《开发区二元管理模式的实践反思 阿米巴管理模式》.doc

1、精品文章开发区二元管理模式的实践反思 阿米巴管理模式国内开发区管理模式的现状及其发展趋势开发区是一个国家或者地区为经济发展，由政府划定实行优先鼓励工业建设的特殊行政区域。在我国，开发区是指由国务院、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、国家旅游度假区、出口加工区等实行国家特定优惠政策的各类开发区，其中经济技术开发区、高新技术产业开发区最为常见。开发区管理模式是维系开发区良性运行的管理规则。世界范围内，开发区的管理模式主要分为两大类型：单一管理型（包括政府管理型和大学管理型）和多元管理型（公司管理型和基金会管理型）。国内开发区主要的行政管理模式

2、包括准政府的一元化管委会体制、开发区与行政区合一的二元管理模式、以企业为主体同时存在两个以上管理主体的多元化管理模式。1在三种各有利弊的不同的开发区管理模式中，如何选择适合的管理模式，成为开发区设立中需要面对的首要难题。开发区管理模式选择过程中的影响因素主要有：1.定位因素开发区管理模式与开发区的定位和行政区划有关。首先，在我国的城市新区开发中，开发区的功能是吸引外资、发展经济，通常是一元管理模式，准政府或企业在行使管理权的同时进行经济建设。其次，在城市现有城区设立开发区，开发区在担负新区经济开发职能的同时还兼顾旧城改造职能，采取的是政府主导的一元管理模式。开发区和旧城区互为一体，利用现有基础

3、设施，特别是依托大学和科学院建设工业园区，如北大科技园，既可采用一元管理模式也可采用二元管理模式。22.国家经济体制改革因素在我国，开发区是经济体制由计划经济向市场经济转变的产物，开发区不仅是经济建设和城市建设的前沿，也是经济体制改革和创新的阵地，尤其是改革开放以来，在政府职能调整和市场经济机制建立方面进行了卓有成效的尝试。与之相对应，开发区的管理模式与经济体制改革有着密切关系。开发区经济发展的市场化程度越高，在其实践管理中计划经济的干预就越少，反之则计划经济的色彩更浓一些。3.政府管理体制因素在我国开发区运营管理过程中，政府扮演着举足轻重的作用。政府自身在履行行政职能时存在纵向（上下级）和横

4、向（同级）两种行政管辖关系。纵向如中央和地方、省和市、市和县等之间的领导和被领导关系；横向如土地、规划、财政、人事等部门之间的衔接与协作关系。这两种关系对开发区的运营管理模式也产生着深远的影响。从纵向看，开发区制订的很多创新性的优惠政策、措施很难得到上级部门的批准并落实。从横向看，政府各部门之间在衔接和协调上的问题，在很大程度上阻碍了开发区的发展。4.财政、税收政策因素影响我国开发区运营管理模式的一个重要因素是现行税收体制。在我国实行中央与地方分税制的前提下，一方面作为开发区的管理者各级政府试图通过开发区的开发投资建设，吸引各类入区企业资金，增加地方财政收入；另一方面作为开发区的管理者开发公司

5、无法获得税收收入，造成这类开发区管理模式难以为继。随着改革开放的逐步深入，受外部因素变化和自身发展状况的影响，在市场化、城市化、全球化、信息化的推动下，我国开发区的管理模式呈现出政府或企业主导的一元管理模式，政企合作的二元管理模式，政府、企业、大学和研究机构多元化管理模式并存的状态。随着国内开发区的不断实践，开发区的管理模式也在不断变化，主要呈现以下几个趋势：一是从亦政亦企向单纯政府职能转变。经过多年的发展，部分开发区的开发用地已经基本用完，需要扩大规模；一些独立的新开发区由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸相结合的综合区，经济技术开发区从单纯的经济功能转向城市功能。由于原有准政府管

6、理体制不能适应功能多元化的需要，一些开发区的管理体制开始从准政府体制向行政区管理体制转变。二是从分散管理向集中管理转变。目前，我国不仅有国家级经济技术开发区和高技术开发区，还有省市级开发区，区县级开发区，甚至乡镇级开发区。因此，不少地区开始把分散的开发区逐步集中起来进行管理。三是从政策竞争向制度竞争转变。开发区主要靠基础设施条件和优惠政策吸引投资者，各地各种园区的免税政策大同小异，有些地区减免税已经长达8xx年，甚至实行零地价，政策优惠增加的余地不大。因此，近些年来开发区之间吸引投资的竞争开始变成制度创新、政府效率、服务体系的竞争。目前，国内几个主要开发区在制度建设和转变政府职能方面，开展“比

7、、学、赶、超”的竞争。与此同时，开发区也朝着专业化、集群化方向发展。二元管理模式的问题：西安航天基地的个案分析无论开发区管理模式的发展趋势如何演变，关于政府与市场的角色地位及其职能边界都是一个难以回避的重要理论命题。二元管理模式中存在政府和企业两大管理主体，政府成立派出机构开发区管委会，企业和管委会派驻管理人员相互交叉任职，共同行使开发区行政管理、开发建设的事务。开发区管委会通过政府间纵向委托授权的方式以及横向宽职能、少机构的矩阵组织结构，实现了组织管理的创新，通过行政派出、领导职位的兼任以及授权的灵活性，实现了人员管理的创新，通过企业市场管理模式以及集中管理制度等方式，实现了绩效管理的创新；

8、其成功实践为我国政府管理创新提供了诸多启示。3但是，在我国开发区二元管理实践中，也存在着政府与企业争利、相互掣肘，导致管理效率低下的问题。以西安国家民用航天产业基地为例。西安航天基地是继上海后，中国第二个国家级民用航天产业基地，也是唯一一个以航天民用工业为主要发展目标的国家级航天产业基地。产业基地主要以商用卫星和航天技术应用等民用航天产业为主，包括半导体、led和太阳能光伏产业以及软件服务外包和创意产业，目标定位为中国一流的航天产业新城。从开发区管理模式的选择与演变来看，其大致经历了三个阶段：一是初创期（xxxx年）：企业主导的二元管理阶段。xx年11月16日，西安航天基地开发公司正式成立。xx年11月30日，西安航天基地管委会正式成立。开发公司负责基地的开发建设工作。管委会作为市政府的派出机