基于风险导向的政府绩效审计研究

1、基于风险导向的政府绩效审计研究1 绪论1.1 研究背景中国自改革开放以来，一直非常重视政府的行政效率问题，对绩效的注重更是在成立审计署之初就有所体现，而从经济效益审计的角度对政府绩效审计进行研究，则是始于 20 世纪 90 年代初，并取得了一系列有意义的研究成果，比如定义了绩效审计的概念，讲述了绩效审计内容，概括了绩效审计方法，划分了绩效审计种类，建立了绩效审计评价标准等（宋常、吴少华，2004）。21 世纪初，我国进入政府绩效审计的探索阶段，一系列实践探索都颇有成效，首先进行探索的是深圳市，打开了我国绩效审计的大门。深圳市人大首先在 2001 年出台了深圳经济特区审计监督条例，次年开始审计深

2、圳市的卫生系统医疗设备采购等问题，还包括大型医疗设备使用和管理等情况。成为了我国制定法规政策并开始实施绩效审计最早的城市。此外，青岛市审计局也进行了探索，其更注重理论与实践的结合，绩效审计与财务审计的结合，并在积极实践、稳步推进;的原则下，初步取得了一定的成效。与此同时，审计署也组织实施了大量的绩效审计工作，全国许多地区逐步开始尝试在较大的范围内实施开展政府绩效审计。这些探索不仅丰富了政府绩效审计的理论研究体系，也为政府绩效审计工作的继续开展指明了方向，奠定了基础。随着审计署 2006 至 2010 年审计工作发展规划的发布，我国进入了政府绩效审计全面推进的阶段。审计署 2006 至 2010

3、 年审计工作发展计划中提出，全面推进绩效审计，促进转变经济增长方式;，这表明国家已经开始重视政府绩效审计。在探索政府绩效审计的路上我国不断取得进步，令人振奋，但由于对政府绩效审计的研究比较晚，理论和时间都不太成熟，因此尚处于发展阶段。.1.2 研究目的和意义随着社会的不断发展，公众作为纳税人越来越关注自己缴纳的税金的使用情况，也就是越来越关注公共资金的运营效率和使用效果，人们的眼光已经不再只监督公共资金使用的合规性，而是更多的开始关注公共资金使用的是否经济，是否有效率以及是否有效果。因此政府绩效审计也越来越重要。与此同时，传统模式下的政府绩效审计无法满足大范围审计的需求，就在现实审计渴求新的模

4、式出现时，基于风险导向的政府绩效审计开始绽放光芒。 本文分析了基于风险导向的政府绩效审计的具体应用，同时提出了运用的必要性以及在运用中可能出现的问题。并确定了本文研究的主要目的，具体包括以下三个方面：1、分析基于风险导向的政府绩效审计在我国引入的可行性和必要性；2、基于风险导向的政府绩效审计的具体应用；3、基于风险导向的政府绩效审计的评价标准体系。.2 政府绩效审计及风险导向审计基础理论2.1 政府绩效审计基本理论目前，对于政府绩效审计还没有统一的定义。据王光远（1996）统计，国内外学者对于绩效审计的提法有 20 种之多。在国外，有美国审计总署的绩效审计;、有加拿大审计长公署的综合审计;，英

5、国使用货币价值审计;来形容，瑞典则称为效果性审计;，澳大利亚称为效率性审计;，此外还提出过业务审计、管理业绩审计等。为了使绩效审计的叫法统一，1986 年召开的最高审计机关第十二届国际会议中，把绩效审计列入了正式的议题。最终决定将绩效审计;作为绩效型审计的名称，并在之后的文件中使用了这个名称。 在国内，政府绩效审计的称谓更是多样化。最初是称为 经济效益审计;，出版的审计词典中的词条也是经济效益审计;。1992 年经济效益审计;首次与绩效审计;有了区分。之后实施的新的审计法中首次出现了效益审计;的称谓，而在实践中并未得到广泛应用，深圳市、上海市徐汇区的绩效审计探索，都将其称为绩效审计;。在我们国

6、家，目前一般将 经济效益审计;或者效益审计;定义为民间审计部门的非财务审计；把绩效审计;定义为政府审计机关对行政事业单位的非财务审计。 本文认为政府绩效审计是指政府对行政事业单位以及各个项目的非财务审计，即既包括审计署对某个投资项目的审计，又包括对一系列投资项目形成的行政事业单位的行为的审计。因此绩效审计的主体是审计署，客体是投资的项目或者行政事业单位的一系列行为。绩效的高低既指投资项目带来的群众满意度是高还是低，也指一系列投资项目形成的行政事业单位的行为带来的群众满意度是高还是低。.2.2 风险导向审计理论本文认为风险导向审计是审计人员在了解被审计单位基本情况的基础上，确定被审计单位所处的环

7、境，评价内部控制是否可信，并分析和评估主要风险点以及风险水平的高低，并将这一过程一直延续到项目的最后。再将审计资源投入到高风险的审计领域，采用实质性测试、详细测试等实施审计程序，同时对不同的风险、不同的风险水平加以区别化，从而将审计资源合理配置，在节约审计成本，保证审计质量的前提下使审计风险程度降到低水平，达到审计目的。 在这里政府绩效审计的风险主要是指群众是否满意，如果投资的项目群众不满意，即使是盈利的，也是有风险的，反之如果投资的项目群众满意，即使是亏损的，风险也不大。.3 政府绩效审计引入风险导向审计模式的必要性和可行性. 133.1 我国政府绩效审计的现状及存在的问题 . 133.1.

