探究南水北调中生态补偿机制法治之路

1、探究南水北调中生态补偿机制法治之路 摘 要：在南水北调工程中，调水地与受水地的经济发展落差引起人们普遍关注,生态补偿机制作为解决这一问题的主要途径已为人们所共识。本文将从分析生态补偿机制入手, 针对南水北调工程中的问题, 提出意见和观点,希望南水北调工程依靠完善的生态补偿机制发挥其应有的效力。 关键词：南水北调；生态补偿机制；经济发展落差； Discussion and analysis south water north adjust medium ecosystem compensate the rule of law of mechanism of road HUANG Ting,CHE

2、N Yi-ming (Tang Qin Hydrology and Water Resources Survey of Hebei Province Bureau, Tangshan063000,China) Abstract: In the divert water from the south to the north project, Adjusts the water with to cause the water place economic development dropping variance the people to pay attention generally, th

3、e ecology compensation machine-made achievement solves this question main way already for the people mutual recognition. This paper will analyze ecological compensation mechanism, the problems for the water diversion project,proposed that opinions and the viewpoint, hoped the divert water from the s

4、outh to the north project dependence perfect ecology compensation mechanism displays its proper potency. Key Words：The south water north adjusts; The ecosystem compensates a mechanism; Economic development gap; 1 前言 当今社会正处于一个高速发展的时代，经济与人口也随之不断增长，尾随而至的是不可避免的环境污染。来自于环境的严峻挑战呈现在人类面前，首当其冲的便是人们赖以生存的水资源。未来

5、水资源的可持续利用，已经成为人类生存和发展的先决条件。南水北调工程是为了解决我国北京、天津等北方地区严重缺水、优化南北水资源配置的一项重大战略性举措。如何能使南水北调工程符合多方的利益诉求，并让各项补偿举措能够沿着法治的方向推行，是南水北调工程一个重要的课题。2010年生态补偿条例正式列入了国务院立法工作计划。建立行之有效的生态补偿机制，对确保南水北调工程水质安全、促进社会经济发展、全面建设小康社会、实现人与自然和谐共处具有重要的作用。因此,建立完备的生态补偿机制, 立法切实保障生态补偿机制的实施，用法律手段为南水北调工程保驾护航。 2 生态补偿的内涵及其作用 2.1 生态补偿的内涵 吕忠梅教

6、授曾经提出了生态补偿的狭义与广义概念，指出狭义上是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复等一系列活动的总称；广义的包括对因环境保护而丧失发展机会的地区的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的倾斜，还有为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育经费的支出。这种观点的核心在于区分了关于生态补偿的直接行为和间接行为，并根据不同行为的性质给予了不同的补偿费用。这一说法较为完善地概括了生态补偿的基本内容，却只突出了生态补偿的有偿性，没有总结出生态补偿的目的性。 简而言之，生态补偿其实就是权力和义务的一种演变形式，只有相关法律法规的出台，才能

7、为生态补偿提供具体的标准，以及维持其推行发展的基本保障。所以，从这个层面上来说，生态补偿的本质其实是行政法律行为，生态补偿必须通过法律法规和规章进行调整,从而产生出生态补偿的法律关系，形成生态补偿机制。 2.2 生态补偿的作用 从前文来看，无论是生态补偿中的有偿性，还是生态补偿中体现的公平承担的原则，都直接决定了生态补偿的作用，即平衡生态利益。平衡生态利益，主要体现在两个方面：一是人类对生态环境的补偿，实现生态公平；另一方面是人类社会成员之间的补偿，实现生态利益分配公平。我们应该看到，人类的生存与活动必然与生态环境密切关联，伴随生产力的发展，人类对自然界的索取需求也将随之扩大，在这个基础上，人

8、类必须要对生态环境负责。 3 南水北调工程中显现的我国生态补偿机制现状 3.1生态补偿机制相关立法不完备 当前，关于南水北调工程的法案已经存在很多，包括法律、行政法规、地方性法规和行政规章等，初步形成了一套法律体系。例如水法环境评价法水污染防治法等法律，水污染防治法实施细则大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例等行政法规，山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例等地方性法规，南水北调工程建设稽察办法南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法南水北调东中线第一期工程档案管理规定等行政规章。 虽然法案不少，可是仍存在诸多不足，这主要包括以下两方面： 第一，现在这些法案的内容条款大多仍然形式化

9、严重，内容宽泛抽象，真正具备可行性的内容依旧由大多数的政策文件规定。 第二，现行的法律文件间还存在着很多不一致的地方，这种模棱两可的现象易导致法律在执行时出现差异，有损法律的权威性，更加损害了当事人的权益。 南水北调工程的影响面庞杂，牵涉的事项众多，希望国家尽快对南水北调工程进行专项立法，制定几部与征地、移民、工程建设、水资源管理等方面密切相关的行政法规和配套的法律规章，缓解立法需求以及缓和各方矛盾。 3.2 经济利益纠纷急需制度规范 南水北调工程中的地区间的纠纷不断，引起了广泛的关注。主要为受水地区与调水地区间的利益纠纷和南水北调工程中受水地区的沿线各地对水资源的争夺。 南水北调工程中线的受

