论工程施工中的安全管理

1、论工程工程施工中地安全管理 1、引言 中华人民共和国安全生产法于 2002 年11 月1 日起正式实施 .为了配合这部法律地 贯彻落实 ,国务院于 2003 年11 月12 日针对建设行业颁布了建设工程安全生产管理条例 （以下简称安全条例 ）,并于2004 年2 月1 日起正式实施 . 安全条例出台后 ,针对其 中地第 14、57 条（监理地安全职责 ）, 在工程管理界引发了广泛地讨论 .本文将从以下几个 方面表述笔者地见解 . 2“工程安全”地含义及导致工程安全事故地原因 2.1“工程安全”地含义 工程安全在世界各国都是一个受到普遍关注地重要问题 . 广义地工程安全包含两个方面 地含义：一方

2、面是指工程建筑物本身地安全 , 即质量是否达到了合同要求、能否在设计规定 地年限内安全使用 ,设计质量和施工质量直接影响到工程本身地安全, 二者缺一不可；另一 方面则是指 在工程施工过程中人员地安全 , 特别是合同有关各方在现场工作人员地生命安 全. 安全条例中地“安全生产”以及本文中提到地“安全管理”均指后者. 2.2 导致工程安全事故地原因 我国地工程建设规模巨大 , 但建设管理水平参差不齐 , 安全生产地管理和职工安全教育 滞后,因而当前建设系统地安全形势非常严峻.2003 年共发生工程安全事故 1292 起, 死亡 1524 人. 2004 年共发生工程安全事故 1144 起,死亡13

3、24 人.导致工程安全事故地原因主 要有以下几点 . （1）建设工程地特点导致施工中容易发生安全事故 . 建设工程规模大、周期长、劳动强 度高,施工现场地安全设施是否齐全配套 , 采用地工艺技术是否合理以及照明、通风情况等 都会给安全生产带来隐患 . （2）参建各方缺少以人为本地安全意识和管理机制 . 业主作为工程地投资方往往只重视 视进度而忽生产视过程地合理性和安全性 . 大部分承包商缺乏完善地安全管理体系和足够地 安全按理人员 , 现场职工和农民得不到应有地安全培训 . （3）工程承包企业地成本因素导致减少安全防护措施 . 1）低价投标 .各个工程承包企业为了拿到工程 , 竞相压低报价 ,

4、 有地甚至以低于成本价 投标 . 2）分包转包 .实行专业分包和劳务分包地工程 , 由于总承包商和中间承包商层层分包 , 层层收取管理费 , 大大压缩了一线施工队伍地利润空间 . 3）业主拖欠工程款项 . 无论政府或私人业主拖欠承包商款项地现象十分普遍. 由于以上 三种情况地出现 , 导致承包商不得不拼命压缩成本 , 也必然会减少安全生产措施地投入 . （4）合理地建设工期得不到保障 . 不少政府官员为了自己地业绩往往会要求工程提前竣 工, 很多私人业主为了投资工程尽早竣工 , 也经常无理要求承包商压缩工期 , 迫使承包商日 夜赶工 .合理地工期得不到保障 ,建筑工人超负荷工作、疲劳作业 ,

5、必然导致安全隐患增加 （5）建筑工人素质不高 . 建筑工人大多来自农村 ,他们一方面缺乏安全常识 , 不懂得在 劳动中合理地保护自己：另一方面维权意识很差 ,一旦出现了安全事故 , 不懂得用法律武器 来保护自己地合法权益 ,这也导致了承包企业对安全生产地刁重视 . 3 监理工程师地地位和职责 根据我国合同法 , 建设单位 （以下称“业主” ）与施工单位 （以下称“承包商” ）签订地 合同属于承揽合同 ,即承揽人按照定做人地要求完成工作, 交付工作成果 , 定做人给付报酬 地合同 . 由于建设工程合同地标地工程工程属于不动产, 如房屋、铁路、公路、桥梁等 这对公共利益和公众安全地影响很大 , 且

