PPP模式在地方工业园区基础设施建设中的工程管理风险分担研究

1、PPP模式在地方工业园区基础设施建设中的工程管理风险分担研究第 1 章 绪论1.1 研究背景与意义1.1.1 研究背景工业园区是政府部门按照其本身经济发展，依靠行政手段划出一块区域，汇集了各种生产要素，在一定空间范围内整合资源，突出产业特色，优化功能布局，提高产业集约化的力量，建立适应市场竞争、产业转型升级和产业分工的现代化生产区1。工业园区是国内推进社会经济发展与改革开放进程的关键载体，始终被看作经济建设重要战场。我国于 1984 年提出建设经济开发区，经过30 余年的快速发展，形成了高新科技开发区、经济技术开发区、保税区、出口加工区、生态经济区、边境经济合作区等多元化工业园区2。截至 20

2、14 年上半年，我国有国家级的高新区、经济技术开发区、出口加工区、保税区等园区 478个，有 1170 个省级开发区和 22000 多个各类工业园区。工业园区对我国经济增长的贡献日益增加。工业园区一般是由政府主导投资建设。开发一个新的工业园区，往往需要耗费资金数亿元乃至数十亿元，这对地方财政造成了极大压力。部分地区为了建设和完善工业园区基础设施，长期举债投资，地方政府债务规模不断扩大，风险不断累积。据国家审计署 2013 年发布的第 32 号公告，截至 2013 年 6 月底，地方政府债务余额达到 17.9 万亿元。为了进一步加强地方政府债务管理，有效防范和化解金融风险，2014 年 9 月，

3、国务院颁发了关于加强地方政府性债务管理的意见，其要求对地方政府部门的债务规模进行管控，并提出了推广使用政府与社会资本合作模式;3。同年底，国家发展和改革委员会和财政部分别颁步了关于开展政府和社会资本合作的指导意见、政府和社会资本合作模式操作指南（试行），文件就 PPP 的适用范围、实施主体、联审机制、部门职责、实施流程等提出了指导意见4。.1.2 国内外研究综述PPP 模式从十八世纪就诞生了，刚开始是应用于欧洲的收费公路创建规划之中。然而其在现阶段得到的发展，是因为新公共管理理论之中核心在于私人部门有效参与的公共服务实现了市场化革新。上世纪七十年代，英美等国家积极引进私营部门参与公共工程的建设

4、和运营，以解决经济萧条下资金不足的问题。此外，PPP 模式运用在公共政策领域内，且指出许多规范化政策与推广的模式，这在很大程度上推动了合作伙伴关系的长足发展6。2000 年，Fourie 等学者指出，PPP 模式产生的关键因素在于缺少政府管理能力，公共部门更希望其能够独立供应公共产品，唯有受到财政资金压迫或是公众产生不满情绪之时，PPP 模式方会出现7。2002 年，Grimsey 等学者指出，创建基础设施缺乏足够的资金是政府公共部门要求私人部门共同参加项目融资创建与运营的关键因素。并把 PPP 项目风险分为技术风险、操作风险、不可抗力风险等九类8。2000 年，Hatask 等学者采取层次分

5、析法把 PPP 模式风险分成了三层，第一层是国家，第二层是市场，第三层是项目9。Li 等人(2003)设计了一份关于风险分担的问卷，调查表明，公共部门在 PPP 项目中承担政治风险和场地购买风险，而法律风险和不可抗力风险等其他风险，主要由合作双方共同承担10-11。2006 年，Loosemore 等学者归纳了 PPP 模式分担风险的前提：首先是合作两方一定要有预防风险以及抵制风险的能力；其次是风险应当是最有控制力的那方来承担；三是必须愿意承担风险；四是准确识别和评估风险12。.第 2 章 PPP 模式的基本理论2.1 PPP 模式概述2.1.1 PPP 模式的内涵及特征公私合作伙伴关系是指公

6、私部门之间的合作关系，即国家和私营企业共同进行社会公共事业的投入、建筑以及营运工作，提供公共事业所所需的服务和产品，从而实现社会公共事业的需求。PPP 能够划分成狭义与广义两种形式：广义 PPP 是指公共和私人部门在没有固定投资模式的情况下为提供公共产品或公共服务的各种合作关系30。可按照项目的需要，以及这一项目所在地区的客观条件（包括国家政策条件、监督管理条件、经济环境、投资条件），各个参加者的具体情况，构成各种项目独有的形式从而实现为社会服务的目的；而狭义的 PPP 可理解为一类项目融资模式，公共和私营部门签订特许权合同，包括双方的责任、风险分配和收入分配，以及公共和私营部门的共同决策和风

7、险共担。其内涵可归纳成四个层面：PPP 是一种先进的项目资金筹措模式。过去的资金筹措方式一般是运用项目的发起人和投资人的信贷关系进行融资，PPP 主要靠项目本身的预计收入、各种资产和政府支持措施，以项目为主体进行融资。在项目公司的资产和政府特许协议的保障下，以这一项目运行的收入和行政部门给予的扶持所得到的收入，当成偿债的资金渠道。PPP 把社会闲散资金吸引到项目中来，并且实现多方共赢的局面。这种模式下，社会公共机构使私营企业参加到这一项目的事前准备，一起研究决定，并在项目的整个过程中引入私营部门的资金、技术和管理，可以保证项目在技术和经济上的可行性，使私营部门能够有效地控制项目的建设和运营，同

