卫生行政执法案卷评查

1、1,卫生行政执法案卷评查,2,主要内容,一、开展案卷评查工作依据目的和意义 二、案卷评查的内容方式和程序 三、行政处罚案卷评查中反映出的主要问题,3,一、开展案卷评查工作的依据、目的和意义,一）依据 1. 全面推进依法行政实施纲要 （ 国发200410号 ） 在规范行政执法行为部分中明确规定： 健全行政执法案卷评查制度。 行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、 行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其 他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文 书应当立卷归档,4,一）依据 2.国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见（国办发2005 37号 ） 国务院为贯彻落实全面推进依法行政实施

2、纲要的有关规定，推动建立权责明确、行为规 范、监督有效、保障有力的行政执法体制，全面 推进依法行政，于2005年制定了国务院办公厅 关于推行行政执法责任制的若干意见,5,国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见,三、建立健全行政执法评议考核机制 （一）评议考核的基本要求。 （二）评议考核的主体。 （三）评议考核的内容。 （四）评议考核的方法,6,一）评议考核的基本要求,评议考核的标准、过程和结果要以适当方式在一定范围内公开。 （二）评议考核的主体。 各行政执法部门对所属行政执法机构和行政执法人员的行政执法工作进行评议考核,7,三）评议考核的内容,评议考核的主要内容是行政执法部门和行政执法

3、人员行使行政执法职权和履行法定义务的情况，包括 行政执法的主体资格是否符合规定，行政执法行为是 否符合执法权限，适用执法依据是否规范，行政执法 程序是否合法，行政执法决定的内容是否合法、适当， 行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果，案卷质量 情况等,8,四）评议考核的方法,行政执法评议考核可以采取组织考评、个人自我考评、互查互评相结合的方法，做到日常评议考核与年度评议考核的有机衔接。要高度重视通过案卷评查考核行政执法部门和行政执法人员的执法质量,9,一）依据,3.各级人民政府、各级行政执法机关为贯彻落实国务院 全面推进依法行政实施纲要和国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见，进一步加强行

4、政执法责任制工作，建立的行政处罚和行政许可案卷评查制度。 目前有很多省市政府都制订了行政执法案卷评查 等相应的配套制度。在辖区范围内开展案卷评查。通过对行政执法案卷的随机抽查、阶段检查、年度评查等方式，加强对具体行政执法行为的监督,10,二）开展案卷评查工作的目的和意义,卫生行政执法案卷不同于一般的文件档案，它全面记载和反映了卫生行政机关及其执法人员实施行政许可或查处卫生违法案件的全过程； 是记载和反映实施行政许可、处罚行为是否合法、适当的文字记录。 我们以开展卫生行政执法案卷评查工作为切入点，开展卫生执法监督工作，对于深入贯彻行政处罚法、行政许可法及全面推进依法行政实施纲要等有关规定意义非常

5、重大,11,主要目的： 1、加强监督和规范卫生行政执法行为； 2、及时发现问题、纠正错误；案卷质量可以凸显某地区、某专业、某方面卫生执法工作、对有关问题的认识或管理中存在的问题； 通过处罚案卷数量反映出不同区域间行政作为不均衡的现象。案件数量差：数千件几十件，处罚额度差：几百万元几万元。 3、 提高卫生行政机关及卫生行政执法人员依法行 政的工作能力和执法水平； 4、保护公民、法人和其他组织的合法权益,12,二、案卷评查内容、方式和程序,一）案卷评查的范围 （二）主要涉及专业 （三）案卷的类别 （四）案卷评查的方式 （五）案卷评查程序 （六）案卷评查主要内容,13,二、案卷评查内容、方式和程序,

6、一）案卷评查的范围：主要包括实施卫生行政许可、行政处罚和行政强制工作的文书及其案卷。目前在各地开展比较多的是行政处罚案卷，其次是行政许可案卷。 （二）主要涉及专业：公共卫生、医政、妇幼、献血行政处罚和许可工作 （三）案卷的类别：简易程序及一般程序的行政处罚案卷,14,二、案卷评查内容、方式和程序,四）案卷评查的方式 ： 随机抽查、阶段检查、年度评查等方式。 自查、互查。 实地现场检查、集中评查等等。 实践中，采取随机抽取案卷，进行集中评查 的案卷评查方式较为多见,15,二、案卷评查内容、方式和程序,五）案卷评查程序：以行政处罚案卷为例。 1. 统一案卷标准并制定案卷评查扣分标准； 如根据行政处

