第四章矿产资源管理

1、第四章 矿产资源管理第一节 矿产资源概述矿产资源是指能用于生产和生活中、在地质作用过程中形成并蕴藏在地壳中的各种矿物。包括呈固体、液体或气体状态的各种金属矿产、非金属矿产和能源矿产，如铁矿、铜矿、铝矿、磷矿、石油、油页岩、天然气等。矿产资源即包括在当前技术经济条件下可以开发利用的物质，也包括具有潜在价值的在未来条件下可以开发利用的物质。 一、矿产资源的特性 （一）基础性 矿产资源是人类生产资料和生活资料的基本源泉之一，是人类社会生产最初始的劳动对象。对矿产资源的开发、利用是人类社会发展的前提和动力。 （二）分布的不均衡性由于地壳运动的不平衡，造成了各种矿产资源在地理分布上的不均衡状态，矿产资源

2、分布的地区差异很大。矿产资源分布的不均衡性表现在以下三个方面：第一，矿种的不均衡性；第二，规模的不均衡性；第三，品位的不均衡性。例如，工业使用的金刚石矿床目前世界只发现于非洲中南部一些国家及西伯利亚；世界上绝大部分已探明的钨、锡储量集中在中国华南、泰国、马来西亚等地；南非集中了世界上四分之三的铬、三分之一的锰、二分之一的金和铁；世界上近三分之一的锡分布在东南亚；石油大部分集中在中东地区；美国、俄罗斯、中国、印度、澳大利亚和南非6个国家煤炭储量占世界已探明储量的81.2，巴西、澳大利亚、中国等是世界铁矿资源大国；南美、非洲和亚太地区是铝土矿的占世界总量的95.5，其他地区铝土矿资源量较少。矿产资

3、源分布的不均衡性，对资源的合理配置及生产力的合理布局，对国际矿产品市场、资源形势甚至国际政治、经济关系都有着重大影响。 (三)不可再生性矿产资源是在千万年以至上亿年的漫长地质年代中形成和富集的，相对于短暂的人类历史来说，矿产资源是不可再生的。与此相反，人类开采、消耗矿物的速度却十分快。一个矿区开采仅百年、数十年以致几年，因此，在人类世纪内恢复和再造所消耗的矿产是不可能的。从人类世纪内的角度来看，矿产资源是不可再生的、有限的，矿产资源的不可再生性决定了矿产资源的相对有限性和稀缺性，决定了人类在社会生产活动中必须十分注意合理地开发、利用和保护资源。目前，已有众多矿产资源显示出了稀缺性。就我国而言，

4、矿产资源储量保证年限锐减。据45种主要矿产的可利用矿区可采储量对我国2010年经济建设的保证程度分析结果显示(见表4-3)。 (四)动态性目前发现的矿产和探明的储量只能反映人类对自然认识的有限的局部，随着地质工作的不断深入和科学技术的不断进步，人类对矿产资源开发利用的广度和深度也将不断扩展。例如，20世纪40年代以前，铀和稀土等矿产都作为废石，但第二次世界大战后，它们变成了重要矿产，海底资源的利用也提上了日程，从海水中直接提取资源的现实性也愈来愈大了。从人类社会的某一发展阶段、某一发展水平上看，资源是有限的，而从人类社会发展的长河看，人对自然的认识是没有止境的。 二、我国矿产资源的概况1951

5、年中华人民共和国政务院发布了中华人民共和国矿业暂行条例规定：“全国矿藏，均为国有。”1965年国务院批准发布的矿产资源保护试行条例规定：“矿产资源是全民所有的宝贵财富，是社会主义建设的重要物质基础。”1982年的宪法规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”同年国务院发布的中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例规定：“中华人民共和国的内海、领海、大陆架以及其他属于中华人民共和国海洋资源管辖领域的石油资源，都属于中华人民共和国国家所有。”1986年颁布的矿产资源法规定：“矿产资源属于国家所有，地表或者地下矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地

6、的所有权或者使用权的不同而改变。”1996年对矿产资源法进行了修订，又补充了“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”的规定。 矿产资源是国民经济建设与社会发展的物质基础。现阶段中国95以上的能源、80以上的工业原料、70以上的农业生产资料来源于矿产资源。 （一）我国矿产资源总量 目前，我国已成为世界上矿产资源总量丰富，矿种比较齐全的少数几个资源大国之一。我国现已发现矿产资源171种，查明资源储量158种，其中石油、天然气、煤、铀、地热能资源等矿产资源10种；铁、铜、铝、铅、锌等金属矿产51种；石墨、磷、硫、钾盐等非金属矿产91种；地下水、矿泉水等水气矿产3种。我国现已发现矿产地18 000处，其

7、中大中型矿产地7 000余处。（二）我国矿产资源的基本特点 1、矿产资源总储量丰富，而人均拥有量不足我国地域辽阔，地处亚欧板块、太平洋板块和印度洋板块的交界地带，又位于环太平洋活动带与地中海喜马拉雅活动带的交汇点。在这种条件下，地壳运动剧烈，断裂活动、岩浆活动和变质作用广泛而频繁，地壳结构复杂，成矿条件优越，矿产资源丰富。已成为矿种比较齐全、资源配套条件较好的国家之一。我国已探明的矿产资源总量较大，约占世界的12，仅次于美国和独联体，居世界第3位。但人均占有量仅为世界人均占有量的58，居世界第53位，只有世界人均拥有量的一半。2、优势矿产多属用量不大的矿种，而大宗矿产多半储量不足 在我国已发现

