发展企业补充养老保险的政策探讨

1、发展企业补充养老保险的政策探讨企业补充养老保险是企业为其职工建立的旨在补充基本养老保险待 遇不足的一种养老保险形式。 过去，我国的养老保险是单一的国家保 险，国家保险虽能够保障退休人员有较好的退休生活， 但政府承担了 过重的负担。 20世纪 80 年代中期以来，我国进行的养老保险制度改 革是将过去单一的国家保险进行分解， 由国家、企业和个人三方分担： 国家承担组织强制性基本养老保险的责任，保障老年人的基本生活； 企业和个人在自愿的基础上建立补充养老保险和个人储蓄性养老保 险，以补充基本养老保险的不足。 虽然企业补充养老保险由企业自愿 建立，但由于基本养老保险替代率会不断下降， 客观上要求企业补

2、充 养老保险发挥越来越大的补充作用，国家有必要尽快制定相关政策， 鼓励、引导和规范企业补充养老保险的建立和发展。 本文的目的就是 在分析国际、 国内补充养老保险现状的基础上， 全面探讨我国企业补 充养老保险的基本政策框架和将来的发展趋势。一、国外企业补充养老保险的基本情况及我国的现状（一） 国外企业补充养老保险的基本情况。在国外，企业补充养老保险一般称为职业年金计划 (occupational pension scheme) 。二战以后，职业年金计划得以迅 速发展。目前， 西方发达国家的职业年金计划较为普遍，经合组织国 家(OECD有1/3的职工被覆盖在内。在发展中国家，职业年金计划的 发展相

3、对缓慢，覆盖面也相对较小，往往只有经济实力较强的企业、 行业才有能力建立。各国职业年金计划虽各不相同， 但基本上都具有以下几个共同特 点：(1) 职业年金计划往往是自愿性的； (2) 缴费由雇主、雇员共同承 担；(3) 积累基金按市场化原则进行投资运营； (4) 缴费和基金运营享 受国家的税收优惠政策。20 世纪 90 年代以来，人口老龄化和养老保险制度自身存在的问 题使得对国家养老保险进行改革成为国际性趋势。 一些原先实行单一 的国家养老保险的国家， 为了减轻政府负担， 开始或正在考虑缩减国 家养老保险的责任， 建立包括职业年金计划在内的多层次养老保险体 系；一些已经实行多层次养老保险体系的

4、国家， 也开始或正在考虑缩 减国家养老保险的比重，增加其他形式养老保险 (包括职业年金计划 和个人储蓄计划 )的分量。(二)我国企业补充养老保险的现状和存在的问题。在我国，企业补充养老保险于 20世纪 80年代开始在部分企业试行。 1995 年，原劳动部发布了关于建立企业补充养老保险制度的 意见，对企业补充养老保险进行了初步的政策规范。截止 1999 年 底，参加由社会保险机构管理的企业补充养老保险的有 173 万职工， 相当于参加基本养老保险职工 (9502 万)的 1.4 。此外，还存在少数 行业和大型企业单独建立的补充养老保险。 由此可以看出， 我国企业 补充养老保险覆盖范围太小，还难以

5、形成对基本养老保险的有力补 充。我国目前的企业补充养老保险有以下一些共同特点： (1) 采用个 人账户积累模式。 (2) 一般情况下，只有企业缴费，职工个人不缴费。 (3) 缴费来源主要是企业的自有基金、奖励与福利基金，基本不能享 受税收优惠政策。 (4) 积累基金只能存银行、买国债，不能进行市场 化投资。 (5) 企业自愿建立，国家不强制。我国企业补充养老保险的发展一直比较缓慢， 近几年甚至出现停 滞不前的状况。 影响企业补充养老保险发展的原因有三个方面。 一是 国家政策不明确、不到位： (1) 性质未定。补充养老保险是社会保险 还是商业保险 ?它应该由社会保险机构经办还是由商业性机构经办

6、? 是国家强制性的还是企业自愿性的 ?目前对这些问题还没有明确的政 策规定，不同部门之间还存在着不同的看法。 (2) 缺乏优惠政策的激 励。补充养老保险缴费主要来源于企业自有资金和奖励福利基金， 国 家还没有制定相关的税收优惠政策， 这在很大程度上抑制了企业建立 补充养老保险的积极性。 (3) 基金投资受限。出于对国内金融市场不 完善的担心， 政府还不允许补充养老保险基金进入资本市场， 基金的 保值增值难以实现， 从而使得补充养老保险缺乏对企业和职工的吸引 力。二是近几年的宏观经济形势不好。 在国有企业结构调整和制度转 换过程中， 以及整个经济增长乏力的情况下， 相当一部分企业经济状 况欠佳，

7、缴纳基本养老保险费尚且困难， 自然无力建立补充养老保险。 三是基本养老保险待遇水平居高不下 （ 全国平均替代率一直维持在 80以上） ，补充养老保险缺乏发展空间。二、企业补充养老保险性质的确定在国外，大多数国家的补充养老保险是自愿性的。目前，我国的 基本养老保险待遇水平相对较高，因此不宜实行强制性补充养老保 险，应给予企业自愿选择的权力。不过，由于经济状况较好的企业往 往更愿意通过发放奖金和其他形式的短期福利来作为调动职工积极 性的手段，而不愿建立属于长期福利的补充养老保险。另一方面，基 本养老保险待遇水平的逐步下降 （从目前的 80下降到 60） 又需要 其他形式的养老保险来补充， 因此，国