7、罚案卷标准，结合卫生部颁布的卫生行政处罚程序及卫生行政执法文书规范等有关规定，制定卫生行政处罚案卷评查扣分标准,16,二、案卷评查内容、方式和程序,2. 统一成立案卷评查组。 可以由卫生监督稽查人员组成； 也可以在各地卫生监督执法机构中抽调； 各地执法机构按工作需要推荐选派1-2人（要求具有一定卫生监督工作经验）参加案卷评查员培训。 通过组织统一培训选用案卷评查员，组成案卷评查工作组。 优点： a. 充分体现案卷评查工作的公正、公开、公平性； b. 使更多的基层执法机构监督员共同参与，发挥实 战培训作用，可以快速大幅度提高监督员的执法水平。因为，通过评查案卷可以了解大量案例。 c. 提供一个互

8、相学习、交流和研讨的机会,17,二、案卷评查内容、方式和程序,3. 统一评查的时间和范围。 案卷评查的范围是对各参评单位，同一时间段、统一参评案卷的范围。 如2008年1月1日至12月31日已经结案的卫生行政处罚案卷（包括公共卫生、医政、妇幼、献血简易程序及一般程序）进行全面检查。或只对某一专业的行政处罚案卷进行评查,18,4. 统一抽取案卷数量。 规定时间内各单位上报处罚案卷目录，由评查领导小组从中随机抽取规定数量的案卷。由被查单位在规定时间内送达指定地点。 样本应足够大，否则不具有代表性。如对各参评单位随机抽取案卷10件以上为宜。 5. 统一成绩计算标准。 以抽取案卷总数的平均分数作为各单

9、位的案卷评查成绩。案卷中无合法性错误的，成绩不得低于60分。 将评查结果以市或区县卫生局为单位，按照成绩高低依次排列，在规定范围内进行通报。同时给各单位一份问题反馈表（载明每个案卷中存在的问题及成绩明细,19,二、案卷评查内容、方式和程序,6. 具体评卷程序： 成立案卷评查组后，进一步组织评查员学习标准，熟悉具体工作程序，掌握工作原则。提出工作要求和组织纪律。 分小组评卷。要求每卷都要经过评查、复核、总复核；小组讨论确定成绩。 评查组集体讨论。（主要适用于扣20分以上的案卷） 案卷评查领导小组讨论。（适用于重大复杂案件,20,二、案卷评查内容、方式和程序,六）案卷评查主要内容。（以问题论为例）

10、 合法性问题0分标准 1、主体错误。 （1）实施处罚主体错误 （2）被处罚主体认定错误 2、事实与证据问题。如事实不清、证据不足等。 3、适用法律问题。 如适用法律或条款项错误、未引用法律依据。 4、程序错误,21,二、案卷评查内容、方式和程序,六）案卷评查主要内容。（以问题论为例） 一般性问题：根据问题的不同性质及严重程度，将此类问题划分为不同分值。如20分、10分、5分及0.5分不等。 但是，在一个案卷中出现的一般性问题扣分最多不得超过40分,22,主体合法：主体合法应从处罚主体与被处罚主体两个方面进行合法性审查。 1、实施处罚主体合法：实施处罚主体必须符合以下几个方面要求之一（行政处罚的

11、实施机关）： （1）行政机关； （2）国务院或经国务院授权的省级政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权； （3）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以在授权范围内实施行政处罚； （4）依照法律、法规、规章的规定可以委托上述组织实施行政处罚的。但不得委托其他组织或个人实施行政处罚,23,其他应注意的事项： a、实施行政处罚的机关必须具有该项执法的法定资格； b、实施行政处罚的主体是经过省、自治区或直辖市政府确认的； c、符合法定权限 d、印章：主要法律文书中（对外使用的文书）必须使用行政机关的印章或称法定执法主体的印章；经政府批准，行政处罚主体可以使用“行政处罚专用章,2

12、4,2、被处罚主体认定要准确。应注意以下问题： （1）被处罚主体必须是依法能够独立承担法律责 任的公民、法人或其他组织。 （2）被处罚主体必须是违法行为的当事人； （3）主要法律文书中，被处罚主体应写全称、且前后一致。不能有错、别字,25,当事人责任年龄和责任能力的规定,第二十五条 不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。 第二十六条 精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚,26,事实清楚

13、、证据确凿 1、事实清楚： （1）主要法律文书中（如行政处罚决定书）所述的违法事实必须是法律、法规或规章规定应当给予行政处罚的事实； （2）准确记载违法的时间地点、情节、程度和后果； （3）违法事实和情节要有相关的证据证明； （4）所引用的证据要合法、有效，并足以证明违法行为的性质、情节、程度等。 （要注意复印件应注明出处、与原件相同字样并盖章，传真件不能直接作为证据的问题；各种笔录或证据尾页封底并注明“以上记录看过属实”等字样、签名。,27,2、证据确凿 （1）书证：是指以文字、符号、图画记载的内容来证明卫生行政违法案件事实的书面文件或其他物品。书证的形成一般在案件发生之前，在案件发生之后被