8、的171种矿产资源中，有相当多的优势资源，在世界上名列前茅，但大部分是一些用量有限的矿产，如钨矿、锡矿、钼矿、锑矿、稀土、菱镁矿、重晶石、膨润土等；而石油、天然气、铁矿、锰矿、铜矿、金矿、银矿、钾盐等大宗矿产探明储量不足，造成其矿产品供应缺口较大。 3、小型矿、贫矿、难选矿和综合矿较多，影响矿产资源开发利用效益首先，我国部分优势矿产中，虽然也拥有一批世界级超大型矿床，但与国外相比较，超大型矿床偏少，特别是工、农业大宗使用的重要矿产，如铁矿、铜矿、铝土矿、石油、天然气、硫铁矿等超大型矿床为数较少，不利于大规模集约化开发；其次，我国矿产资源中贫矿多，难选矿多，例如，我国贫铁矿储量占铁矿总储量的98

9、，铜矿、铝土矿、锰矿、铅锌矿、磷、硫铁矿等也是贫矿多，富矿少，其中磷矿和锰矿中难选矿所占比重很大。此外，我国有一大批矿产为综合性矿产，以四川攀西地区的铁、钒、钛(铬)，甘肃金川的铜、镍、钻、铂族金属以及内蒙古白云鄂博的铁和稀土矿最具代表性。例如：我国铁矿探明储量300多亿吨，保有储量531亿吨，居世界第三位。但这些铁矿大多是品位仅为2530的贫矿，平均品位不足34，贫矿约占总量的95，绝大部分铁矿石需经选矿加工才可入炉冶炼，可供直接用于炼铁、炼铜的富矿极少。再如铜矿，含铜在1以上的只占36，而大于2的仅占6左右。此外，锰、银、钼、硫、磷等重要矿产也是贫多富少。金刚石、铂、铜、铬、锰、钾盐等大宗

10、矿产的探明储量明显不足，属我国的短缺矿种，远不能满足我国当前及今后经济发展的需要。 4、矿产资源地理分布极不均衡 由于地质成矿条件不同，我国矿产分布具有明显的地域差异，如煤炭集中于北方晋、陕、蒙三省区，占全国保有储量的68，而南方缺煤省区却多达10个；铁矿集中于辽、冀、晋、川四省，占全国保有储量的60，而西北、华南地区却很少；磷矿高度集中于南方的云、贵、川、鄂四省，占全国保有储量的70，而北方和华东广大地区却十分短缺。矿产集中有利于建设原材料基地，但如果过分集中于边远地区，其开发利用就会受到交通条件的严重制约。由于我国矿产资源分布极不均衡，“北煤南运”、“南磷北运”以及“西矿东运”的局面，很难

11、改变。 5、部分矿产有较好的找矿前景 到目前为止，我国矿产资源中，除富铁矿资源总格局大体成定局外，其他矿产资源依然具有相当潜力，比如石油、天然气、金矿、铜矿等矿产的已探明储量都仅为预测资源总量的1/51/4；非金属矿产的潜力更大。 （三）新中国成立以来矿产勘查工作进展迅速，成就辉煌 第二节 矿产资源的储量管理矿产资源储量管理是我国国土资源行政管理工作的重要组成部分，是地质矿产行政管理工作的基础。在计划经济体制下，矿产资源储量管理的基本内容包括矿产储量审批、登记统计、地质资料汇交管理以及矿产资源政策制定等多项工作。在社会主义市场经济体制下，随着市场经济运行机制的逐步建立、矿业投资渠道的变化和矿业

12、权市场、矿业资本市场的逐步形成以及我国地质勘查体制改革的深化，矿产资源储量管理的目的和作用已经发生了深刻的变化。 一、矿产资源储量管理的目标和内容矿产资源储量管理，依据管理主体和管理目的的不同，可以分为两个层次：一是政府管理部门根据法律、法规的授权，由各级行政机关及其公务员依据现行法律、法规的规定，为实现一定的管理目标而实施的矿产资源储量管理；二是企业为实现其经营目标和履行政府管理部门赋予的义务而进行的矿产资源储量管理。本书所讲的矿产资源储量管理，仅指政府管理部门对矿产资源储量的管理。 矿产资源储量管理直接管理对象是各类矿产资源储量及其相关信息，管理相对人是各类矿业权人或矿业投资者，涉及矿产勘

13、查的各个阶段和采矿生产的安全过程。 （一）基本目标 社会主义市场经济条件下的矿产资源储量管理工作，应当实现如下基本目标： 1、摸清矿产资源家底，为国家宏观决策提供服务 通过矿产资源储量的评审认定和登记统计，建立并完善矿产资源储量审核机制和统计机制，客观、准确地摸清我国的矿产资源家底，为国家制定矿产资源规划和有关政策等宏观调控措施提供可靠依据。 2、实现和维护国家对矿产资源的所有权 通过矿产资源形势分析和矿产资源政策的制定与实施，体现国家对矿产资源的处分权；通过矿产资源储量的评审管理、登记统计管理，建立矿产资源资产实物账户和价值账户，加强对矿产资源国有资产的管理；以法律法规形式规定矿业权人必须依

14、法履行登记资源储量、汇交地质资料义务等方式，体现国家作为矿产资源所有权人的意志。 3、确保矿产资源的可持续利用 通过矿产资源形势分析、制定实施矿产资源规划，实现矿产资源宏观上的合理配置；通过矿产资源政策的研究、制定与实施，对矿产资源勘查、开发活动进行宏观调控；保证国家对矿产资源的需求，保障国民经济和社会的可持续发展；通过矿产资源储量的评审管理和登记统计管理，监督矿产资源的合理利用，实现矿产资源的有效保护。 4、规范市场运作，有效提供信息服务 通过培育矿产资源储量评估市场，加强矿产资源储量评审机构和矿产储量评估师的管理，营造矿业活动中的公平竞争环境，避免矿业筹资、矿业权交易、矿业股票上市过程中，