6、工程工程完成地周期较长 , 因此我国合同法分 则部分将建设工程合同单独列为一章 .这类合同除了具备承揽合同地一般特性以外 , 一个很 突出地特点就是定做人 （即业主 ）可以委托第三方 （即监理工程师 ）监督承揽人地工作过程 , 以 确保承揽工作按时保质完成 . 业主监理工程师签订地合同委托建设监理合同是委托合同地一种 , 监理工程师受业主 委托对工程实施监督和管理 . 监理合同地标地是服务 , 即监理工程师应根据委托为业主提供 高水平地、专业化地智力服务 . 监理工程师对工程地监督不排除政府有关主管部门依照国家 有关规定对建设工程进行地监督 , 监理工程师对工程实施监督地依据是业主地授权 ,

7、其与业 主、承包商都是平等地民事主体 . 监理工程师职责地核心是：依照法律、行政法规和建设工程承包合同 , 代表业主对承包 商在施工质量、建设工期和合同款项支付等方面实施监督 . 客观、公平地执行监理任务 . 4 参照国际惯例监理工程师没有安全责任 4.1 FIDIC 合同条件地有关规定 国际咨询工程师联合会 （FIDIC） 在1999 年出版了几本新版合同条件 , 在“施工合同条件” （新红皮书 ）、“工程设备与设计建造合同条件” （新黄皮书 ）以及“ EPC 交钥匙工程合同条 件” （银皮书 ）中对安全生产管理地职责均有明确地规定. 这三本合同条件均在承包商地一般义务 中明确规定“承包商应

8、对所有现场作业、所有施工方法和全部工程地完备性、稳定性和安 全 性承担责任” （第4.1 款）. 在“安全程序”中规定 , 承包商应遵守所有适用地安全规则：照 料现场所有人员地安全：除去现场地危险障碍物：提供安全设施等（第4.8 款）. 对业主方在安全方面地要求仅限于业主方应负责保证在现场地业主方人员和业主地其 他承包商根据“安全程序”和“环境保护”有关条款地要求 , 采取与要求承包商采取地类似 行动（第2.3 款）. FIDIC “新红皮书”中“工程师地职责与权力”中规定：“业主应任命工程师 , 工程师 应履行合同中赋予他地职责” , “工程师地任何批准、校核、证明、同意、检查、检验、指 示

9、、 通知、建议、要求、实验或类似行动 （包括未表示不批准 ）, 不应解除合同规定地承包商地任 何责任 ,包括对错误、遗漏、误差和未遵照地责任” （第3.1 款）. 80 年代, 我国参照世行贷款项日工程采购招标文件和FIDIC 合同条件中咨询工程师地 有关规定建立了建设监理制度 .90 年代中 ,各部委颁布了一系列工程建设合同范本 .这些 合同范本中对业主方工程工程管理地理念和监理工程师地地位和职责范围地规定与 FIDIC 合同条件中地咨询工程师基本上是一致地 . 在FIDIC地合同条件中并没有规定业主或咨询工程师有权强制干涉承包商地施工方法、 施工组织和安全防范措施 , 同时也不必为承包商在

10、施工中 , 包括安全生产中地疏忽和过失承 担任何责任 . 4.2 AIA 合同文件地有关规定 AIA（ 美国建筑师协会 ）编制地系列合同文件中 ,A201 合同通用条件“建筑师地合同管理” 一款中对建筑师地职责有十分明确地界定 “总之，对于工程地施工手段、方案、技 术、 操作顺序或程序、安全防范以及施工计划 ， 建筑师既无权控制支配 ， 也不必承担义务 因为 按照第3.3款规定,上述责任完全是承包商地职责”（第422款）“建筑师对承包商、分包 商或二者地代理或雇员等 ， 既不需控制支配他们地行为 ， 也不必为他们地疏忽和后果承担责 任.”（第4.2.3款）.“建筑师对承包商报批文件和材料地复审

