论立法法对行政立法的规定及其完善

1、论立法法对行政立法的规定及 其完善论立法法对行政立法的规定及 其完善行政立法的规范化，是指我国有权制定行政法 规范的国家机关，在各自的权限内对过去所发布 的行政法规和规章进行审查，确定哪些法律、法 规、规章已全部或部分不适应现实需要， 应予以 全部或部分废止；下位法律规范是否与上位法律 规范存在抵触，发现抵触，应尽快修正；同一层级的法律规范之间是否有不和谐或相互矛盾 处，要力求和谐并消除矛盾。尽管法律规范的实 施具有稳定性的要求，但这种稳定性不是绝对 的、无条件的，而是相对的、有条件的。任何法 律、法规、规章都应随着社会 政治、经济、文 化等实际情况的变化而不断发展变化，适时地进 行立、改、废

2、；下位法律规范则要与上位法律规 范适时地保持立、改、废的一致。这是法的稳定 性与适时变化性的辩证统一，也是社会主义法制 统一原则的必然要求。虽然立法法没有从根本上解决行政立法 中所存在的随意性、部门利益倾向等冋题，没有 对行政立法在程序上规定有意义的、 具操作性的 规范措施，但是毕竟立法法的出台对我国行 政立法中的混乱现象作了进一步规范， 向行立法 规范化迈出了可贵的一步。要充分的了解我国立法法中行政立法存在的 问题，并找出解决的方案，首先，要我国的立法 法中对行政立法做出的规定进行初步的认知与 探究。立法法中对行政立法的规定有：一、行政立法的权限范围我国享有行政立法权的主体包括国务院，国 务

3、院各部门，省、自治区、直辖市人民政府， 省、 自治区所在地的市人民政府， 经济特区所在地的 市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民 政府等。在实践中， 行政法规与法律之间的制定 权限划分、行政法规与部门规章之间的制定权限 划分、行政法规与地方性法规之间的制定权限划 分，都没有明确的法律规定， 从而导致多头立法、 部门争权、 内容冲突的情形时有发生。 为了有效 解决这一问题，立法法对行政立法权限作出 了统一规定。（一）明确规定了全国人大及其常委会的专属 立法权，限定了行政立法权的范围立法法第 8条明确规定了必须由全国人民 代表大会及其常务委员会制定法律的事项： （1） 国家主权的事项；（2）

4、各级人民代表大会、人民 政府、 人民法院和人民检察院的产生、 组织和职 权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度和 基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公 民政治权利的剥夺、 限制人身自由的强制措施和 处罚；（ 6）对非国有财产的征收； （ 7）民事基本 制度；（ 8）基本经济制度以及财政、 税收、海关、 金融和外贸的基本制度； （9）诉讼和仲裁制度； （10）必须由全国人大及其常委会制定法律的其 它事项。 对上列事项尚未制定法律的， 全国人大 及其常委会有权授权国务院根据实际需要， 对其 中的部分事项先制定法规，但是有关犯罪和刑 罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强 制措施和

5、处罚、司法制度等事项，不可以授权。（二）明确规定了国务院制定行政法规的权限范 围为了明确国务院制定行政法规的权限范围， 解 决理论和实践中的争议， 立法法第 56条对国 务院制定行政法规的权限范围内作了详细规定： “国务院根据宪法和法律， 制定行政法规。 行政 法规可以就下列事项作出规定： （一）为执行法 律的规定需要制定行政法规的事项； （二）宪法 第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。 应当全国人民代表大会及其常务委员会制定法 律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常 务委员会的授权决定先制定的行政法规， 经过实 践检验， 制定法律的条件成熟时， 国务院应当及 时提请全国人民代表大会

6、及其常务委员会制定 法律。”在立法实践中，全国人大及其常委会除 了通过特别决定的方式对国务院加以授权外， 还 存在所谓的法条授权， 即在制定的法律中专设一 条规定国务院可以就有问题制定行政法规。（三）明确规定了部门规章的制定主体及其权限 范围为了正式明确国务院直属机构的立法地位， 立法法第 71条规定：“国务院各部、 委员会、 中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直 属机构， 可以根据法律和国务院的行政法规、 决 定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。 部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国 务院的行政法规、决定、命令的事项。 ”因此， 部门规章必须在法律、 国务院的行政法规、 决定

7、 或命令规定的事项范围内制定， 这与国务院可以 自主制定行政法规的权限范围内制定， 而不能超 出其权限范围；根据第 72 条规定，涉及两个以 上国务院部门职权范围的事项， 应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定 规章。二、行政立法的基本程序和监督机制 立法实践证明，良法的产生有赖于民主的立法 程序。立法过程中，要求主体具有广范性，行为 具有制约性， 内容平等和过程的程序性。 所谓立 法程序是指具有立法权限的国家机关创制规范 性法律文件所遵循的制度化的正当过程， 是限制 立法者恣意进而使立法活动彰显和实现程序正 义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益 冲突、规制社会秩序及配置