15、矿产资源储量方面商业性欺诈行为的发生，促进评审机构为我国矿业权交易以及银行贷款、股票上市审查提供客观、公正、公平的服务同时，通过矿产资源储量的统计和有关信息收集与发布以及地质资料的管理，为社会开发利用矿产资源提供及时、有效的信息和基础资料服务。 （二）基本内容 根据矿产资源法及其配套法规的规定和国土资源部的职能与职责，社会主义市场经济条件下的矿产资源储量管理的基本内容可以拟定为如下几项： 1、矿产资源形势分析与政策制定 矿产资源形势分析与政策制定包括：依据矿产资源储量统计资料和有关信息、开展国内外矿产资源供需情况分析和可行性论证，组织矿产资源勘查开发情况调研，拟定矿产资源政策，监督国家矿产资源

16、政策的实施。2、矿产资源储量评审管理和登记统计管理 矿产资源储量评审管理和登记统计管理包括：组织制定矿产资源储量技术标准；监督管理矿产资源储量评审工作和矿床工业指标管理工作；组织矿产资源储量统计工作，建立矿产资源储量实物账户和价值账户。 3、矿产资源储量信息社会化服务管理 矿产资源储量信息社会化服务管理包括：国内外矿产资源储量信息、矿产品市场信息和矿产资源储量评价参数的收集、整理、发布和提供利用等方面的管理。 4、地质资料管理 地质资料管理包括：地质资料的汇交、整理与开发管理，协调国家实物地质资料的管理，规范地质档案的管理，统一管理各类地质资料的利用，依法保护地质资料汇交义务人的合法权益。 二

17、、矿产资源储量管理的地位和作用1、矿产资源储量管理能准确掌握矿产资源的数量、质量及其分布情况，及时掌握矿产资源的价值构成，以便于通过各种宏观调控措施，实现矿产资源的可持续利用的重要手段；2、矿产资源储量管理为矿产资源规划、矿业权管理、矿产资源开发监督等矿政管理工作提供有关的信息服务；3、矿产资源储量管理是推进矿业权依法有序流转，建立健康的矿业秩序，促进矿产资源的合理利用与保护工作发展的重要保障。 从图4-3中可以看出，矿产资源储量管理尚无自成体系的行政管理程序和行政制约手段，必须借助于其他的手段(主要是矿业权管理)来实现其管理目标。 三、国外矿产资源储量管理的基本情况国外市场经济国家的矿产资源

18、储量管理工作，在矿产资源宏观管理环节、矿产资源勘查开发、筹资融资、股票上市过程中，都具有十分重要的作用，受到各有关方面的重视。就美国、加拿大、澳大利亚等一些主要矿业国家而言，依据管理主体和管理目的的不同，其矿产资源储量管理工作可以分为四个层次，即政府管理部门、投资管理机构、行会组织和矿业公司的矿产资源储量管理部门。 （一）政府管理部门 市场经济国家的政府管理部门实施的矿产资源储量管理工作是为实现政府对矿产资源利用的宏观调控，从宏观层面上进行的矿产资源储量管理。其目的是维护整个国家的长远利益，充分、有效、合理地发挥国家矿产资源潜力，保证矿产资源的长期稳定供应。其基本内容大致有如下三个方面： 1、

19、矿业权制度下的地质资料汇交管理目前世界上大多数国家的矿产资源都属于国家所有，大多国家的矿业权管理制度规定，无论什么投资性质，凡在国土范围内进行的矿业活动，都必须向政府管理部门汇交地质资料，目的是维护矿产资源国家所有权益，最大限度地开发利用这些地质资料，为全社会提供服务。这些地质资料包括季度报告、年度报告、矿权终止报告、退地报告等，既有财务方面的资料，也有地质技术、资源储量方面的内容。对于地质资料的真实合理性，只有少数国家要进行实地查证，大多数国家建立了有效的公众监督机制，通过对举报人的一些鼓励措施，实施社会监督。所有汇交的地质资料，政府管理部门及其工作机构都可以无条件地进行研究或开发利用，属于

20、政府投资形成的基础性、公益性地质资料以及不属于保密范围或保密期满的其他各种类型的地质资料，都必须立即进入公开文档系统，提供社会利用。市场经济国家的资料汇交多半由政府管理部门的事业性支持机构(如地调所)受理，也有个别是由政府机构直接受理的。 2、以矿产资源政策研究为核心的宏观调控管理国外市场经济国家，矿产资源利用宏观调控方面的管理是政府矿产资源储量管理最为重要的内容，是协调政府与企业、矿业与国家经济发展以及矿业企业之间关系。这种宏观调控管理主要包括三个方面的内容：一是矿产资源供求形势分析与预测；二是矿产资源战略的研究；三是矿产资源政策的制定与实施。矿产资源形势分析是政府制定矿产资源战略和矿产资源

21、政策的基础，矿产资源政策研究是矿产资源形势分析和矿产资源战略研究的具体落实。3、以信息服务为核心的投资促进职能和政府决策支持功能 市场经济国家的矿产资源信息工作主要包括矿产资源信息的采集、保存、研究、交流和利用，并形成强大的信息服务系统。信息获取的渠道是：国内部分主要通过汇交资料的方式获得，矿产资源储量信息是根据汇交资料的有关内容，按照政府制定的技术标准进行转换并统计获得的；国外部分主要通过与有关机构交换资料的方式获得。政府的信息工作主要有两个服务层面，一是对政府决策的支持，二是对企业投资的促进。 (二)投资管理机构 投资管理机构主要指股票交易所和投资银行，他们出于投资安全的角度，主要有两个方