8、1 我国政府绩效审计的现状. 133.1.2 政府绩效审计风险与民间审计风险的比较. 133.2 政府绩效审计引入风险导向模式的原因 . 154 风险导向模式下政府绩效审计的程序. 174.1 基于风险导向的审计项目的确定 . 174.1.1 基本理论. 174.1.2 重庆扶贫开发项目的选择. 184.2 基于风险导向的审计计划的制定 . 194.3 基于风险导向的审计项目的实施 . 224.3.1 基本理论. 224.3.2 深圳医疗设备审计项目的实施. 234.4 基于风险导向的审计项目的报告 . 255 基于风险导向的政府绩效审计的评价方法. 275.1 绩效评价存在的问题 . 275

9、.2 政府绩效审计的评价方法 . 285 基于风险导向的政府绩效审计的评价方法5.1 绩效评价存在的问题我国目前的政府绩效审计的评价指标现状不为乐观，不仅公认的科学合理的政府叫评价指标尚未形成，现金运用的政府绩效审计评价指标体系更是存在着很多问题。包括指标体系制定依据和过程以及指标体系的具体内容等方面。本文主要列示指标体系具体内容存在的问题： 第一，评价的客观度不高 由于政府绩效审计的评价指标大多是主观性强的定性指标，精确度量的定量指标只占少数。因此凭经验进行评价的情况较多，导致客观度不高主要。尤其是需要重点的关注指标也都无法定量，比如对社会效益的评价，其只能笼统的用定性的指标来描述，根本无法

10、将其实际产生的效益量化。最终导致出现定量分析无能为力，定性分析使漏洞有机可乘的尴尬局面，因此在政府绩效审计评价时就会显得主观性过高。 第二，绩效评价与组织目标相脱节 要想达到组织的目标，就需要所有成员共同努力，各自分工，共同协作，发挥创造性来达到绩效的要求。绩效评价则需要层层分解组织战略目标，具体落实到每个员工上，如此与战略目标建立一个桥梁。这才是一个有效的绩效评价体系。可惜的是，我们国家到现在都没有做到这一点。 第三，绩效评价指标缺乏可比性 由于还没有一套被所有人接受的政府绩效审计评价指标体系，因此各个审计机关在审计时则显得很随意，没有一个统一的标准，各地都根据自己审计的评价指标体系开展工作

11、，而各地的指标体系千差万别，从而对绩效审计的评价结果更是差异巨大，无法进行横向的比较，降低了政府绩效审计的效率。 由此可见，我国政府绩效审计指标体系目前的现状是严峻的，无论制定过程还是制定内容以及评价结果都存在着不足。因此我国目前的政府绩效审计理论要做的一个重要任务就是克服以上的几个问题，构建一个既完善又全面的高质量政府绩效审计评价指标体系。在制定指标时要按照一定的性质对评价指标进行归类，并遵循两个结合，即将定量分析与定性评价结合起来，将一级指标和二级指标结合起来，使评价指标的制定过程丰满起来。 .结论通过研究，本文得出以下结论： 社会经济的快速发展对政府绩效审计产生了重大的影响，最重要的一点

12、就是审计职能不断扩大作用范围，政府绩效审计正在由传统的合规性财务审计为前身逐步发展起来，并大有一种称为国家审计发展重心的趋势。政府绩效审计的发展有助于提高公共资源的使用效率，增加公众对政府的满意程度，促进社会和谐。 但由于我国目前的审计方法效率低，且评价标准不统一，审计体制不完善所以总体看来，我国目前的政府绩效审计发展现状是比较缓慢的，其推广的难度较大。急需我们在政府绩效审计工作中试着基于风险导向的模式，达到事半功倍的效果。 政府及公共部门的治理状况随着公共管理运动的发展有了明显的改进，审计署不断通过加强培训提高政府绩效审计人员的各方面素质，使政府绩效审计的队伍向着系统性、全面性、高素质性的方面发展，更是加强了对政府绩效审计的理论研究和社会实践，这一系列的努力都为基于风险导向的政府绩效审计的顺利开展，提供了审计环境。考虑到政府绩效审计的特点，产生于独立审计的风险导向模式同样适用于政府绩效审计，同时结合我国审计探索风险导向审计模式的历程，成功在政府绩效审计中引入风险导向模式。 根据政府绩效审计的特点，本文把基于风险导向的政府绩效审计分为四个阶段来介绍：选择审计项目阶段、制定审计计划阶段、实施审计程序阶段、发表审计报告阶段。在这四个阶段中都积极的运用了风险评估程序以及应对措施，充分体现了风险导向审计理念。风险导向审计的重要识别点就是在了解被审计单位的基本情况后，对审计