8、社会资源的合法路径 和正当法律程序。 立法法对制定行政法规规 定了 6 项程序：（1）立项和起草。（2）听取意见。 （ 3）法规草案的审查。 （4）决定。（5）公布。 （6）刊登。由于行政立法主体的多层次性和立法内容的 广泛多样性， 因而，在实际生活中出现了行政机 关所立之法相互矛盾、 相互重叠的现象， 甚至出 现了行政机关超越了自己的立法权限进行立法， 所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现 象，直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权，保护公民 的合法权益，必须对行政立法进行监督。我国实 践中对于行政立法的监督主要由最高国家权力 机关、最高国家行政机关、地方

9、国家权力机关和 地方国家行政机关行使，但由于缺乏具有操作性 的监督机制，现有的备案、审查制度往往流于形 式，缺乏实效。我国立法法对行政立法监督 机制的完善，主要体现在对行政法规和规章的备 案和审查制度上。1、备案。备案就是存档备查，具体是指立法文件在制定完毕后由制定机关依法报送有监督权 的机关存档，以备审查。备案的目的是为了使接 收备案机关全面了解相关立法文件的情况，它是 接收备案机关行使监督权的基础2、审查。接收备案机关在接收到相关立法文件后，即可以主动对其进行审查监督。但实践证明, 这种主动审查受到监督机关人力不足的较大限 制。综上所述，立法法从多方面对我国的行政立 法进行了规范，并在立法

10、权限、立法程序和监督 机制、适用规则和裁决机制等方面有了一定突 破，在很大程度上健全了我国的行政立法制度。由于我国正处在新旧体制转换时期，立法工作难 免受到各个方面因素的影响，从而使我国现行行 政立法存在着一些问题。如立法的统一性在个别 领域正遭到破坏，法与法之间有些规定尚不够和 谐，有些法律法规的条文自相矛盾，运用的结果 反而侵害了公民的基本权利，有些规范缺少法律 责任的规定，导致后患无穷，规范的清理工作明 显滞后等。在此，我们提出了一下几点完善行政 立法的规定：一、建立统一的行政立法程序标准。这不仅有助 于规范行政机关的立法活动，更重要的是有利于 加强中央政府的宏观控制能力。目前国务院正在

11、 研究制定有关的条例。近年来，全国人大已经先 后制定了行政处罚法、行政复议法等单行行政程 序法律。二、建立严格的行政立法规划、审查制度。由于 资源有限，管理所需规则甚多，而且每一项立法 的发展都是一个过程，因此，根据轻重缓急制订 立法规划意义重大。加强对法规规章草案的审查 是对行政立法活动进行事中控制的重要措施。审 查分为两个环节，一是立法机关的法制部门对法规或者规章草案的初步审查，二是制定机关对法 规或规章草案的审议。三、树立成本效益观念。管理是有成本的，同时 也会产生效益。在我国似乎还很少在立法时对实 施法规或者规章的成本和效益进行分析。由于规 章的制定不是建立在对其成本和效益的定量分 析

12、基础上，因此，决策者在审议规章草案时往往 不对立法的必要性作深入的审查，不对实施规章 的成本作出估量，也基本上不关心规章的实施可 能产生的后果。因此，应当将成本效益观念引入 行政立法并有相应的程序保障。四、赋予行政管理相对人参与行政立法的程序权 利。首先，管理相对人应当享有行政法规或者规 章的制定、修改和废除的建议权。现在启动行政 立法程序基本上属于行政机关的自由裁量权， 管 理相对人没有要求制定、修改或者废除行政法 规、规章的法定的程序权利。 因此应当赋予行政 管理相对人要求发布、修改或废除行政法规或规 章的程序权利。第二，管理相对人应当享有行政 立法的实际参与权。第三，管理相对人应当享有

13、请求审查、撤销行政法规规章的程序权利。五、重视法律专家的作用。行政立法是一项技术 性很强的专业工作。法律专家包括行政法专家参 与制定行政法规规章的过程具有特别重要的意 义。就起草行政法规或者规章而言， 法制部门的 工作人员、具有丰富实践经验的行政人员加上法 律专家其中包括行政法专家可能才是一个最佳 的组合。由这样的群体起草法规规章不仅能降低 立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此， 在行政立法程序中，法律专家参与法规或者规章 的起草或者咨询法律专家应当作为强制性程序 规则并有相应的保障。六、完善立法工作方式，推进立法公开，提高公 众和专家参与程度，不断提高立法质量。要坚持 群众路线，从切实维护最广大人民群众的根本利 益出发，广泛听取各方面的意见，特别要重视听 取基层单位和基本群众的意见，协调兼顾各方面 各阶层群众的具体利益；要做到立法计划编制、 起草、征求意见、协调论证、审议等各个立法环 节上的公开，调动和发挥广大人民群众的积极性 和创造性，使立法工作体现广大人民群众的智慧 和意志。建立行政立法联系人制度。选择部分基 层人大代表和政协委员、法律工作者等作为行政 立法联系人，定期进行工作联系，征求他们对行政立法工作的建议和意见孙中山先生有言：世界潮流，浩浩荡荡；顺 之者昌，逆之者亡。”今天的 时代 正在步入一 个全球化的时代，我国的经济、社会