依法行政监督的制度建设报告(doc 8页).doc

1、依法行政监督的制度建设俗话说，没有“规矩”，不成“方圆”。制度，作为一种共同遵守的“规矩”，通过预先设定规则、标准和程序，规范、节制人们的行为，具有根本性、稳定性和长远性。推进依法行政，从本质上讲，规范的是政府行为，约束的是行政权力。行政权力固有的扩张性和行政权力行使中容易被滥用、“异化”的特殊性，决定了推进依法行政工作必须健全制度、完善“规矩”，形成自上而下、自下而上、内外结合的监督机制，以“规矩”约束权力，以制度规范行为，推进行政机关依法行政，实现建设法治政府的目标。本文结合陕西省依法行政监督办法的基本内容，谈谈对依法行政监督制度建设的粗浅认识。一、依法行政监督制度的基本构架依法行政监督制

2、度，是指对依法行政工作实施监督的制度规范，其基本构架由依法行政工作的性质、内容、方式、目标等决定。包括监督的组织领导体制、监督的主体和对象、监督的范围和内容、监督的方式和程序，以及考评和奖惩等。他要解决的是谁来监督和监督谁，监督什么和怎样监督，监督中有关问题的协调和处理等问题。其目的在于明确权限、落实责任、规范行为，保障依法行政工作的有序推进。依法行政监督，就其性质仍属于行政监督的范畴，具有行政监督的一般属性。按照监督的渠道不同，可分为外部监督和内部监督。外部监督包括权力机关的监督，执政党的监督，司法机关的监督，民主党派的监督，社会公众和新闻舆论的监督等。内部监督包括有隶属关系的上级行政机关对

3、下级行政机关的纵向监督，也即层级监督；同级的不同职能机关之间的横向监督，也即职能监督；以及上下级行政机关之间的双向监督。按照监督工作的过程，可分为事前监督、事中监督和事后监督。尽管监督的主体和监督的方式可以多种多样，其监督的对象是确定的，即，所有行政机关，以及具有行政管理职能的机构和组织，涉及推进依法行政的各项具体工作。依法行政监督制度，既可以是包括外部监督和内部监督的综合监督制度，也可以仅限于行政机关的内部监督制度；既可以是对依法行政工作的全面监督制度，也可以是依法行政单项工作的监督制度。综合监督制度由于涉及主体较多，权限也各不相同，应由国家或地方人大制定法规较为妥当；其他类型的监督制度由于

4、监督主体和对象均为行政机关，既可制定法规，也可制定规章。目前，对依法行政工作的监督在全国还处于探索阶段，没有更多成熟的经验可借鉴。我省制定陕西省依法行政监督办法，目的在于加强制度建设，形成监督机制，保证全面推进依法行政实施纲要确定的基本原则和要求，主要任务和目标得以实现。依法行政监督制度的总体构架应包括五个部分，第一部分，明确依法行政监督的涵义，依法行政监督的组织领导体制及监督的职责分工；第二部分监督内容，依据全面推进依法行政实施纲要的基本内容和有关法律规定，明确依法行政监督的范围和主要内容；第三部分监督方式和程序，依照现行行政管理体制和行政机关的管理方式，明确依法行政监督的方式和具体的启动、

5、操作程序；第四部分考评与奖惩，本着权责一致和奖优罚劣的原则，明确依法行政的考核评议制度和奖惩规定；第五部分明确对依法行政监督制度以外的其他行政行为的监督。当然，对依法行政工作的监督，由于其涉及的内容十分宽泛，在基本制度下还需要建立若干配套制度。比如，对行政决策、信息公开、规范性文件的管理，对受理社会公众的投诉举报等等，都需要通过单项制度加以规范和监督，需要我们结合推进依法行政工作的实践不断完善，形成内容完整、制度配套、相互衔接的监督机制。二、依法行政监督的范围和主要内容依法行政监督的范围和主要内容，由依法行政工作的具体内容来决定，依法行政工作的范围有多大，依法行政监督的内容就应该有多大。由于依

6、法行政工作涉及政府工作的方方面面，也就是说，在厉行法治的前提下，政府的所有工作都必须依法进行，包括政府机构的设置、职能的转变、职权的行使、责任的承担等等。这显然不是一部法律、一项制度可以解决的。那么，究竟哪些内容应当列入基本制度实施监督，哪些内容通过单项制度加以规范。陕西省依法行政监督办法坚持了两条标准，一是法律已有明确规定的依照法律执行，比如行政复议制度；二是涉及规范所有行政机关共同行为的，通过基本制度监督，涉及单项工作的通过单项制度规范。依法行政监督属于规范所有行政机关共同行为的监督制度，其监督内容应包括下列八个方面：一是对依法行政的组织领导实施监督。把对依法行政领导职责的履行，依法行政工