14、发现、提取而作为证据。 （2）物证：是以物质的存在、特征或属性证明卫生行政违法案件情况的一种证据。 （3）证人证言：是指证人就自己所知道的案件情况向卫生行政机关所作的陈述。 （4）当事人陈述：是卫生行政执法案件当事人就案件事实经过以及原因、动机、目的、当事人对行为性质的认识等所作的陈述,28,5）鉴定结论：是指卫生行政机关根据卫生行政执法的实际，委托具有资格的鉴定机构对有关专门问题进行检验、分析，并由鉴定人出具书面形式的结论性意见。 （6）音像证据：也称视听资料，是以录音、录像设备所反映的声像、计算机储存的资料，以及其他科技设备与手段提供的信息来证明案件真实情况的证据。 （7）勘验笔录、现场笔

15、录,29,最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 （法释号） 第一条 “被告应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。 被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。 第五十七条 下列证据材料不能作为定案依据： （二）以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害

16、他人合法权益的证据材料,30,适用法律正确 （1）作为行政处罚的法律依据，必须是现行有效的法律、法规或规章； （2）引用法律要写全称，并准确引用到条、款、项、目； （3）当事人的行为必须是法律、法规、规章规定应当给予行政处罚的违法行为；法无明文规定不予行政处罚。 （4）行政处罚的种类、幅度符合法律、法规、规章的规定。 （5）行政处罚决定书中的告知内容（主要指法律救济措施）要全面、准确,31,程序合法 （1）根据行政处罚法和卫生部颁布的有关卫生行政处罚程序的规定，所有按一般程序实施的卫生行政处罚在处罚的实施阶段上应按照以下步骤进行： 立案-调查取证-合议（适用听证或重大处罚案件）-告知-审批-决

17、定书-送达-结案 即：先调查取证，后决定处罚，处罚前告知，时间不能倒置。 （2）合议程序。卫生行政执法文书规范中规定，在适用听证程序或其他重大的行政处罚案件时，承办人在案件调查终结后都要进行合议，合议应针对当事人的违法事实与证据的认定，依照卫生法的有关规定（处罚依据）提出处罚意见,32,3）双人执法的问题：一般程序，应两名以上执法人员进行调查取证，并向当事人出示证件表明身份。 （4）告知程序： a、陈述申辩告知。一般情况下在作出行政处罚决定之前，必须履行陈述申辩告知程序，即告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并听取当事人的陈述、申辩，否则处罚决定无效。 b、听证告知。对符合听证条件的，

18、即拟作出责令停产停业、吊销许可证或较大数额罚款（按照各地规定的较大数额标准执行）的行政处罚的，在作出行政处罚决定之前必须告知当事人享有要求听证的权利，如果要求听证的，则严格按听证程序进行。当事人三天之内提出听证要求的均有效,33,5）审批程序： a、行政处罚决定必须经行政机关负责人批准； b、重大行政处罚决定必须经行政机关负责人集体讨论决定； c、依法应由上一级行政机关批准或决定的行政处罚决定必须上报。 （6）送达程序：符合法定的送达时限（7天内）、方式和要求，卷中须有相应的回执；在送达回证上应注明签收人的身份，或在卷中有当事人的授权委托书,34,7）依法应移送其他机关的案件，必须移送。 （8

19、）结案程序。结案是与立案相对应的程序，是对案件经立案调查后是否给予行政处罚，或对行政处罚的执行情况作最终交代。同时也是对违法行为改正情况的记录。因此，此程序也是必不可少的,35,以上所述只是所有按一般程序实施行政处罚的案件所必经的程序。 其他法定程序： a.听证程序：包括听证告知、听证通知、听证公告、召开听证会、制作听证笔录、听证意见书等； b.先行登记保存程序：先行登记保存证物审批程序、先行登记保存证物通知、先行登记保存证物处理决定（7日内）等； c.行政控制程序行政控制通知书、控制物品清单、解除行政控制通知、需要延长控制时间时要经过领导审批并再通知当事人等等； d.申请强制执行程序：如果送

20、达行政处罚决定书后当事人逾期不履行也未行使法律救济措施时，行政机关应向法院申请强制执行，进行强制执行程序等等,36,关于期间的有关规定： 根据民法通则第154条规定，按照日、月、年 计算时间的，开始的当天不算入，从下一天 开始计算。期间的最后一天是星期日或其他 法定节假日的，以休假日的次日为期间的最 后一天（24点）。 第155条：民法所称的“以上”、“以下”、 “以内”、“届满”，包括本数；“不满”、 “以外”不含本数,37,三、行政处罚案卷评查中反映出的主要问题,一）0分卷的扣分原因主要有： （1）主体问题： 实施行政处罚中被处罚主体认定错误或主体资格不清，又无证明材料； 被处罚主体不是违

