监理工程师安全责任追究与避险

1、监理工程师安全责任的追究与避险 我国自 1988年 7月 25日建设部颁发关于开展建设监理工作 的通知开始，经过十多年的努力，建设监理已为广大工程建设者 认识和接受，建设监理制已纳入中华人民共和国建筑法的规 定，监理的地位和作用已得到了明确。但对监理工程师到底应该对 安全负多大责任？如何防范监理的安全风险？是我们必须面对的课 题。一、对监理安全责任的三个典型案例的思考1、2000年 10月 25日，南京电视台演播厅施工中发生垮塌事故。 调查认定工程监理方未对支撑方案的安全技术措施进行认真审查， 在条件不具备时同意施工方浇筑混凝土（甚至在事故发生后补签混 凝土浇捣令）；工程监理方发现工期不合理、

2、存在事故隐患时未及 时向有关主管部门报告。结果总监被追究安全责任，获刑 5 年。2、 上海地铁 4 号线的坍塌事故。施工单位对施工方案作了变更，将隧 道冷冻施工的冷冻管数量、长度作了减少，工程监理方未认真复核 审查；现场巡查不力，未及时发现安全事故隐患。现场总监被追究 安全责任，获刑 4 年。3、 2005年 9月，北京西西工程 4 号地工程工地，施工人员在浇筑 混凝土时，模板支撑体系突然坍塌，造成重大事故。工程监理单位 的总监和土建监理员被追究安全责任，案件目前正在审理中。这三个工程安全事故的责任处理表明，监理很难规避安全 监理不到位的责任，随之的责任追究更要引起我们全体监理工程师 的高度重

3、视。二、安全监理责任风险严重的外部原因1、在市场经济条件下，社会竞争激烈，建筑开发商和承包商都在努 力追求各自的经济效益。一方面部分开发商存在“低价招标”，低 价招标实际上在某种程度取消或压缩了安全措施费用；另一方面部 分承包商不但争抢“低价中标”，而且还要垫资，中标后为了获得 利润，便缩减各种费用支出，一些安全生产措施费形同虚设，该设 置的安全防护不设置，该实施的安全措施被取消。2、“政绩工程”造成的后果。一些工程建设的业主，为了片面追求 “政绩”，在招投标中缩短正常工期，在施工中压缩合同工期，一 味讲求“进度”，使安全技术措施得不到落实。3、“挂靠”投标，违法分包。大量不具备相应资质的施工

4、单位为取 得工程，挂靠有较高资质的施工单位，自身安全管理能力严重不 足，而受挂靠单位也未严格履行安全管理职责。4、一个工程被业主多次分包，以节约总包管理费为由肢解工程，直 接发包给不具备安全生产资质的施工队，总包与分包无合同关系， 安全管理出现漏洞。三、安全监理责任风险严重的内部原因 1、国家注册监理工程师人员比例不足。有无工程施工现场签字权， 对施工安全的责任心是不一样的，对现场安全问题严重性的判断也 是不一样的。2、急待提高监理队伍人员的整体素质。虽然监理人员主要抓的是承 包商的安全体系，但也应有识别安全隐患的能力。目前的情况是相 当一部分监理人员缺乏现场安全管理知识和经验，缺乏对现场隐患

5、 的敏感性，看不出现场的安全问题，难以承担安全监理的重任。3、监理单位自身的安全监理管理体系不健全。在 2000 年以前，我 们大部分监理企业还没有把“安全监理工作”看成是企业在市场生 存的大事。到目前我们才在逐步完善质量管理体系的同时，积极贯 彻、执行IS014001和GB/T28001管理体系。四、安全监理责任风险的法律原因 在现阶段，监理人员安全监理责任风险的原因有以下几方面：1 、监理人员能力与责任的不对称性。无论建筑法、监理规范以及设立监理制度的初 衷，监理人员的任务仅是咨询，仅是三大目标（投资、质量、进 度），都是对工程实体的确认和控制，均未要求监理人员具有安全 监理能力。根据立法

6、法下位法应服从上位法，部门规章要服从 相关法律，建筑法未要求监理人具有的能力条例却有要 求，这如何理解？若要监理人员承担安全监理，首先应在企业人员 资质中规定，增加专门的安全工程师，但谁来支付需增加的相应费 用？建设单位只愿意承担购买合格的建筑商品的费用，至于建筑商 品在生产过程中如何保证生产人员的安全，那是生产者的事。在现 阶段市场无序竞争的状态下，要求业主增加安全监理费，成功的可 能性很小。监理单位哪有偌大的人力和财力来承担安全监理责任 呢？2、监理人员责任与权利的不对称性。监理人员的权力是来自业主，是通过监理合同赋予的。实 际上大多数情况下业主仅将质量和进度确认权赋予了监理。条 例赋予监