8、家需要对企业是否建立补充养 老保险进行一定的规范和监督， 促使和推动有条件的企业建立补充养 老保险。既然企业有权决定是否建立补充养老保险， 企业也应该有权选择 由谁来管理补充养老保险基金。 我们认为， 补充养老保险基金不宜由 政府的社会保险机构来管理。 社会保险机构管理一方面会增加政府的 责任和负担；另一方面，政府管理基金的效率一般不如市场。因此， 政府应从补充养老保险基金管理中退出来，让企业自主选择多样化、 专业性的机构实施补充养老保险基金的管理和投资运营。 政府的责任 主要是政策规范和监督。从上面的分析可以看出，企业补充养老保险既不同于社会保险 （ 不强制 ） ，也不同于商业保险 （ 政府

9、给予优惠政策、政府施加相对较 强的约束 ） ，它是介于两者之间的一种特殊的养老保险形式。我们不 应该为非此即彼的归类而过多地争论， 而应着眼于对这种特殊的养老 保险进行有别于社会保险和商业保险的政策规范。三、企业补充养老保险的政策建议（一） 企业补充养老保险补充水平的确定。各国政府通常制定一定的税收优惠政策来激励企业建立补充养 老保险；同时，政府也对享受优惠政策的补充养老保险水平给予了一 定的限制。 为了推动补充养老保险的发展， 我国政府也应该制定相应 的税收优惠政策， 并同时限制补充养老保险的水平， 以避免企业借此 逃避国家的税收。整个养老保障的目标是保障退休者能够维持其退休前的生活水 平。

10、一般来说，养老金替代率达到 80左右即可保障退休者的生活 水平不下降。我国基本养老保险的目标替代率为 60，因此，企业 补充养老保险的替代率应限定为 20以内。据专家测算，假定工资 增长率等于投资回报率，要达到 20的替代率，所需要的缴费率为 5%8%。因此，可以将我国的企业补充养老保险的补充水平确定为： 缴费率上限为 58，养老金替代率上限为 20左右。需要说明的是，我国目前的基本养老金的平均替代率在 80以 上。由于地区间不平衡，一部分地区的基本养老金替代率在80以下（有的甚至接近 60） ，尚有补充养老保险的发展空间，补充养老 保险的水平应根据当地实际的基本养老金替代率来确定 （80 实

11、际 替代养老保险基金的投资运营收益同样享受免税待遇。 至于发放的补 充养老金，则应计入交纳个人所得税的收入基数。（七） 补充养老保险的监控。为了促进企业补充养老保险的健康发展， 需要对企业补充养老保 险进行有力的监控。 我国可参照英国的做法， 在制定有关法规和政策 的基础上，成立国家补充养老保险监督委员会 （ 成员由企业代表、工 会代表、有关专家和社会保障主管部门代表等共同组成， 办公室可设 在劳动和社会保障部社会保险基金监督司 ） ，具体承担政府对补充养 老保险的监督职能。 国家补充养老保险监督委员会的职责确定为： 对 企业补充养老保险方案进行认定； 对企业补充养老保险管理机构进行 资格认定

12、； 对企业补充养老保险基金的投资运营进行监控； 对各地有 关补充养老保险的法规和政策的执行情况进行检查； 接受有关企业补 充养老保险的投诉， 并对违反有关法规和政策的事件进行调查、 纠正 和处罚。在政府的监督之外，更为重要的是，应成立由企业管理者和职工联合组成的监督委员会， 对所参加的补充养老金基金会进行直接 监督，维护补充养老保险基金的安全性，保护自身利益。四、企业补充养老保险的发展趋势我国基本养老保险替代率将逐步降到 60。而国外基本养老保 险待遇水平普遍在 40左右。尽管待遇水平相对较低，在普遍性的 人口老龄化趋势下， 许多国家已经面临着严重的养老保险财务赤字和 制度危机。 缩减国家养老

13、保险的水平， 加强企业补充养老保险和个人 储蓄性养老保险的作用，成为各国养老保险制度改革的共识。因此， 长远来看， 有着相同的人口老龄化趋势的我国， 也要对整个养老保险 体系的结构进行适当调整， 缩减基本养老保险的水平， 赋于企业补充 养老保险以更大的责任。 为此，建议我国的企业补充养老保险的发展八止+分三步走：1依据基本养老保险水平，建立相对应的企业补充养老保险。 依据统一制度后的基本养老保险的替代率水平， 初步建立与之相配合 的企业补充养老保险 （ 可称“小补充保险” ） ，并实行市场化管理。 补 充养老保险的缴费水平为 5 8以内，其补充养老金替代率达到 20以内。2在调整基本养老保险结构 （30 的基础养老金 +8的个人账户 ） 的基础上，在企业补充养老保险发展趋于稳定和成熟的时候 （ 投资回 报率较高，能够提供较好的保障水平 ） ，建立退出机制，允许职工将基本养老保险个人账户退出基本养老保险， 与补充养老保险个人账户 合并，实行市场