开发区与行政区融合发展模式及转换机制研究

1、开发区与行政区融合发展模式及转换机制研究开发区是由国务院和省级人民政府批准 , 在特定行政区域内设立的经济技术开发区、高新技术产业开发区与工业园区等 , 实行政府特定优惠政策和区域治理方式 ; 也是创造中国经济奇迹的重要载体 , 社会主义市场经济体制产生发展的主要驱动空间。 行政区是国家为便于行政管理而分级划分的有确定界线的区域 , 是国家权力在空间上的划分 , 是提供基本公共服务主要载体。 从空间上 , 各类开发区置于各级行政区内 , 并有自己特定的管理空间 ; 从管理方式上 , 开发区注重驱动经济高速发展 , 服务企业。开发区的设立是中国改革进程中的核心政策之一 , 是制度创新的过程。 经

2、过近四十年的发展 , 开发区进入发展成熟期, 社会管理服务成为了转型创新的必要部分。开发区创新发展需要资源和权限支撑 , 更加注重社会管理 , 发挥综合城市功能。 在渐进增量改革的驱动下 , 开发区与行政区在既有的激励约束条件开始探索多类型的融合发展。本论文主要集中研究开发区与行政区融合发展模式和转换机制研究。运用类型分析 , 政策文本分析和 Dea-Malmqiust 方法研究开发区与行政区发展的一体化融合。 本论文试图将开发区的实践与制度主义理论、资源依赖理论等相结合 , 集中研究开发区与行政区融合发展的三种模式 , 探讨中国开发区与所在行政区分立与融合过程的规律 , 制度变迁的内在因素及

3、外在驱动力 , 解析开发区的发展趋势与政策走向。同时探讨开发区管委会向行政区、 区政合一与行政托管模式的转换机制。开发区与行政融和发展理论研究具有重要的学术意义和鲜明的现实针对性 , 理清开发区这一特殊事物的特质 , 为更好地引导、管理和治理开发区提出恰当的意见和建议 , 推动开发区与行政区理论研究随着经济社会发展不断充实和完善。 本研究所指开发区主要是指国家级经济技术开发区和国家高新术开发区。 开发区发展来龙去脉是开发区融合发展研究的逻辑起点 , 分阶段梳理了开发区历史变迁中政策变换。 开发区历经初始建构的放权阶段、 政策的重整与优惠让利阶段、规范与普惠阶段、开发区创新转型与政策融合发展阶段

4、。对 1984 至 2017 年间的开发区政策文本进行了统计分析 , 结果显示 : 开发区这一特殊经济政策区受政策驱动变换影响较大 ; 开发区政策聚焦点从单一的招商引资 , 出口加工转向产业聚集 , 城市综合功能 ; 治理方式从地方统合型向发挥市场决定作用转变 , 更加注重政府的有效作用。中央政府、省级政府、所属地政府、驻地政府、开发区与开发区的权力结构及利益关系影响着开发区发展 , 开发区治理碎片化与复杂结构变化迫切要求开发区与行政区融合发展。 高效率是开发区特定优势 , 以湖北省省辖市开发区为例 , 运用 Dea-Malmqiust 指数管窥开发区全要素生产率的历时性变化 , 把握开发区发

5、展效率现实状况。开发区的目标、结构主体和外部制度性关系是开发区基本要素构成。 开发区目标与结构主体利益关联产生了融合发展的主要内容。 开发区融合发展的主要内容是基于产业的经济增长和基于城市功能的社会管理与服务。开发区目标与外部制度性关系适应互动确定了融合发展方向。开发区与行政区之间的融合发展方向是行政化方向 , 与准行政化方向。行政化方向意味着开发区将基于产业的经济增长和基于城市功能的社会管理与服务并列为同等重要发展价值诉求 , 准行政化表明开发区将产业增长作为主要目标。融合发展方向与内容的两维度互动组合,建构了开发区与行政区融合发展基本模式。开发区与行政区融合发展理论与实践上的基本模式有下列