22、面的工作，一是要求矿业公司提交储量报告，并对其进行较为严格的审查；二是制定相应的储量报告规范。 1、股票交易所 股票交易所依据证券法和股票上市规则中信息披露制度的规定，要求矿业公司向其提交储量报告，通常对储量报告内容的要求比政府管理部门严格得多，技术数据的报告必须详尽，还必须说明储量估算的方法等。储量报告的编制必须执行股票交易所制定的专门规范。股票交易所对储量报告的审查，主要侧重于对编写报告的“称职人员”资格的审查，而对具体内容的审查则不是面面俱到，而是以抽查和监控为主。 2、投资银行 投资银行对储量报告的要求和审查，与股票交易所大体类似。所不同的有两点：一是银行贷款不同于股本投资，银行贷款只

23、能获得利息，其风险往往无从补偿，因此投资银行对储量报告的要求更为详尽，审查也更为严格；二是储量报告的内容主要针对类别较高的证实储量和概略储量，对于远景资源通常不予考虑。 (三)行会组织 市场经济国家的行会组织是一种自律性机构和权威性组织，在其道德章程中对会员有严格的道德约束。目前，世界上最权威的矿业行会组织有国际采矿冶金协会、澳大利亚采矿冶金协会、美国采矿冶金勘查协会、英联邦采矿冶金协会、加拿大采矿冶金协会和南非地质协会。行会组织与矿产资源储量管理有关的工作，除了受政府委托承担矿产资源形势分析和矿产资源战略、政策研究外，还有两项重要的工作：一是有关储量标准、规范、指南的组织制定，二是“称职人员

24、”的管理。首先，行会组织制定的储量规范，政府统计工作矿业权交易、银行贷款，以及股票上市过程中编制、审查储量报告，都是依据行会组织制定的储量规范。 其次，“称职人员”资格由有关行会组织授予，并接受行会组织的严格监督。市场经济国家的“称职人员”，一方面资格要求严格，必须有相应的专业水准和若干年实际工作经验，必须是相关专业协会的成员，其工作必须保持独立、超脱、公正；另一方面工作责任重大，储量报告中必须有他们的签名，这些国家的相关法规中规定了他们的民事责任和刑事责任，而且必须遵守的道德规范，同时，行会组织对他们编写的储量报告还要进行抽查、指导和监督。 (四)矿业公司 矿业公司自身的储量管理工作主要是为

25、其生产服务的，其目的是保证矿产资源勘查工作的正常进行。为了及时、客观地掌握企业的经营状况，合理地进行主产调度，其储量管理的要求往往更为具体、明确，并根据市场的变化，具有动态性、随时性的特点。储量管理的标准多半依据行会组织制定的标准，一些大的矿工公司也会制定自己的标准，如加拿大的魁北克矿业公司、埃克森矿产公司。 四、我国矿产资源储量管理的基本情况 （一）我国矿产资源储量管理的机构设置 1953年，中央批准成立了地质部全国矿产储量委员会，1998年与煤炭工业部、化学工业部里的资源管理职能被明确划归国土资源部。现在负责我国矿产资源储量管理工作的是国土资源部的矿产资源储量司。该机构的主要工作内容包括：

26、第一，拟订矿产资源储量管理办法、标准、规程；第二，管理全国矿产资源储量的评审、登记、统计；第三，实施矿产储量动态监督管理；第四，承担矿产资源补偿费征收、矿产地储备、压覆矿产资源管理的事项；第五，承担矿业权评估和地质资料汇交管理工作；第六，负责矿产资源勘查、开采活动(石油、天然气、煤层气除外)的监督管理；第七，组织矿产资源形势分析和战略研究。 (二)我国矿产资源储量管理的基本框架 1、矿产资源储量评审登记制度 矿业权申请人开发利用矿产资源，建设单位申请压覆矿产资源，申请矿业股票上市、银行贷款以及转让矿业权，其矿产资源储量实行评审登记制度，即由具有资质的矿产资源储量评审机构组织具有资格的矿产储量评

27、估师评审，并依法向政府管理部门申报矿产资源储量登记。只有经过登记的矿产资源储量，才能向社会公布，才能作为申请矿业权、银行贷款、发行股票的依据。矿产资源储量评审机构是中介组织，与政府管理部门完全脱钩，并对其评审结果独立承担相应的法律责任和经济责任。评审机构资质由国家统一审批授予，并接受政府管理部门的监督管理。矿产资源储量登记过程中，政府管理部门将对申报的矿产资源储量是否经过具有资格的评审机构评审以及评审程序是否符合有关规定进行全面审核，审核未通过者，所申报的矿产资源储量将不予登记。 对于申请国内发行股票和转让国家出资形成的矿业权，政府管理部门可以对评审机构的评审结果出具相应的认定文件。 对于矿产

28、资源储量技术标准，目前我国各行业的技术标准都是由政府管理部门统一管理的。由政府部门管理，有利于技术标准的统一，也有利于促进矿产资源的合理利用与有效保护。国外市场经济国家的技术标准，由政府、行会组织和矿业公司多头制定，实际上不利于矿产资源储量数据的交流，也不利于国家保护矿产资源目的的实施。 2、矿产资源储量统计制度 矿产资源储量实行年度统计制度。统计报表由矿业权人按照规定填报，经具有资格的审查机构或矿产资源储量专家审查并签署意见后，由县级国土资源行政主管部门逐级审核上报并汇总。政府管理部门根据矿产资源储量规模大小和矿产的重要性，对矿产资源储量统计资料的真实性进行分级抽查或监督审计。 统计资料的审