7、理安全监理的权力，在目前合同体系中，监理人员得不 到经济利益，因此条例只是赋予监理人安全监理责任。监理人员并没有执法主体资格，无惩罚、约束对方的任何 权力。在安全监理过程中，监理人员唯一可做的无非是通知。但是 一纸“监理通知”在个别施工单位“野蛮”施工和“利欲”面前又 能起什么作用呢？要求停工，不能忘了要先征得业主同意，如果业 主不同意停工呢？所以监理人的责任和权力是不对等的。3、对监理人员安全责任判定自由裁量的扩大化。 在实际操作中，我们稍不注意就会遭遇安全监理法律责任的风险。对“安全措施”或“安全方案”是作程序性审查，还是技术性 审查，监理人员对审查承担什么责任。发现安全隐患施工方拒不整改

8、要及时向有关主管部门报告。哪些 安全隐患需上报？怎样才算及时？例如：建设工地发现有工人不戴 安全帽，并拒不整改，这样的事报不报告？如不报告，“安全无小 事”，万一出了安全事故，监理人承不承担责任？建筑法69条只规定了两种情况下监理人员要承担刑事责任: 一是“与建设单位和施工单位串通弄虚作假”；二是“降低工程质 量标准的”。刑法 137 条监理人员应承担刑事责任的情况是“违反国 家规定降低工程质量标准造成重大安全事故的”。两法均只是对监 理人员因有意降低工程质量标准造成重大安全事故的才追究刑事责 任。值得注意，这里的工程是指正式工程，即最终产品工程， 并不是指临时工程。临时工程是施工方为完成产品

9、所采取的措施， 如:脚手架、基坑防护等。监理人员不对临时工程承担法律责任。需要理解的是条例第五十七条，要监理人员对临时工 程“未审查、未要求、未报告”，按照刑法追究刑事责任，而 刑法上定罪并不是指“临时工程”。以上三种情况，将导致监理人员的安全监理责任的判定自 由裁量权无限扩大，将造成任何一个工地只要出现了安全事故，均 可直接首先判定监理有责任。对监理人员的责任判定自由裁量权将 是监理人员面临的最大风险。五、监理工程师如何防范安全责任风险以上谈到的有关法律与条例上，对监理人员安全责任的追 究，相信政府和法律的制定部门会客观公正的处理。监理咨询企业 应从主观上，积极主动面对市场对监理企业安全工作

10、的要求。消极 的对待，只能使我们失去市场。监理咨询企业是高智能人员组成的团队，我们如何防范安全 责任风险呢？1、首先，工程监理要加强职业道德教育，提高从业人员 个人修养和素质，树立正确的权利观和价值观。施工安全和工程安 全关系到每个人的切身利益，是人的生存权的集中体现。任何时候 都要坚持“质量第一、安全第一”的观点，严格按设计和工程质量 验收规范进行检查验收，决不能因为个人利益牺牲国家利益和他人 利益，更不能搞权钱交易。虽然工程监理不对非正式工程承担安全责任，对正式工程 也仅承担由于自身故意降低验收标准而导致的安全事故责任，但是 这并不意味着工程监理对非正式工程就漠不关心，任凭安全事故频 频发

11、生。相反，工程监理对非正式工程要格外重视，从“严谨、科 学”的职业道德出发，做好以下几件事： （1）按照中华人民共和国建筑法第三十八条的要求，工程监理 要在开工前，严格审查施工单位提交的施工组织设计内容的完整 性、质量和安全保证措施的可行性。（ 2）按照建设工程监理规范，第 5.2.8 条的规定，施工组织设 计未经审查或审查未通过的，工程监理不得下达开工令。（ 3）按照建设工程监理规范第 6.1.2 条和建设工程委托监理 合同（示范文本 ） 第十七条的规定，在施工过程中，工程监理要经 常深入施工现场巡视，及时发现临时设施和施工措施等方面存在的 安全隐患和缺陷，及时向施工单位下达停工令进行整改。