7、作的计划及落实，依法行政工作中重大问题的研究解决，依法行政报告制度的执行，依法行政工作的检查和考评作为重点内容进行监督。二是对行政决策的监督。把决策制度的建设，决策权限的划分，决策过程的民主性、公开性、合法性以及决策责任的追究作为重点内容进行监督。三是对规范性文件管理的监督。把规范性文件的制定审核、报备审查、及时纠错、定期清理公布作为重点实施监督。四是对行政执法责任制的监督。把执法主体、执法依据、执法职权的定期清理、依法确认，职权的分解落实，以及对执法案卷评查和行政执法职权争议协调作为重点进行监督。五是对依法履行职责的监督。把行政职权行使的合法性、适当性、程序性，对违法行政行为复议决定的履行，

8、投诉举报的受理查处作为主要内容进行监督。六是对政府信息公开的监督。把信息目录的编制，重大信息的公布，以及行政机关执法依据、执法职权、执法程序、执法结果作为主要内容进行监督。七是对宣传培训的监督。把宣传培训计划的制定及实施，领导干部集体学习法律制度的建立及落实，对行政执法人员的培训，以及新法的学习宣传作为主要内容进行监督。在依法行政监督中，上述七项是所有行政机关都要实施并进行监督的。对有些只限于上级政府对下级政府实施的监督，如政府机构的设置、职能的转变、行政管理方式的改革、行政执法体制的改革以及行政执法的财政保障机制应作为政府的专属职能，明确由政府进行监督。上述八个方面基本涵盖了依法行政工作的主

9、要内容，但并不是依法行政工作的全部，如政府履行社会管理和公共服务职能方面，化解社会矛盾维护社会稳定方面等，由于具体标准不好掌握，受诸多因素制约，变数较大，很难加以规范，列入监督不好操作。今后，如果条件成熟，还可以通过单项制度加以规范，实施监督。三、依法行政监督制度的保障机制依法行政监督制度的保障机制，是指建立什么样的组织领导体制，采取何种手段和方式，保障依法行政监督制度落实的工作制度，责任机制和奖惩机制。依法行政监督的组织领导体制应当依照行政管理体制的管辖原则，并从依法行政推行工作的实际出发来确定。即：上级行政机关监督下级行政机关的依法行政工作。既包括上级人民政府对下级人民政府以及政府对所属部

10、门的监督，也包括上级部门对本系统下一级部门推进依法行政工作的监督，其中有隶属关系的为监督，没有隶属关系的为督促指导。之所以规定上级部门对本系统下一级部门依法行政工作的监督职能，一是因为对推进依法行政工作的监督是一种工作监督；二是实际工作中依法行政工作与其他具体业务工作又密不可分，而且二者可以互为依托，互相促进。这样规定，将政府的职权监督与部门的工作监督融为一体，从而在行政系统形成全方位的监督。关于依法行政监督的方式和程序，既要考虑依法行政监督的内容，又要从行政管理的实际出发。其方式应包括全面检查，专项督察，重大问题调查，依法行政工作统计和审查依法行政工作报告5种方式。对哪些事项采取何种方式都应

11、通过制度规范加以明确。比如，对重大部署的落实，主要工作的完成，重大事项的办理应采取督察的方式；对依法行政监督中发现的重大问题应采取调查处理的方式。为保证监督方式的有效行使，还应明确监督方式的启动程序，以及各种方式的组织实施和检查、督察、调查结果的处理等，使依法行政监督有法可依，有规可循。在依法行政监督中，各级行政机关既是监督的对象，又是监督的主体，应明确具体承办机构。国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知明确要求：法制机构在依法行政工作中负有综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的职能。因此，依法行政监督的具体工作应由各级政府法制机构承办。各种监督方式的启动也应由法制机构提出，经本级行政

12、机关批准后由法制机构牵头组织实施。依法行政，责任在政府，关键在领导，必须夯实各级政府，尤其是行政首长的责任。因此，对依法行政工作的考评与奖惩应当明确依法行政考评的组织领导、考评对象、考评内容、考评结果的使用，以及各级行政机关和行政首长对依法行政工作组织不力等行为所应承担的责任。需要指出的是，对依法行政工作的考评和奖惩，不同与对行政机关其他行政行为的考评与奖惩。依法行政工作的考评，主要是对行政机关和行政首长在推进依法行政工作中组织领导职责履行情况的考评，其责任主体主要是行政机关和行政首长，奖励和惩罚的对象也是行政机关和行政首长。当然，在依法行政工作的考评中必然要涉及到行政机关的其他行政行为，并且，这些行政行为是否依法进行也是考评依法行政工作的实质要件。但是在实施奖惩时，其对象主要是行政机关和行政首长。