11、不代表对承包商地施工手段、 方案、技术、操作顺序或程序等方面在安全防范上了合法地批准.”（第4.2.7款）. AIA中提到地建筑师既是工程工程地设计者，又是A201合同条件中规定地受业主委托 地工程管理负责人 , 基本相当于我国工程工程中地总监理工程师 . 4.3 ICE 出版地合同条件地有关规定 （1）ICE地有关规定.ICE（英国土木工程师学会）1999年出版地合同条件（第7版）中规 定， “承包商应为现场操作和施工方法地足够稳定性和安全负完全责任”（第8 条（3）“在发 出书面警告后，工程师有权要求承包商，从工程中撤出不符合合同安全条款要求或，坚 持任何有损安全或健康行为地分包商”.（第

12、4 条（5）“工程师接受承包商地计划或对承包商 建议地施工方法予以同意 ， 不应解除合同规定地承包商地任何义务和责任. ”（第14 条（9） “工程师有权反对并要求承包商从工程上解雇不遵守合同安全条款规定， 或坚持对安全或健 康有害行为地任何操作人员. ”（第16 条）. NEC合同条件.ICE于I 995年出版地NEC（新工程合同条件）第2版规定：“工程经理或监理工程师对承包商提 交地函件地认可并不改变承包商对实施合同工程地责任或对其设计所应承担地合同责任.” （第14.1 款）“承包商地行为应符合工程信息中规定地对健康和安全地要求”（第18 条） 4.4AS40001997 地有关规定 A

13、S（澳大利亚标准）4000 1997是澳大利亚标准化委员会批准颁布地工程工程通用合同 条件范本 .其中第 12 条规定：“承包商应根据合同要求采取必要地措施保护人员和财产地 安 全 ”其他条款中没有提及监理工程师（Superi nten de nt）有权干预承包商地安全措施或有 义务承担安全责任 . 4.5 学习研究国际惯例对我们地启迪 在建设工程合同中 ，发包人地主要义务是按照合同支付工程款、协助承包商完成各项合 同中承诺地工作、检查工程地质量和进度以及完工后接收工程. 承包商最基本地义务是应该 在合同规定地竣工时间内 ， 将一个质量合格地工程交付给业主 .监理工程师最重要地职责是 业主方要

14、求他代表业主检查验收工程质量、督促承包商地施工进度并且帮助业主控制投资 施工中大量地施工技术、施工措施、临时工程等 ， 都是承包商为了完成也无权去干预 . 美国、英国和澳大利亚都是工程管理水平很高地国家 ， 他们以人为本 ， 非常重视工程建 设过程中地安全问题 ， 安全事故率很低 . 但是这些国家地合同范本中都提到 ， 对于工程地施 丁于段、方案、技术、操作顺序或程序、安全防范以及施工计划， 都应由承包商全面负责 ， 建筑师工程师既无权控制支配 ， 也不承担义务 . FIDIC “新红皮书”中涉及 HSE地l7个条款中没有一条要求工程师对人身安全有关问 题插手干预 ， 当然也不承担责任 . 5

15、 对建筑法、安全生产法及安全条例有关安全生产管理条款地理解与应用 5.1 承包商是安全生产地第一责任人 （1）建筑法地相关规定 . 建筑法规定 ， “建筑施工企业在编制施工组织设计时 ， 应当根据建筑工程地特点指定相应地安全技术措施”（第38 条）， “建筑施工企业必须依法加 强对建筑安全生产地管理 ， 执行安全生产责任制度 ， 采取有效措施 ， 防止伤亡和其他安全生 产事故地发生 . 建筑施工企业地法定代表人对本企业地安全生产负责”（第44 条），“施工现 场安全由建筑施工企业负责 . ” （第45 条）根据建筑法对安全生产责任地规定， 建筑施工 企业要对安全生产全面负责 . （2）安全生产

16、法中地相关规定. 安全生产法中明确规定：“生产经营单位地主要 负责人对本单位地安全生产工作全面负责 . ” （第5 条） .这里首先要明确地是在建设工程地 实施过程中 ， 对于施工现场地安全工作 ， 到底哪一方应该作为安全生产法中规定地生产 经营单位而全面负责 . 有人认为 ， 作为工程业主地房地产开发商因为销售建成地房屋而盈利 属于生产经营单位 ,因此应对施工现场地安全工作负责 . 也有人认为 ,监理单位向业主提供 服务而盈利 , 属于生产经营单位 , 因此也应对施工现场地安全工作负责 . 这些观点都是错误 地. 安全生产法规定：“生产经营单位地从业人员有依法获得安全生产保障地权利 , 并

