追究其行政责任，但行政责任的形式多样，因此，应针对不同类型的行政责任而确立不同的归责原则。第三，各归责原则的内在逻辑联系性要求归责原则的多元化。过错责任原则以行政主体是否由主观过错为基本条件来认定行政责任，而用单一的过错责任原则难以解释诸如行政补偿这类责任形式，而严格责任基于损害的客观存在与因果关系弥补了这一不足。采用过错责任原则，能增强行政主体的工作责任心，从而有效地预防和制裁行政违法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯；采用严格责任原则，则能维护处于弱势地位的行政相对人的合法权益，对树立政府和行政主体在老百姓心目中的威信具有积极作用。确立公平责任原则有助于维护公务员的合法权益，使人民的利益、公务员的利益和行政机关的利益得到平衡，而过错推定责任原则是过错责任原则的发展，保留了过错责任的教育和预防的职能，又体现了对受害人提供救济的职能。（三）以违法责任原则为主，以过错责任原则、行政不当责任原则、严格责任原则为补充的归责原则体系。25该学者从行政侵权所引起的行政责任来讨论归责原则。行政侵权行为多样化的特点决定了行政侵权归责原则的多元化，各种归责原则形成了行政侵权法上的归责原则体系。在整个归责原则体系中，就某一项归责原则来说，其适用范围应当具有明确的限定性，但各项归责原则所组成的体系具有普遍适用的价值；各项归责原则是相互作用和补充的，而不是自相矛盾、在作用和功能的发挥上是相互抵消的；归责原则所体现的功能是多元的，归责原则体系应协调各项功能之间的冲突，全面体现侵权法的制裁、预防、补偿和保护权利等功能。综上，结合我国实际，我国行政部门法众多，而各行政机关之间缺乏有效机制来衔接，单一的行政责任归责原则难以体现依法行政、服务行政、最大限度保护受害人（行政相对人）权益的需要，行政责任归责原则的多元化、体系化必将成为理论界探索的重点和趋势。综观国内外，行政法是各国法学体系的重要组成部分，而行政责任作为行政法