29、查是技术性的。鉴于这种审查相对矿产资源储量评审来讲，技术水平要求和风险系数都要低一些，因此，这种机构和专家可以由矿产资源储量评审机构和矿产储量评估师担任，也可以由各省、自治区、直辖市自行制定资格标准，通常地质队、正规矿山的地测科以及地质工程师以上人员都可以胜任。 政府部门对统计资料主要审核矿产资源储量是否经过相应的审查以及矿产资源储量的非正常注销是否符合国家的有关规定等。 政府部门对矿产资源储量统计资料分级进行抽查和审计，对保证全国矿产安源储量统计结果的质量，将是非常重要和有效的措施。 3、地质资料汇交管理制度 地质资料是国家的宝贵财富，为了最大限度地发挥地质资料的作用，首先，要加强立法，完善

30、矿业权管理制度，强化地质资料汇交义务人的汇交义务，促进地质资料的全面汇交：其次，要改善地质资料保存设施，加大地质资料馆改造力度加快国家实物地质资料基地建设，为地质资料的社会利用提供优越的条件； 再次，要切实保护汇交义务人的合法权益，区分公益性地质资料和商业性地质资料，促进地质资料能最大限度地提供给社会利用：最后，要加快地质资料数字化进程，降低汇交义务人的汇交成本，提高地质资料的服务效率和服务水平。 4、矿产资源宏观调控决策支持系统目前，我国的矿产资源宏观调控决策支持系统还十分脆弱，尚不能形成完整体系。借鉴国外经验，结合中国国情，我国的矿产资源宏观调控决策支持系统应当包括如下内容：一是开展矿产资

31、源形势分析与预测，根据矿产资源储量年度统计结果，通过与国外有关机构建立的信息交换制度，在系统跟踪研究国内外矿产资源储量、矿产品市场和矿产资源政策变化的基础上，定期发布有关的信息和研究成果通报；二是建立矿情预警系统，通过矿产资源可供性论证工作，利用技术经济评价手段和现代化技术，建立各种矿产资源信息决策数据库，形成快速、敏捷、政策敏感度高、市场变化反应灵敏的矿情预警系统；三是建立完善的矿产资源战略和政策研究体系，包括：结合国家大政方针的调整而进行的重大矿产资源战略的研究，经常性的矿产资源政策的研究，不定期的热点、难点、重点问题的对策研究。 5、矿产资源信息服务系统 矿产资源信息服务主要包括矿产资源

32、储量信息服务和地质资料信息服务。首先，要完善矿产资源信息载体形式，清理、归并、充实现行的各种矿产资源储量通报，满足各个方面利用矿产资源信息的要求，在直接提供矿产资源储量、矿产品统计结果和地质资料服务的同时，开展各种信息的综合研究，争取每年发布矿产资源勘查开发投资指南，为矿业市场提供切实有效的服务；其次，要加大矿产资源储量统计结果和地质资料的解密力度，使矿产资源储量统计结果能全方位地提供给社会利用，公益性地质资料无条件地提供给，社会利用，在保护汇交义务人合法权益的前提下，商业性地质资料尽可能地提供给社会利用；最后，要充分利用先进技术，包括地理信息系统技术和网络技术，进一步提高矿产资源信息服务的效

33、率和水平。 (三)我国矿产资源储量管理的现状 我国矿产资源储量管理在建国初期起步，逐步完善，形成了一套以储量审批、储量登记统计、资料汇交和资源形势分析为主的管理法规体系。 当前我国矿产资源储量管理主要存在以下几方面的问题： 1组织机构方面存在的主要问题(1)矿产资源储量动态监测机构尚未建立目前，我国绝大部分小型矿山企业以及部分中型以上的矿山企业没有。地质测量机构，缺少地质测量的技术人员，无法进行矿山地质测量，只能根据矿石产量估算消耗的储量，填报矿产资源储量表。由于利益的驱动，一些采矿权人急功近利，越界开采、采富弃贫、乱采滥挖等违法采矿行为和损失浪费资源、虚报瞒报储量的现象时有发生，造成了资源储

34、量不清，矿产资源得不到应有的合理利用与保护，健康的矿业秩序也很难建立。(2)矿产资源储量核查机构尚未建立当前与矿产资源储量管理工作相关的矿产资源储量核查机构尚未建立，矿产资源储量管理只凭矿山企业上报的数据来进行年检和核销，矿山企业统计储量的数据少报、瞒报、虚报采矿量、少交资源补偿费、漏缴税费的现象时有发生，影响了矿政管理部门矿产资源开发利用等后续工作的有序开展。 2技术层面存在的主要问题(1)矿产资源储量管理相关的技术标准。我国矿产资源储量管理的技术依据主要是固体矿产资源储量分类，该分类标准是主要参考了联合国欧洲经济委员会1997年提出的联合国国际储量资源分类框架后结合我国具体国情制定的，既实

35、现了与国际惯例接轨，又充分满足了市场经济的要求。但是，该分类标准在地质可靠程度的理解方面比较含糊，导致了在实际应用中存在着一定的问题，需要进行修订； (2)矿产资源储量标准化工作的相关问题。作为矿产资源储量管理工作重要组成部分的地质资料汇交、保管、利用的监督管理工作缺乏相应技术标准的支持，影响了地质资料在促进矿产资源勘查、开发和利用等方面作用的充分发挥。第三节 矿产资源的产权管理 一、矿产资源国家所有权的内涵 财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。国家所有权是财产所有权的一种，它是国家对全民所有的财产享有的占有、使用、收益、处分的权利，是全民所有制在法律上的表现