6、几种: 开发区扩权加责 , 在管委会主导体制下 , 托管行政区 ; 开发区与行政区合一 , 实现组团发展 ; 开发区发展到后成熟期 , 直接设立行政区。本研究问题就是对三种基本模式进行抽象提炼建构 , 解读开发区融合发展模式的逻辑、现实绩效表现 ,并厘清不同融合发展模式的主要特征, 现实绩效表现与潜在的政策风险。正式设立行政区是一种干预式融合发展, 体现了鲜明的战略倾向和“集中力量办大事” 的政策思路 ; 行政托管是一种吸纳式融合发展,主要目标是通过开发区“增长点”的不均衡增量增长, 实现地区经济发展 , 秉持一种 “谁的孩子谁抱走” 治理思维 ; 区政合一是一种双向互嵌式融合发展 , 目的是

7、建构一个利益共享, 责任共担 , 资源共用的合作治理体制。正式行政区融合发展模式具有鲜明的顶层设计色彩。该模式具有下列特征 : 第一 , 开发区体量大 , 辐射外溢性强。正式行政区融合发展模式中开发区层级更高, 如转换为正式行政区的浦东新区与滨海新区均高于一般的国家级开发区, 新区面积与人口也是一般的国家级开发区所不可比的。二者对区域经济带动辐射效应明显。第二 , 开发区发展成为国家战略的有机部分。如前所述 , 浦东新区与滨海新区都得到党和国家重视 , 在党和政府重要会议都曾明确提出支持其开发发展。第三 , 中央政府给予了有力支持。这些支持不仅仅包括更加优惠的经济政策 , 而且包括从政治行政上

8、给予开发区法定行政区地位 , 用充分充足权限支持开发区加速发展。 区政合一是地方调适规范性与效率的产物。双向互嵌式融合发展是区政合一模式的亮点所在。 该模式具有以下特征 : 第一 , 区政合一融合发展模式中开发区是地方重要的经济增长极。开发区所在地政府并不是一家开发区 , 而是有多家层级不一 , 类型不同的开发区。能够进入到区政合一模式的开发区通常是同级别中实力强 , 影响大的。第二 , 开发区地理临近或包含于行政区 , 二者处于长期均衡状态。 采取区政合一模式的开发区边界通常不跨越两个以上行政区 , 否则 , 行政管辖难以协调。 行政区具有较强的经济实力或较多的人口 , 行政托管会大大增加开

9、发区社会管理服务压力。因此, 开发区与行政区合一 , 彼此共享资源尤其是土地资源 , 分担责任 ,共同发展。第三 , 开发区资源与权限需求更加必要迫切。在为增长而竞争的驱动下 , 与对社会管理服务的 “保底执行” 策略选择截然不同 ,地方政府对经济增长强激励, 对开发区资源与权限需求十分敏感, 会积极主动借助区政合一模式满足开发区经济发展所需。行政托管表现为开发区逆向吸纳行政区, 是一种吸纳式融合发展模式。该模式具有下列特点 : 第一 , 开发区与行政区之间实力不对称性。行政托管模式是开发区为主导 , 吸纳行政区 , 实现一体化发展。其前提就是开发区相对于行政区具有压倒优势, 开发区有实力和能

10、力实现对行政区统一领导,统一规划和一体发展。第二, 开发区带动发展与行政区“责任转移”。开发区行政托管直接原因之一就是开发区扩容扩张。在这一过程中 , 行政托管一方面满足了开发区资源空间的需要 , 另一方面 , 地方政府借此契机 , 实现对被扩容行政区的带动发展 , 也实现了被托管行政区社会管理服务等责任转移。从某种意义上来说 , 这是在既定地方产权框架下治权的变换或转移。第三 , 准行政区的实体化。开发区是经济功能区 , 发展至今后多数成为综合型功能区。但地域规划权、土地产权及社会管理等权限仍归属行政区实体 , 开发区是经济实体 , 而非行政实体。通过行政托管 , 开发区逐渐趋向实体化 , 拥有了一定行政权限。开发区在未来中国区域发展中仍具有重要功能地位。 在多种方案选择情况下 , 开发区与行政区融合根据不同发展差异实现了多模式并行 , 渐进试点 , 局部成熟突破。其背后是目标治理先导性驱动 , 制度成本关键性驱动和资源保障性驱动等互动整合的结果。 融合发展的主要因素是目标战略 , 成本风险与资源依赖性。开发区融合发展是国家空间重组的有机部分。目标战略体现了国家空间干预策略政策 , 成本风险展