8、时缩短前期的工作周期，降低项目成本，实现各方共赢;。私营部门可以在 PPP 模式中获利。在 PPP 项目中，政府部门能够在税务减免、银行贷款的担保以及土地使用等领域给私营单位一定政策扶助。这样的政策扶助所取得的收入，使私营部门能够盈利，从而有效地提高社会资本参与项目投资的热情。.2.2 PPP 模式的风险2.2.1 PPP 模式风险的特征所有 PPP 项目都存在风险。因为基础设施 PPP 项目需要投入很多的资金，创建与运营需要很长的周期，有很多的投资主体，同时各项基础设施 PPP 项目实施的具体环境也有所差异，让其风险要素之间的关联十分复杂。PPP 项目融资的风险不仅包含随机性、客观性、潜在性

9、、多元性等普通风险特征，也具备下述特殊特征：（1）风险融入了 PPP 项目所有特许运营流程之中。基础设施 PPP 项目之中，因为项目与投资的规模很大，私营机构必须有很长的投资回报时间来将成本收回，清还借贷并获得利润，因此其项目必须经历很长特许运营阶段。风险融入项目的先期策划以及项目融资、设计、实施、经营、维护和转移等各个流程之中，直至特许运营阶段完全结束，私营机构将其转移到政府部门，风险才彻底转移。（2）具有较强的阶段性特征。所谓阶段性特征，体现在项目创建时期，风险层次较高，项目运营时期，风险层次较低。项目创建之时，项目刚刚成功启动，需要投入很多的资金来创建项目并在这段时间内清还借贷利息，然而

10、该时期没有任何利润可言，所以借贷的清还风险同样在不断累加。施工时期完结以后，此种风险达到了峰值。为了让风险下降，项目常态化运作期间形成现金流从而清还借贷。PPP 项目各个时期，因为风险来源渠道、项目外在环境、风险影响概率与范围以及风险带来的损失都在不断转变，部分风险必定会弱化，还有部分新风险会形成，部分风险只出现在项目某个时期或某几个时期之中，因此该风险的阶段性特征十分明显。.第 3 章 A 县工业园区 PPP 模式应用分析.263.1 我国工业园区发展介绍. 263.2 A 县工业园区概况.273.3 A 县工业园区建设采用 PPP 模式的应用分析.303.4 本章小结. 34第 4 章 A

11、 县工业园区 PPP 项目风险分担分析.364.1 A 县工业园区 PPP 项目.364.1.1 合作内容. 364.1.2 建设内容. 364.2 分析建立 PPP 项目融资风险指标体系.374.2.1 指标体系建立的原则. 374.2.2 融资风险指标体系分析. 384.3 选择评价方法-TOPSIS 法.414.3.1 TOPSIS 法介绍.414.3.2 TOPSIS 法操作步骤.414.4 建立风险分担模型. 434.5 分析确定最佳风险分担方. 444.6 结果讨论. 484.7 本章小结. 49第 5 章 结论与展望. 505.1 结论. 505.2 展望. 51第 4 章 A

12、县工业园区 PPP 项目风险分担分析4.1 A 县工业园区 PPP 项目A 县政府决定采取 PPP 模式对 A 县工业园基础设施建设项目进行投融资、建设并运营维护，授权 A 县工业园管委会为项目的实施机构，通过公开招标方式选中社会资本 B 公司为合作方。A 县工业园管委会与 B 公司签订框架协议，根据框架协议约定，A 县工业园管委会与 B 公司共同出资成立项目公司。该项目合作期限为 10 年(包括项目建设期及运营维护期)，自合同生效之日起至合作期限届满之日止。合作期限内，项目公司负责对 A 县工业园首期启动区(含安置区)基础设施建设项目进行投融资、建设及运营维护。项目总投资约 5.8 亿元，其

13、中工程前期费用由 A 县工业园区管委会负责，其余部分由项目公司筹措。.结论PPP 模式是公共部门和私人部门共同合作的融资模式。在地方工业园区的开发建设中，有效地运用 PPP 模式，可以引进社会资本优越的技术管理方法，从而更快的推进工业园区建设，实现早日运营，同时减轻地方政府的财政压力，避免陷入地方性政府债务危机。本文经过查阅资料文献，详细阐述了 PPP 模式的定义、特征、分类、组织模式、运作过程等基本理论知识，以及 PPP 模式的风险分类、分担原则、识别方法，以 A 县工业园区 PPP 项目为案例，对地方工业园区运用 PPP 模式进行了必要性、可行性分析，针对 A 县工业园区 PPP 项目存在

14、的经济风险，建立了PPP项目经济风险指标体系，运用基于熵权值的TOPSIS法确定了项目投资者为最佳的风险分担方，并得到如下结论：（1）虽然利用 PPP 模式可以同时解决地方工业园区建设当中民间资本大量闲置和政府投资资金匮乏的矛盾问题，但由于 PPP 模式具有结构复杂、融资规模大、投资多元化、项目建设周期长等特点，在应用 PPP 模式推进工业园区基础设施建设中，存在着政治风险、经济风险、完工风险、经营管理风险等多种风险。工业园区 PPP 项目能否成功的关键，在于是否能科学、合理、及时、有效地应对和处理这些风险问题。而要想科学、合理、及时、有效地应对和处理这些风险问题，首先就必须将 PPP 模式的风险问题准确识别出来，并进行合理的分担。（2）风险分担应当依照的原则主要有：有效控制原则、直接损失承担原则、风险收益对等原则、风险承担有上限原则。本文运用基于熵权值的 TOPSIS 法确定了项目投资者为最佳的经济风险分担方，但从专家打分结果来看，金融机构的风