21、法行为当事人本人,38,三、行政处罚案卷评查中反映出的主要问题,2）事实及证据问题主要表现在： 事实不清、证据不足； 证据无效或无证据； 卷中证据不能足以证明违法事实的存在,39,三、行政处罚案卷评查中反映出的主要问题,3）程序问题： 实施行政处罚程序倒置（如先处罚后告知、先处罚后审批等 ）； 处罚决定书的处罚内容与审批意见不一致； 重大行政处罚案件应当领导集体讨论的，未经集体讨论程序或程序倒置（先集体讨论后听证,40,三、行政处罚案卷评查中反映出的主要问题,4）适用法律问题： 处罚决定书中认定违法事实或实施行政处罚未引用法律依据； 处罚决定书中认定违法事实或实施行政处罚引用法律依据错误或适用

22、法律正确，但引用条、款、项错误； 实施行政处罚的种类和幅度不符合法律法规规定,41,三、行政处罚案卷评查中反映出的主要问题,二）案卷中其他主要规范性的问题：200.5分 （1）重大行政处罚案件集体讨论无结论性意见，只 有“建议处罚意见”或“拟处罚意见”； （2）案卷中反映不出陈述申辩告之在前处罚在后； （3）决定书日期与审批日期不一致； （4）主要法律文书中审核意见不明确； （5）现场笔录等文书中当事人在笔录上未签署姓名或未注明“情况属实”字样，且未说明原因； 执法人员签名不规范（机打签名或代签,42,三、行政处罚案卷评查中反映出的主要问题,6）案卷未按顺序装订； （7）缴款书上被处罚人名称与

23、处罚决定书上的不 一致，且未说明情况； （8）处罚决定书中引用法律未到条、款、项、目。 （9）授权委托书要素不全，制作不规范的；被处 罚人委托代理人或委托事项、权限不具体； （10）案卷中案由填写不规范； （11）法律文书中有错别字，修改、笔误或涂改处未经技术处理； （12）复印件等传来证据要素不全的,43,三、行政处罚案卷评查中反映出的主要问题,三)案例 1、郑州华山医院医疗广告（影视、广播、报纸、户外）审查案卷存在的问题：一是无医疗广告证明送达当事人的纪录。二是在医疗广告审查申请表中，既有申请人及申请事项，又有广告成品样件及省卫生厅加盖的三个广告审批专用印章，将申请与批准放在申请书中，不能

24、体现行政许可法关于审查、决定、发证、送达的基本程序。办理行政许可的思路、步骤应当进一步规范。在加盖广告审批印章一栏中，没有审批时间，故无法判断是否按时办理。在边角处由郭维群签字“同意”，不知何人所签，此属执法程序不规范,44,三、行政处罚案卷评查中反映出的主要问题,2、准予深圳独一生物科技有限公司新乡分公司卫生许可证申请案卷存在的问题：一是无行政许可受理通知书，违反行政许可法第32条第2款 “行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”这一规定，属许可程序不合法。二是卷中检测报告系申请卫生许可证的重要材料之一，申请人提供的应为原件，使用复印件应与原

25、件核对一致，并加盖印章确认。三是无卫生许可证送达当事人的纪录,45,三、行政处罚案卷评查中反映出的主要问题,3、郑州新玛特购物有限公司销售声称具有保健功能食品行政处罚案卷存在的问题：一是适用法律错误。依照食品卫生法第45条规定，对本案当事人应处以“责令停止生产经营，没收违法所得2625元，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款等行政处罚”。 办案机关作出“责令停止销售文革转普洱茶，没收违法所得2625元整”的行政处罚，是在听取当事人陈述申辩后，在法定量度下的减轻处罚，减轻处罚应当同时引用食品卫生法第45条罚则和行政处罚法第27条关于减轻处罚的规定，而本案只依据食品卫生法第45条就做出减轻处罚的处罚决定，属适用法律错误。二是缺少行政处罚审批表，内部办案程序不规范。虽然附有请示事项处理签，但该请示事项处理签不能代替行政处罚决定审批表。不符合卫生行政处罚文书的有关规定。三是卷中证据应使用原件，使用复印件的，应与原件核对一致，并加盖印章。本案部分证据材料为复印件，但无原件核对一致的证明，如销售清单，超市租赁合同补充协议,46,三、行政处罚案卷评查中反映出的主要问题,4、栾川康复医院未经批准开展妊娠手术等行为行政处罚案卷存在的问题：一是缺乏行政处罚决定审批表，内部办案程序不规范。卷中虽然附有“省卫生厅监督所关于群众举报栾川县康复医院有关问题现场检查情况的