12、如果工程监理人员没有按法律、规范做这三种工作，就是 主观意义上的缺位。这三种缺位，工程监理都要承担责任。但这种 责任，既不是管理责任，也不是经济责任，更不是法律责任，而是 职业道德责任，是一种道义上的责任。社会将对其进行谴责，政 府、行业主管部门也可以对其进行处罚，如吊销资格证和上岗证、 终身不准从事工程监理业务等。 2、工程监理人员要加强相关法律、 法规和规范、质量验收标准的学习，努力提高自身的专业技能和执 法水平。对工程建设标准强制性条文更应该非常熟悉，因为工 程建设强制性标准是技术法规，是工程建设理论和实践相结合的产 物，严格贯彻和执行工程建设强制性标准是保证工程质量的核心， 只有保证工

13、程质量，才能保证工程安全，才不会出现安全隐患和安 全事故。3、在北京市建设工程安全监理工作规程正式颁布前，根据相关 要求编写企业内部如安全监理作业指导书、工程安全监理方 案指导版、安全监理资料管理办法、安全监理工作质量检 查办法等实用的安全监理方面技术支持性文件和手册，指导安全 监理工作。 4、我们建议监理单位要设置公司级的安全管理机构，配 备专职安全工程师和管理人员，检查指导各工程监理工程师的安全 工作。以企业制定的安全监理责任制，按照全公司各专业监理 人员的分工，营造“全员参与、齐抓共管”安全监理工作的局面。 各工程监理部必须形成每周一次安全联合检查；每周开监理例会必 讲安全；重点部位和大

14、型机械设备及安全设施程序把关；督促验收 等工作制度。现实中，国务院第 279 号令建设工程质量管理条例第 七十七条明确规定：“建设、勘察、设计、施工、工程监理单位的 工作人员因调动工作、退休等原因离开该单位后，被发现在该单位 工作期间违反国家有关建设工程质量管理规定，造成重大工程质量 事故的，仍应当依法追究法律责任”。因此，工程上即使设置再多 的专职安全工程师，也摆脱不了各专业监理人员的责任。5、安全生产事故发生后，监理人员应做好维权和举证工作，防止 监理无过错或只有轻微过错而被扩大追究安全责任。我们应具有维 权意识，注意自身保护，必要时可进行申诉并举证。监理举证的内 容一般应包括如下方面：（

15、1）反映监理依据合法性的证据。证明监理机构是按国家法律法 规、合同、设计文件、工程建设强制性标准进行监理的。（ 2）反映 监理工作的程序、方法合法性、规范性的证据。证明监理的具体工 作、具体做法是符合有关规定的。（ 3）反映监理进行工程协调和处理问题其后果合理性的证据。如监理过程中，没有错误指令；发现质量、安全问题，进行了合理的处置；监理的工作成效等。（4）针对所追究的事故责任，要提出有可信证据的事故原因分析报 告。有关部门常见出现的情况是：1、对由于业主和设计的原因，未予追究或从轻追究。例如；主要 因工程业主标榜政绩和追求经济利益，不合理压缩工期，造成出现 不合理工序，引发施工安全事故的；2

16、、对施工和监理原因则被过度夸大，而事后监理方面拿不出可信 证据，法律未予认可，总监被追究了刑事责任。所以，监理人员要非常注意日常安全内业资料的收集、整理，保存好可信证据，这是一项重要防范风险的基础性工作。过于沉重的责任 安全监理北京思创建设监理有限责任公司 柏 章朋安全监理已经正式纳入监理工作职责范围有好长一段时间了，尤其是近日参加了北京市建设监理协会举办的一次关于安全监理的培训之后，作为一个从事了多年监理工作的专业人员来说，心情格外沉重，更觉得有些话不吐不快，现希望以此文同业内同仁 作一次交流。关于监理该在安全事故中负什么责任的问题，业界从未 停止过争论，尤其是在 2000 年江苏南京脚手架

17、倒塌其总监代表被判 刑以后，争论更为激烈。当时就有专家提出：监理的责任过重，被 判刑于法无据；也有人认为监理作为施工现场的唯一管理者就有责 任，而且该负主要责任。但在此我要问一句：监理在施工现场真的 是唯一的管理者么？现在政府部门的领导也在公开场合语重心长地 说：现在不要再讨论监理该不该负安全责任了，你不负责任肯定是 不行了；现在你们监理公司应该考虑如何规避风险、出了安全事故 后如何减轻自身责任，綦江虹桥事故后质监站领导被判了刑，质监 站的验收制度改成了备案制度，你们监理公司是无路可退了！领导 们的话里透出了几丝对监理的同情，也流露出了几许无奈。笔者从事了多年监理工作，在工作中做好“三控、两管