36、形态。矿产资源国家所有权的内涵，是指作为所有者的国家依法对矿产资源享有占有、使用、收益和处分的权利。探矿权、采矿权是矿产资源国家所有权的权能之一，其权利义务内容及行使受到矿产资源国家所有权的制约。我国实行矿产资源全民所有制形式，代表全体人民行使矿产资源所有权的是中华人民共和国。基于对矿产资源的主权，国家有权决定矿产资源的勘探、开发和使用，并依法统一管理。矿产资源作为国民经济和社会发展所需的重要物质基础，是人类社会的重要物质财富。 矿产资源国家所有权的国家主权和财产权的两重属性的明确，对加强矿产资源勘查、开采的管理，维护国家在矿产资源方面的权益，具有重要的实践意义。 二、矿产资源国家所有权的权利

37、内容 矿产资源国家所有权的各项权能构成矿产资源所有权的内容。包括占有权、使用权、收益权和处分权。 （一）占有权 占有是指国家对矿产资源的占领、控制，国家对矿产资源的占有是名义上的占有或称为法律上的占有。就某一区域的矿产资源而言，如果依法设定了探矿权或者采矿权，探矿权人或者采矿权人需凭借设定的探矿权或采矿权对特定范围内的矿产资源实际占有，如果未设定探矿权或者采矿权，则依法由国家占有。 （二）使用权 矿产资源国家使用是指国家按照矿产资源的性质和用途加以开发利用，从而实现国家利益。国家通过建立矿产资源勘查、开采审批登记制度，设定探矿权、采矿权，由探矿权人、采矿权人进行勘查、开采矿产资源的活动，达到矿

38、产资源使用的目的。所有权与使用权“两权分离”的理论，是建立探矿权、采矿权法律制度的基础。 （三）收益权收益是国家获取对矿产资源使用的利益。国家不直接占有、使用矿产资源，而是通过矿产资源行政主管部门授权其他民事主体占有、使用。这些民事主体通过占有、使用矿产资源所取得的利益，上交国家一部分作为所有者基于矿产资源所有权的收益权。国外大多数国家通过权利金制度实现国家(或王室)对矿产资源的收益权，我国借鉴了这一制度，采用向采矿权人征收矿产资源补偿费的办法，实现国家对矿产资源的收益权。 （四）处分权 处分权是拥有所有权的根本标志，它最直接反映了所有权人对物的支配。国家对矿产资源的处分权反映为由矿产资源行政

39、主管部门对矿产资源的规划分配权、决定探矿权和采矿权的设定、变更和终止。在国家或者社会公共利益需要的情况下，国家可以对探矿权、采矿权进行征用。 三、矿产资源国家所有权的实现 矿产资源国家所有权的实现，包括在法律上的实现和在经济上的实现两个方面。 （一）法律实现 矿产资源所有权的实现方式须采用三个过程法律转换，即：从全民所有到国家所有，再从国家所有到政府所有，最后从政府所有到通过众多的矿业权人组成或服务的“法定的全民所有”。 1、全民所有的宪法规范 矿产资源法第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”与过去的法律制度相比，它首先继续宣布了矿产资源国家所有权，其次则做

40、出了“所有权”由政府行使。 2、矿业权制度的建立与完善 矿业权制度的建立与完善为矿产资源国家所有权的法律实现提供了制度上的保障。矿业权制度的核心可以归结为：(作为矿产资源所有权人的)国家决定将什么地区、什么样的矿业权、以什么样的方式、按照什么样的条件、授予什么样的矿业权人；什么样的矿业权人在什么样的条件下可以将矿业权转让(或以其他处分方式)给什么样的矿业权人；矿业权在什么样的条件下延续、变更、中止、灭失。 （二）经济实现国际上通行的在经济上实现矿产资源所有权的做法是实行权利金制度。国家凭借对矿产资源的所有权，对采矿权人征收权利金。矿产资源是不可再生的，采矿权人开采了矿产资源之后，这部分矿产资源

41、的价值就转移到矿产品中去了，所以采矿权人要对矿产资源所有权人进行补偿，以实现矿产资源的价值。权利金（矿产资源补偿费）与矿产资源税不同：权利金是国家凭借其所有权人的身份向使用者征收的一种费用，它体现的是国家对矿产资源的所有权；矿产资源税是国家凭借其管理者的身份就使用者取得的超额利润向使用者征收的一种税赋，它体现的是国家对矿产资源进行管理的行政权益。 四、矿产资源财产权制度市场经济国家矿产资源财产权制度的核心是权利金制度。 (一)权利金的内涵 矿产资源的所有权属于国家，但开发矿产资源，必须通过建立矿业权制度，将矿业权授予具体从事勘查、开采活动的矿业权人，只有这样，埋在地下未知的、作为抽象概念的、仅

42、具有抽象价值的“矿产资源”，才可能转化为具体的、具有使用价值和交换价值的矿产品。正因如此，市场经济国家的矿业法规定，权利金是体现所有者经济权益的，开采矿产资源必须向所有权人缴纳权利金。许多国家矿业法中对权利金的定义是：“权利金是矿产开采人向矿产资源所有权人因开采不可再生的矿产资源的支付。”(1)除个别国家外，几乎所有国家都对矿产资源的开采征收权利金，其对权利金的理解也是一致的，均主张权利金是所有者经济权益的体现，是矿业权人向所有权人的支付。虽然不同国家的“名称”有所不同，例如，大多数国家称之为“权利金”，个别国家称之为“矿业税”、“采矿税”、“矿产税”、“采掘税”、“地下资源利用付费”、“采矿