10、水地区主要为京、津、冀等地，建国以来，河北一直以京津水源地的角色出现，无偿地向京津提供着供水等义务，在中国行政区域格局中，河北省的位置相当独特。北京、天津都在河北的怀抱中。在这样一种山水相连、唇齿相依的情势中，河北一次次被要求牺牲自身利益，优先保障京、津用水需求！如今这个水源地也将面临着干涸的危机。而河北又处于一个十分尴尬的境地。一方面京津水需求量越来越大，河北不得不顾全大局作出牺牲，另一方面，河北近些年来连续干旱，水资源总量大大低于全国的平均水平，人均水资源占有量约为全国平均水平的1/7，干旱程度越来越扩大。自2003年南水北调工程的总规划出台以来，随着南水北调工程的顺利开展，调水地区加大了

11、对水源的涵养和保护，水源区的生态压力和经济发展所受的限制逐渐增大，欠发达的调水地区因此又背上了维护高生态质量标准的经济包袱，也为此丧失了更多发展的机会。长期的无偿供水、保水让河北颇有怨言，京、津水源地往往都是河北最贫乏的地区，调水地经济基础相当薄弱，多年来为了保障京、津水源投入巨大，导致生产成本过高，阻碍了当地经济的发展。 因此，应当建立多层次的、系统化的生态补偿机制，推进生态补偿机制的立法进程。首先要确定补偿的主体和对象。根据“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”的生态补偿基本原则。其次应该明确补偿的范围和标准；第三是建立多元化的补偿方式。应当在资金项目补偿的基础上，再加

12、大政策补偿和产业技术补偿的力度。 目前，我国现行水法对跨行政区域河流水资源的分配使用及责任义务，缺少明确的法律法范指引。对于解决水资源的地区纠纷，国务院水利部专门为此制定了省际水事纠纷预防和处理办法，其中明确的规定了对省际水事纠纷预防和处理的措施。但是，国务院水利部的这一办法在法律位阶上只能算是规章，难以对平级的省政府形成约束力，容易产生两地区之间、中央与地方之间的矛盾，阻碍南水北调工程的推展。 4 南水北调生态补偿机制的完善 4.1构建合理生态补偿机制的基本思路 这个基本思路就是权责相统一的根本原则。生态补偿的根本就是权利与义务关系的平衡，应权利义务关系产生的要求，“主体-行为”框架在本质上

13、是责权利原则的体现，所以主体与行为模式最终要回到责权利相统一的基础之上。其实这种统一的思想，就是生态补偿机制所追求的人与自然平衡状态的体现，它要求补偿主体在享受生态利益的同时，为生态环境的健康发展承担应尽的责任。就京津冀来说，应尽快实施对京津冀水资源进行统一的市场化管理，合理分配水资源，还应按照市场经济的规律，建立必要的水源涵养补偿办法，按谁受益谁补偿的办法，京津每年从水费中提取一定比例的资金用于上游水源地保护。 4.2 完善生态补偿机制的具体途径 4.2.1立法方面的完善 健全的生态补偿机制只能通过立法的方式来确立，所以首先应当从立法方面去完善生态补偿机制，合理有效地扩大生态补偿主体的范围，

14、最大程度地使生态利益平衡。要扩大生态补偿主体的范围，主要可以从两个方面去努力：一是在生态补偿行为中，要把政府引导与市场引导放在一个同等重要的地位上，不仅要继续坚决执行我国政府规定的行政法律措施，更要充分利用市场机制，发挥市场的导向作用；另一方面是推动全民责任意识，明确每个社会单元在生态环境体系中享有的理所当然的利益，以及担负的相应义务，不仅仅是国家，企业法人、非法人组织以及个人都可以在特殊条件下成为生态补偿的主体，从根本上去让生态补偿机制的影响力得到认可，从而让生态补偿机制由一种简单的事后补偿制度上升到一种具有指引性的思想观念，达到预防生态破坏的目的。 4.2.2 政策方面的完善 首先是扩展生

15、态补偿的方式，制定生态补偿的统一标准。在确定生态补偿标准时，必须考虑以下几个因素的综合作用和影响：环境行为的程度和性质；生态环境所属的区域；生态环境受影响的程度和范围；生态环境恢复的难易程度等等。目前资金补偿是最主要的生态补偿形式，但却不一定是最好的生态补偿形式，我们在推行传统生态补偿的同时，更应该注重智力补偿、政策补偿等多种补偿方式的投入。 其次是增加生态补偿资金的来源，调整政府与市场补偿的比重。 4.2.3 观念意识方面的完善 推进宣传科学的可持续发展观，树立人与自然和谐发展的环保战略概念。成功的生态补偿机制，并不只是仅仅要突出它的有偿性并使其得以有效实践，也更加不是从它的惩罚力度上去评论

16、的。成功的生态补偿机制，不仅是作用于它的事后救济，更将能对事前的预防发挥积极的作用，使得“资源无价”的意识，传达人心，根深蒂固。 5 结论 生态补偿机制只是一种管理手段，它的最终目的是要保护生态环境、实现社会公平、促进可持续发展。生态补偿机制要找到发展与补偿共存的方法，以补偿促发展。受水地区作为主要受益者，对水源区生态环境保护的分担，可以通过两个手段来实现：一是制定有利于环境保护和地方经济结构改造的优惠政策，二是投资环境保护建设项目。政策补偿和项目补偿，是实施生态补偿的两大主要渠道。为了促进水源区经济结构能转向成为有利于当地的循环型、生态型和环境友好型的新经济，中央政府和受水地区提供促进水源区新经济发展的优惠政策