18、、 一协调”工作的同时也从未忽视过对安全工作的重视。虽然以前建 设单位并未将安全管理工作委托给我们，尤其是前些年，从某种程 度上来说我们还有监理越位的嫌疑，几乎是逢会必强调安全，可是 安全事故仍然频繁地发生。发生在四川某工程上今天才开完了安全 会议，第二天就摔死人的情况，因为我们开会了，并形成了书面的 文件，我们监理侥幸逃过了一劫。在山东某工程，在我们逢会必讲 安全的情况下，有一周内摔死两个人的记录；上一次在京内的一个 工程，塔吊倾覆当场摔死一人，我记得当时建设单位的总经理来现 场的第一句话就是监理有人在吗？幸亏我们晚上留了值班的同志， 尽管是拆摸板不需要旁站监理。实际情况证明监理的安全管理工

19、作 力度始终有限，难以得到理想的效果。我们的经验就是尽量把工作 做周全，尽可能保护我们自己，我可以很负责任地说我们监理已经 很尽力了，但后果仍然很严重。也许我是一个悲观主义者，我认为现在监理肩上的安全责 任过于沉重了。因为从制度、实际情况两方面来说监理都无法承担 起如此承重的担子，如果一直坚持下去，过分倚重监理在安全管理 中发挥的作用，将是一个一损俱损的结果。去年北京西西四号地工 程造成多人死伤，总监理工程师、监理员被判刑，相继河北省的石 家庄、张家口都发生了性质相同的事故。在全社会高度关注安全的 时候，建筑业安全事故频发，而且发生在建筑水平相当高的首都、 省会等大中城市，很能说明一些问题，是

20、不是我们安全管理工作抓 的方向有问题？我认为应当反思一下。我一直坚持认为不能将安全工作过分地依靠监理，有以下 几方面理由：一、从法律、法规方面的规定上分析：1、建设工程监理规范(GB50319- 2000)中关于监理人员的职 责未规定监理人员的安全职责。监理人员从事监理工作的最直接依据是规范，规 范规定了总监理工程师的职责十三项、总监理工程师代表的职责 二项、专业监理工程师的职责十项、监理员的岗位职责六项，根本 没有规定监理人员要对工程施工过程中的安全承担责任的相关条 款。只有在第 6.1.2 条规定在发生下列情况之一时，总监理工程师 可签发工程暂停令：施工出现安全隐患，总监理工程师认为有必要

21、 停工以消除隐患。但规范亦只是用了“可”而没用“必须”，赋予 监理的相关权力是打了折扣的。2、建设工程安全生产管理条例和中华人民共和国安全生产 法规定监理单位的监理责任不明确。安全管理条例规定监理单位要对建设工程安全生产承 担监理责任，但条例中规定的监理单位的安全责任只有第十四条， 该条规定：工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施 或专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实 施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整 改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建 设单位。施工单位拒不整改或停止施工的，工程监理单位应当及时 向有关主管部门报告

22、。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、 法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担 监理责任。中华人民共和国安全生产法第二十六条明确规定： 建设工程安全设施的设计人、设计单位应当对安全设施的设计负 责。监理人员应该承担什么责任呢？因为审查施工组织设计是监理 人员的职责，但审查深度安全管理条例、规范、施工合同 通用条款中并未明确规定，笔者以为只做程序性审查足够了。同在 安全学习过程中北京市安全监督总站的领导提出监督站只做程序性 检查联系比较起来，我理解是不矛盾的。监理的检查对象是施工单 位文件的编制、审批过程是否正确，监督站检查对象是监理单位对 相关文件的审查过程是否正确，如果

23、有必要政府监督部门有权再做 进一步的监督审查。如果在这一过程中硬将监理拖入其中，主要责 任由监理单位承担，施工单位势必会产生依赖心理，自己该做的工 作不做或少做，反正有监理工程师保底，将把关的责任转移到监理 身上。首先，安全生产法未规定监理人员对其审查时的失误 承担刑事责任，所以监理人员应当对此只负担行政责任和合同规定 的民事责任。其次，安全管理条例第十四条中间段最后一句执 行起来有很大问题，如果一旦监理单位向有关主管部门报告了，恐 怕第一个站出来反对的就是建设单位，他会认为我花钱请监理来是 锦上添花的，可不是找了一个婆婆来找我们麻烦的，竟敢跟我唱对 台戏，你监理费还想不想要了？所以说条例的这