43、特许权税”等，但其含义大体相同。(2)权利金缴纳给矿产资源所有权人。从美国这个矿产资源所有权制度最复杂的国家的有关规定中可能看得较为清楚。按美国的有关规定，矿产资源属联邦所有的，向联邦缴纳权利金，由内政部矿产管理局征收管理；矿产资源属印第安部落所有的，向印第安部落缴纳权利金，由内政部印第安部落和印第安事务管理局负责托管其矿业权管理，由内政部矿产管理局负责代为征收权利金，但所征收的权利金全部返还给印第安受益人；矿产资源属于州所有的，由各州的矿业部征收权利金交于州财政；矿产资源属其他私人所有的，由各州的矿业部负责代收，然后返还给私人的矿产资源所有权人。 (3)各国权利金的征收基本上是由矿政管理部门

44、执行的。此前，有的国家曾由税务部门负责征管，但由于权利金的计征与管理有别于一般税收的征管，是一个较为“专业”的领域，由税务部门征管的“交易成本”太高，因此，目前基本上由矿政管理部门负责征管。 (4)不同国家权利金具体的计征办法大同小异，一般是针对不同矿种采用不同的处理办法。大宗或体积较大、价值较高的矿产(主要是建筑材料及其他非金属矿产、煤炭)，一般按从量法计征；高价值的矿产(主要指金属矿产及油气)，一般按从价法计征：对于一些大型、特大型或对国民经济发展有特殊意义的矿床，有时还规定特别的征收管理办法。(5)权利金反映的是矿产资源的经济地租的概念，其征收的目标是使国家从采矿人采出及销售的矿产中得到

45、合理的收益。 (6)关于权利金体现所有者经济权益、体现经济地租这一概念，在国际矿业界基本上没有分歧，任何一家跨国矿业公司对缴纳权利金均无任何异议。但是，对于权利金到底是一种税还是一种费，在国际矿业界认识上有差异。 (二)矿业权租金 有的国家成为矿业权租费、租金、年度租金等，矿业权租金是矿产勘查、开发的同时为取得经营矿业需要占用的土地所付的租金，按面积征收。我国的“探矿权、采矿权使用费”属于此类。 我国的探矿权使用费和采矿权使用费都属于矿业权租金。所有国家均征收这种矿业权租金，一般根据矿业活动的类型按面积收费。初级阶段(前期勘查)收费较低，高级阶段(采矿)收费较高。 1、矿业权租金的认识 一种观

46、点认为，矿业权租金反映的是“矿地租”的概念。虽然矿业权租金是按照所占土地面积征收的，但它与土地权无关，而是矿地租金。土地租金是对地表的占用，是平面的概念，而地表权和地下权是分离的；矿地租金是对占用地下含矿空间征收的，是立体的概念，是源于矿产资源所有权的。这是大多数国家的观点。另一种观点认为，矿业权租金是权利金的一种特殊形式或补充。矿产资源为国家所有，采矿权人开始生产之后所有权人要征收权利金，但在尚未开始生产时(包括在勘查的时期)则征收租金。从这个意义上说，它相当于一种最低权利金。 2、矿业权租金的使用 对于矿业权租金的使用，也存在两种情况：一是与权利金一起构成国家的财产收入，如美国、俄罗斯等国

47、家；二是由于矿业权租金数额一般较低，一些国家将这笔收入留给了矿政管理部门，使之用于矿政管理，如澳大利亚。 (三)权利金与地租 权利金与地租是两个内涵不同的概念。首先，二者的所有权格局不同，土地资源可以是国家所有，也可以是集体所有，而矿产资源只属于国家所有；其次，土地资源是非耗竭性资源，其实物形态不因使用而灭失，而矿产资源是耗竭性资源，其实物形态因使用而灭失。 (四)红利 部分国家向矿产资源开采人收取红利。以美国为例，其公有土地上矿产的勘查开发执行分类管理制度；其中的可租让矿产，其矿业权的出让方式主要是招标租让。对赋存已知矿床或前景较明朗地区的矿产资源，其矿业权的出让方式是现金红利招标制度。所谓

48、红利，是通过招标拍卖方式出让矿业权，支付现金标金超出法律规定的权利金的那一部分标金。这种红利收入在美国曾一度相当可观，特别是在两次石油危机期间。近几年美国每年的红利收入在5亿10亿美元之间。除美国外，还有其他一些国家在授予矿业权时也收取红利。 (五)地质勘查工作补偿 目前在世界范围内只有俄罗斯(称之为“矿物原料基地再生产基金提成”)、乌兹别克斯坦(称之为“地质勘查基金”)和乌克兰(称之为“地质勘查工作费”)等少数几个国家，征收这种所谓的地质勘查工作补偿费。俄罗斯1992年颁发的地下资源法及1995年的修正案第四十四条规定的矿物原料基地再生产基金提成，向从事开采各种矿产的地下资源使用者征收。这实

49、际上是对采矿人征收的对以前地质勘查工作的补偿，所收取的费用用于补充地勘工作经费不足。这是针对以前国家投资而来的。乌兹别克斯坦1996年颁布的地下资源法规定，采矿权人要向财政部缴纳地勘基金用以补偿地质勘查投入。乌克兰1994年2月8日内阁会议决定对采矿人征收地质勘查工作费，其依据是补偿国家所有用于地质勘查工作的消耗，补偿国家预算用于勘探矿产储量的费用。很明显也是针对以前的国家投资而来的。 这种做法主要是针对社会主义国家(在计划经济条件下)而言的，其矿产资源是通过无偿的途径获得的。 五、我国矿产资源财产权制度的沿革 (一)无偿开采制度 建国以来我国在很一直实行的是无偿开采制度。无偿开采制度在理论上