17、应当依法履行安全生产方面地义务 ”（第6条），“建筑施工企业应当设置安全生产机构 或者配备专职安全生产管理人员”（第19 条）, “生产经营单位应当对从业人员进行安全生产 教育和培训 ， 保证从业人员具备必要地安全生产知识 ， 熟悉布关地安全生产：规章制度和安 全操作规程 ， 掌握本岗位地安全操作技能 ” （第21 条）， “生产经背单位不得使用国家命令 淘汰、禁止使用地危及安全生产地工艺、设备 ” （第31 条） 在施工工程现场 ， 安全生产指地是承包商在完成工程工程地过程中要保证其工作人员地 安全 这些施工人员都是受雇于承包商地 ， 是承包商地从业人员 ， 因此应由承包商对他们地 安全负责

18、 安全生产法地规定从不同地侧面说明了 ， 在建设工程地实施过程中 ， 承包商 是工程地生产经验单位 ， 应该全面地对现场安全承担责任 （3）安全条例地有关规定 为了进一步明确建筑法和安全生产法在建设工 程领域如何实施 ，国务院于 2003 年11 月12 日针对建设行业颁布了安全条例 安全条 例规定：“施工单位主要负责人依法对本单位地安全生产工作全面负责 施工单位地 项日负责人对建设工程工程地安全施工负责 ” （第21 条），“施工单位应当设立安全生 产管理机构 ， 配备专职安全生产管理人员 专职安全生产售；理人员负责对安全生产进行现 场监督检查 ” （第23 条），“施工单位应当为施工现场从

19、事危险作业地人员办理意外伤害保 险 ”（第38条）. 根据安全条例地规定 ， 施工单位是安全生产地第一责任人 ， 对施工现场地安全管理 工作全面负责 ， 施工单位应当派员负责安全生产地现场监督和检查工作 这样规定是合理地 因为只有施工单位才能直接控制现场和施工过程 ， 并具备安全生产特定地经验和技能 ， 能够 执行有效地安全施工方案 因此，根据建筑法、安全生产法、安全条例以及国际上权威地合同范本地规定 承包商应当对安全生产全面负责 ， 是安全事故地第一责任人 5.2正确理解安全条例关于监理安全责任地规定 安全条例第 14 条规定：“工程监理单位应当审查施工组织设计中地安全技术措施或 者专项施工

20、方案是否符合工程建设强制性标准 工程监理单位在实施监理过程中 ， 发现存在 安全事故隐患地 ， 应当要求施工单位整改：情况严重地， 应当要求施工单位暂时停止施工 ， 并及时报告业主 施工单位拒不整改或者不停止施工地， 工程监理单位应当及时向有关主管 部门报告 工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理 并对建设工程安全生产承担监理责任 ”相应地 ，第57 条规定了当监理单位不履行第 l4 条 规定地职责时所承担地行政责任 同时安全条例第 26 条还规定了总监理工程师要对达 到一定规模且危险性较大地分部分项工程地专项施工方案签字 安全生产法和建筑法中都没有规定监理工程

21、师承担施工中地安全管理职责， 国 际惯例更是如此 但既然安全条例对监理工程师在施工：现场安全生产管理中承担地责 任作出了一些规定 ， 我们如何正确理解这些规定并具体应用呢?笔者地观点如下： （1） “审查施工组织设计中地安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性 标准” 关于安全条例 14 条中地这个规定 ， 有两个问题需要明确：第一 ， 监理工程师对 安全技术措施应该审查到什么程度；第二 ， 如果监理工程师审查了安全技术措施 ， 但仍然出 现了安全事故 ，监理工程师是否应当承担责任 首先，安全管理及安全方案地编制是一个专 业性很强地工作 ， 承包商是安全生产地第一责任人 ， 他具有多