24、一条规定在现实中 可能根本行不通，安全管理条例第五十七条明确规定了工程监 理单位和人员违反本条例的规定后要承担的法律责任和行政经济处 罚，如果监理单位和监理人员履行了对施工组织设计中的安全技术 措施或者专项施工方案的审查程序，可能是受水平所限未发现存在 的问题，结果现场发生了安全事故，监理单位和直接责任人应当承 担什么责任？如果监理单位和监理人员未发现安全事故隐患但现场 发生了安全事故，监理单位和直接责任人应当承担什么责任？如果 监理单位和监理人员发现安全事故隐患并及时要求施工单位整改或 暂停施工了，但现场仍然发生了安全事故，而且是重大安全事故，监理单位和监理人员是否应当承担责任？所以说所谓的

25、监理责任到 底是什么责任？提得不够明确，不知道如何区分界定。3、与监理有关的刑事责任规定。与监理有关的法律法规中涉及到刑事责任的规定有：中 华人民共和国刑法第一百三十七条、中华人民共和国建筑法 第六十九条、建设工程质量管理条例第七十四条，发生安全事 故中监理人员在刑事责任方面的过错主要与违反国家规定，降低工 程质量标准有关，并且因此造成的后果为重大安全事故，即使发生 了重大安全事故，如果监理人员不具有上述性质的行为也不应该承 担刑事责任。4、法律已经有明确规定的责任者。中华人民共和国建筑法第四十四条、第四十五条明确 规定建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全生产负责、施工现 场安全由建筑施工企

26、业负责，非常明确地规定了施工现场安全的责 任方，如果再强把监理拉进去，形成所谓的安全生产人人有责的局 面，恐怕会造成人人都管，人人不管，互相扯皮，无人负责的结 果。二、从监理行业现实情况上分析：1 、市场竞争不规范，低价竞争导致的经费紧张问题，监理企业只 能极力压低成本，相应减少安全监理工作方面的投入。监理收费标准目前是国家物价局、建设部 1992 年价费字479号文件关于发布工程建设监理费有关规定的通知。 1992 年 定的标准，过去了 14 年，可是监理收费标准仍然没有变。北京市城 市职工的年均收入已经从 3402元涨到了 32808 元，上涨了 8.6 倍， 但是监理费不但没有增长，众所

27、周知，由于市场竞争激烈，竞相压 价，除了政府拨款的工程能基本按规定标准取费外，其余的工程几 乎都不能按标准取费。有的地区甚至有低至千分之三以下的水平 的，几乎是 14 年前所定取费标准的十分之一。监理行业作为一种提 供脑力劳动服务为主的行业，其主要成本就是人员成本，人员成本 的一直上涨却是客观事实，业内酝酿监理费上调也已经有三四年 了，可是还是一直没有确切消息。事实是酝酿上调的幅度也远远比 不上人员成本增加的幅度大，即使标准改变了，现在的业主们在已 经吃惯了近乎于免费的午餐之后，又有谁能去遵守新的标准呢？有行政主管部门文件中说，对于安全监理工作，在监理合 同谈判时可以要求建设单位给与增加部分费

28、用，我们看后只能一笑 了之，那简直就是与虎谋皮。现在又有些地区出台了新的规定，要 求具备一定规模的工程必须配备专职的安全监理人员，等于凭空又 增加了一部分成本，谁都不会做亏本的买卖，这样下来监理公司只 能减少其他应配备的专业人员，事实上造成在一定程度上降低监理 服务质量。 2、行业对监理从业人员的要求很高，但监理行业待遇低、风险高的 实际情况很难吸引到并留住高素质的人才。监理工程师应具有良好的品德，主要体现在以下几个方 面：（ 1）热爱本职工作；（ 2）具有科学的工作态度；（ 3）具有廉 洁奉公、为人正直、办事公道的高尚情操；（ 4）能听取不同方面的 意见，冷静分析问题等。确实社会上对监理工程师的要求是最高 的，取得注册执业资格考试的资格是取得中级职称后满三年，这在 国内所有的注册执业资格考试应具备资格中是门槛最高的。要求监 理工程师都是懂业务、管理、经济、合同、法律等诸多方面知识的 复合型高级管理人才。在这里我要问上一句：这么优秀的人才有几