50、结束于1986年10月1日矿产资源法的生效在事实上结束于1994年4月1日矿产资源补偿费征收管理规定的实施。 无偿开采制度在思想上和体制上的根源有三个方面：对马克思劳动价值论的误解，忽视自然资源在创造社会财富中的作用，实际上认为“劳动创造一切”；对苏联模式的照搬；在我国的计划经济体制下，矿产资源的所有者、生产者(寻找和探明者)和消费者都是一家没有必要去认真划清各自不同的财产权利。 (二)“税费并存”制度 1、有偿开采的萌芽随着我国改革开放和外资的进入，矿产资源开采的对外合作首先从能源领域起步，在1982年1月30日，国务院颁布了中华人民共和国对外合作开发海洋石油资源条例。该条例第九条规定：“参

51、与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业，都应当依法纳税，缴纳矿区使用费。这里的“矿区使用费”，可以看做是有偿开采的萌芽，是我国矿产资源财产权制度向着国际惯例靠近的起步。 2第一代资源税制度 1984年9月18日，国务院颁布了中华人民共和国资源税条例(草案)，决定先对开采石油、天然气和煤炭的企业开征资源税，征收基数是销售利润率超过12%的利润部分。比起1982年的“矿区使用费”制度，1984年资源税的征收矿种增加了煤炭，征收地区从海洋扩大到了陆地，纳税人从中外合作企业扩大到了所有企业。1984年的资源税制度，把起征点定为销售利润率12，等于明确宣布：只要没有获得12以上的销售利润率，国有矿产

52、资源都可以无偿开采。 3“税费并存”制度的确立1986年10月1日，矿产资源法施行。矿产资源法第五条规定：“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”“税费并存”的制度从此以法律的形式确立下来。1986年矿产资源法的主要贡献，就是确立了有偿开采的原则。4、“税费并存”制度的前进与后退 1993年12月25日，国务院发布了中华人民共和国资源税暂行条例， 1994年2月27日，国务院发布了矿产资源补偿费征收管理规定，同年4月1日起施行。规定具体落实了矿产资源法中有偿开采的原则，尽管出于对矿山企业承受能力的考虑，我国的资源补偿费费率比许多国家的“权利金”

53、征收率要低得多，但这毕竟是划时代的一步：无偿开采到此结束，覆盖全部矿种的有偿开采制度从此开始。 (三)有偿开采制度 1996年8月29日，第八届全国人大常委会第二十一次会议通过并公布了全国人民代表大会常务委员会关于修改(中华人民共和国矿产资源法)的决定(自1997年1月1日起施行)。这次修改，主要进展体现在两个方面：第一，确立了探矿权有偿取得的制度，从而使有偿开采制度在结构上趋向完善，强化了国家的所有权。1998年2月12日，国务院发布了矿产资源勘查区块登记管理办法和矿产资源开采登记管理办法，对探矿权和采矿权的有偿取得作出了具体规定。略显不足的是，探矿权使用费和采矿权使用费都是按统一标准缴纳，

54、没有体现出差别。第二，在有限的范围内放开了勘探权和采矿权的转让，标志着矿业权二级市场雏形的出现。1998年2月12日，国务院发布了探矿权采矿权转让管理办法，对两权转让作出了具体规定。 六、我国矿产资源财产权管理制度的进一步完善 我国矿产资源财产权管理制度的完善应建立在三个基础之上：其一，矿产资源勘查、开采内在的经济运行规律和经济关系的调整；其二，适合中国国情，适应中国矿业经济发展的客观规律；其三，尽可能符合国际惯例。 要建立以权利金(矿产资源补偿费)为核心的矿产资源财产权管理体系，进一步完善我国矿产资源财产权管理制度，需要重点解决好如下几个问题： (一)在矿业税收体系中系统考虑矿产资源财产权管

55、理制度 矿产资源财产权管理制度的设计，既要考虑维护矿产资源国家所有者权益，又要考虑鼓励矿产资源勘查、开采活动，繁荣和发展矿业经济。若矿产资源得不到勘查、开采，所有者权益也根本无法实现。而矿产资源能否得以勘查、开采，矿业税收体系是一个重要的决定因素。 因此，需要按照矿业活动的特殊性和矿产资源勘查、开采运行的基本经济规律，系统调整矿业税收体系，并在这个体系下，按照在维护国家矿产资源所有者权益的同时促进矿业经济繁荣和发展的原则，系统设计以权利金(矿产资源补偿费)制度为核心的我国矿产资源财产权管理制度。 (二)建立矿产资源耗竭补贴制度 矿产资源是一种可耗竭性资源，这是建立矿产资源耗竭补贴制度的基础。耗

56、竭补贴是自然资源工业独有的补贴，这种补贴是美国1913年最早采用的。所谓耗竭，是指自然资源被开采后造成的资源耗尽或减少。耗竭补贴是指每个纳税年度中从净利润中扣除一部分给油田、矿山的经营人(矿权人)，用于寻找新矿体，以替代正在耗竭的矿产资源。 耗竭补贴和权利金是两个不同的概念，这两个概念的基础却是相同的，即矿产资源是一种不可再生的可耗竭的资源。其不同点在于，权利金是因之而补偿给矿产资源所有人(一般是国家)的，而耗竭补贴是因之而补偿给矿权人(经营人)的。因此，这种补贴实际上是一种负权利金，它作为一种对采矿的补偿，有效地降低了矿权人所承受的税赋(有的国家是直接的补贴，有的国家是从权利金支付中扣除，还有的国家是从所得税支付中扣减)。例如，美国、加拿大、澳大利亚、印度尼西亚、马来西亚、津巴布韦、圭亚那等重要的矿产生产国均有这种耗竭补贴制度。为此，可以参照西方市场经济国家的通行做法和我国石油行业的经验，为矿山企业普遍建立“资源耗竭补贴”制度。(三)进一步调整与完善矿产资源补偿费制度 对矿产资源补偿费制度的调整与完善，主要调整内容应该包括以下几个