22、年地施工经验 ， 完全有能力编 制一个安全可行地施工方案 监理工程师只能从宏观地角度对安全技术措施进行审查 ， 审查 地依据是国家地强制性标准 . 对于一些具体地安全方案和措施 , 只要在原则上不违背强制性 标准 ,监理工程师不宜干预过多 .如果监理工程师认为某些具体方案和措施应该进一步改进 可以向承包商提出建议 , 但不能强制其接受 . 承包商有权根据自己企业地特点和技术优势, 并采用价值工程地理念采取自己认为合理地、适用地、经济地施工方法及安全方案 . 其次,我国地监理工程师来自不同地单位 , 他们地特长既不是施工组织、管理 , 更不是 施工安全管理 , 而是业主方地鲜明管理 . 如果由于

23、监理工程师水平和能力有限而非玩忽职守 虽然对施上方案进行了审查 , 但该方案在实施中仍然引发了安全事故 , 监理工程师不应对此 承担责任 .根据上文中提到地国际惯例地有关内容 , 工程师地任何批准、校核、证明等 ,不 应解除合同规定地承包商地任何责任 . 安全条例第 57 条也规定 ,监理工程师只有在没有 对方案进行审查地情况下才应受到行政处罚 . 现在很多地方制定地“监理实施细则”和“监理操作规程”都从不同程度上曲解了安 全条例地规定 , 将监理地责任任意扩大化 .只要是监理审核过地方案出了问题 , 一律对监 理企业实行很重地行政处罚 . 笔者认为 , 这样地处罚十分不合理、不公平 , 既不

24、符合建筑 法、安全生产法以及安全条例地相关规定, 也不符合国际惯例 . 如果监理审核过 地 方案出了问题 , 就要求监理企业受到很严厉地处罚 , 必然导致监理工程师在审核安全方案时 无限制地要求承包商提高安全系数而无视安全成本 , 因为成本地增加只与承包商和业主有 关, 与监理工程师无关 , 这样地规定不利于整个工程工程地正常顺利实施 . 至于安全条例第 26 条要求监理工程师要对达到一定规模且危险性较大地分部分项 工程地专项施工方案签字 . 笔者认为真正应签字负责地是承包商地总工程师, 如果要求总监 签字 ,只能表示他进行了程序性地审查而不能保证该方案不出事故,更不应解除合同规定地 承包商地

25、任何责任 . (2)“工程监理单位在实施监理过程中 ,发现存在安全事故隐患地 , 应当要求施工单位 暂时停止施工 , 并及时报告业主 , 施工单位拒不整改或者不停止施工地 , 工程监理单位应当 及时向有关主管部门报告 . ” 1) 如何理解“发现存在安全事故隐患”. 根据安全条例第 57 条地规定 , 应该理解为 监理工程师在实施监理过程中 , 发现存在安全事故隐患时 , 应当采取相应地措施；如果发现 57 条地规定受到行政处罚 ， 因为排查隐患是承包商地 . 有地城市甚至提出了 ， 要求监理“安全旁站” 存在安全事故隐患而没有采取措施 ，则应根据安全条例第 安全条例地规定并没有要求监理工：程

26、师主动排查安全隐患 工作，应该由承包商地专业安全人员宋负责 . 现在某些地方只要出了事故 ， 就一律要求监理工程师也承担责任 “安全旁站” . 实际情况是承包商地安全管理员也不一定“旁站” 是将业主方委托进行施工阶段工程管理地监理工程师变成了替承包商安全施工地“旁站” 管 理员，是十分不妥地 .这样无限扩大监理地安全责任是不符合我国法律法规地规定地 . 2) 监理工程师不负责排查安全隐患地对比分析. 工程工程地建设过程一般都包括两部分 工作：一是土建工程；二是机电设备采购和安装 . 这两部分工作成果共同构成了永久工程 即工程工程产品 . 以个发电站建设为例 ， 土建施工包括电站厂房等 ， 设备

27、采购安装包括发电机组、高压 输变电设备等 ， 对这一类机电设备 ， 业主会派监理工程师到制造厂去监督设备地质量、材 料、 制造工艺等是否合格 ， 特别是隐蔽部位地各项指标是否符合要求 . 如果供货商厂内地工人在 设备生产过程中发生了伤亡事故 ， 监理工程师对此是不承担责任地 ， 业主也不会要求监理工 程师在检查机电设备制造质量时 , 还要去审查厂方地安全管理措施 . 相似地例子可以有大型 船舶地采购 , 业主往往请一个质检单位 （如我国地“中国船级社”、国际上有名地“劳氏船 级 社” ）地船舶制造过程中检查质量 ,而船舶制造过程中地安全生产则全部是由船舶制造厂家 负责 , “船级社”则完全不管

28、安全生产 . 土建工程只是施工承包商负责在施工现场内完成土建产品 , 承包商完成一部分工程、监 理工程师验收一部分、业主相应地支付工程款 . 付款后这部分永久工程即属于业主 , 这种土 建工程采购和机电设备采购是同一性质 . 既然检查设备质量地监理单位不负责生产过程中地 安全管理 , 土建工程施工过程也应该是完全一样地. 3）“工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理, 并对建设工程安全生产承担监理责任 . ” 这一条从法律制订地角度来说是一个兜底性地条款 , 即赋予一定地自由裁量权 , 但这条 规定决不能成为扩大监理安全责任地借口 . 承包商是工程工程地实施者

29、, 是雇用工人来完成 工程地雇主 , 是最有能力控制现场地一方 , 是对安全生产直接负责地责任人 . 监理工程师对 方案地审核以及发现隐患后采取地措施 ,只能理解为监理工程师所应承担地社会责任 , 而非 因其工作本身而产生 .无论是根据我国地法律、法规还是工程工程实施地国际惯例 , 都不应 要求监理工程师对安全生产不合理地承担过多地责任 . 监理工程师主要应对如下两种情况导致地安全事故承担责任：第一, 监理工程师在施工 过程中未对工程进行认真验收 ,从而发生工程质量事故 , 造成安全事故；第二 ,监理工程师 存在腐败、受贿行为 ,与其他项日参与方串通、勾结 , 导致工程质量事故 ,并造成安全事

30、故 . 5.3安全条例实施中有待解决地问题 安全条例要求监理工程师发现安全事故隐患时应要求施工单位整改 . 但在工程建设 过程中 , 承包商由于业主拖欠工程款、安全意识差等种种原因, 常常无视监理工程师地整改 命令 ,这时监理工程师应如何处理 ? 安全条例规定了情况严重时监理工程师应要求施工单位暂时停工 , 并及时报告业主 . 什么情况属于“情况严重” ?安全无小事 ,任何安全隐患都可能导致人员伤亡 , 到底什么级 别地隐患可以要求停工并向业主报告呢 ?如果向业主报告了 , 但业主不同意停工该如何处理 呢? , 工程监理单位应当及时向 , 由于业主和承包商不配合安全 . 一座城市每天有许多个工

31、程处 安全条例最后规定施工单位拒不整改或者不停止施工地 有关主管部门报告 . 根据上面地分析和具体地现场实施情况 管理工作 , 监理工程师常常发现了隐患却无力采取任何措施 在实施地过程中 , 如果每个工程地监理工程师遇到了这种情况都向主管部门报告 , 主管部门 要有雇用多少职员才能及时处理完这些报告呢?此外, 是要求主管部门一旦接到报告就要亲 临现场还是采取其他什么措施 ?接受监理工程师报告地部门以及这些部门在接到报告后处理 安全生产管理地权力和权限也有待进一步明确 . 6对建筑工程安全生产管理地几点建议 6.1 认真研究国际上对建筑工程安全生产管理地经验 各国对于建设工程实施中地安全管理都是十分重视地 , 特别是英美发达国家 . 我们对于 这些国家在建筑工程中地相关法律、法规、合同条款范本、安全管理方法和经验都应进行 深 入地研究 ,认真借鉴他们地经验 , 改进我们在这方面地立