形式与教育考试第一讲

1、从气候变化到低碳经济金融危机和气候变化是当前国际社会面临的两大挑战。由美国次贷危机引发的全球金融危机在2009年上半年到达最严峻期，成为各国最为关注的问题。气候变化问题在2009年下半年备受瞩目，是因为联合国气候变化框架公约第15次缔约方大会暨京都议定书第五次缔约方会议于12月7日至18日在哥本哈根召开，这次会议也被喻为“拯救地球的最后机会”。正如学者所言，“金融危机要钱，气候变化要命”。在各国的强有力经济刺激计划之下，金融危机和全球经济下滑已在一定程度上得到了好转，而全球气候变化问题正在变得日益严峻而应对难度加剧。在全球气候变化背景下，全球向低碳经济转型成为大势所趋，而金融危机和全球经济减缓

2、则为低碳经济转型提出了新的机遇。虽然哥本哈根会议由于各方利益交错没有取得预期成果，但各国争夺全球低碳经济竞争制高点的博弈已经开始。一、气候变化难点：全球关注自20世纪六七十年代，环境问题进入社会和政治议程以来，科学界以及公众对于环境问题的研究与构建也在不断推进。最初人们更多关注的是工业废水、废气、废渣等“三废”问题，对于环境问题的发现和解决主要局限于地区性层次。20世纪80年代以来，随着科学研究的深入，人们发现环境问题有从区域性向全球性发展的趋势，全球变暖、臭氧层耗竭、生物多样性丧失等被认为是全球环境恶化的表征，以至于到了20世纪90年代，“全球环境变化”（Globle Environment

3、al Change，GEC）成为一个相当流行的词汇。后来，各种极端气候现象的反复出现使得人们更多地关注全球变暖问题，二全球变暖这个词也随着科学研究的深入逐步被全球气候变化所取代。很多科学家发现，自工业革命以来，由于人为因素向地球大气层中排放的温室气体不断增加，这是导致全球气候变化的重要原因。为此，限制温室气体排放，特别是二氧化碳排放，就进入了各国议程，并成为国际环境外交的重要议题。国际社会对于全球气候变化和温室气体减排的关注，催生了时下颇为流行的低碳经济概念。自2003年英国能源白皮书我们能源的未来：创建低碳经济发表以来，发展低碳经济逐步成为一些国家应对全球气候的一项重要经济政策。2008年的

4、世界环境日主题确定为“转变传统观念，推行低碳经济”，更加唤起了世界各国的关注。1.气候变化的背景解读气候变化有两个方面的原因。一是自然原因，包括海洋、陆地、火山活动、太阳活动、自然变率。这些方面的变化往往不完全是我们人类能够控制的。二是人为原因，包括温室气体、气溶胶、土地利用、城市化。这些方面的变化是我们人类通过研究能够改变的。2.国际气候治理的进程：1992年5月，联合国气候变化框架公约签署，1994年3月生效，确立了“共同但有区别的责任”原则。1997年12月，京都议定书达成，2005年2月16日正式生效，率先为发达国家规定具有法律约束力的减限排义务。2005年，后京都谈判正式启动。200

5、7年12月，巴厘路线图达成。2009年12月，达成哥本哈根协议。3.气候灾害给中国带来的经济损失：近20年来，中国平均每年因各种气象灾害造成的农作物受灾面积达4800多万公顷，造成人员死亡4400多人，直接经济损失达1800多亿元，受重大气象灾害影响的人口达4亿人次，造成的经济损失相当于国内生产总值的1%3%。4.关于气候变化问题的国际论辩：国际气候制度的走向，主要受到科学认知、政治意愿和经济利益三个方面的综合影响 q 关于气候变化的国际论辩，主要集中在科学认知、经济评估和政治角逐三个方面q 1997年以前的讨论多集中在科学认知层面，焦点在于气候变化究竟是否由人为温室气体排放所造成的。1996

6、年，IPCC第二次评估报告给出了肯定的答复，促成了京都议定书的达成q 1998年到2005年，气候变化的焦点集中在经济层面，即温室气体减排的代价有多大，技术上是否可行。美国拒绝批准京都议定书的主要理由是经济代价太大q 从京都议定书在2005年2月正式生效为转折，气候变化的国际论争逐步转向地缘政治大国(或集团)的博弈5.气候变化博弈的实质：q 随着全球气候变暖的加剧，各国温室气体排放的容量成为一种经济上的稀缺资源q 必须通过谈判达成国际气候制度，对稀缺的碳排放权资源合理使用，使全球福利最大化q 气候变化是环境问题，但归根到底是发展问题.以碳排放权为核心的气候博弈实际上已转化成了发展空间的争夺，即

7、最大程度地争取本国发展所需的碳排放权和发展空间 q 关于各国碳排放的国际制度安排会约束各国发展模式，引发国家间在政治、经济、贸易等方面激烈竞争，以节能减排和清洁能源为核心的低碳经济成为世界政治经济新一轮竞争高地二、博弈新起点：哥本哈根哥本哈根会议召开之际，正值灾难片2012在全球如火如荼地上映之时。气候变化虽然尚未演化到2012呈现的那种恐怖场面，但各界都希望各缔约方抓住人类哥本哈根会议这个应对全球变暖问题的“最后一次最好机会”。喜欢创意的丹麦人根据自己首都的名字“哥本哈根(Copenhagen)，发明了一个新名词：“希望哈根”(Hopenhagen)。这寄托了关注全球环境未来人士对哥本哈根会

8、议的期待，期盼哥本哈根成为人类未来的希望之地。然而，参加谈判的各方代表心中都明白，哥本哈根会议不过是国际气候政治博弈长期进程中的一个新起点。1.旧格局中萌生新形势哥本哈根会议依然延续着“两大阵营、三足鼎立”的博弈格局。所谓“两大阵营”，指的是发达国家和发展中国家，它们之间的互动也就是国际政治上俗称的“南北关系”。两大阵营在气候政治中的博弈始于联合国气候变化框架约（下简称公约）谈判启动之时，博弈的重要结果是“共同但有区别的责任”原则成为公约框架下的首要合作原则。三足鼎立则形成于京都议定书谈判时期，指的是欧盟、伞形集团以及七十七国集团加中国这三大集团共同作用影响国际气候政治进程的格局。欧盟。欧盟当

9、然不是为国际气候政治所建的集团，而是地区经济一体化的产物。公约生效之初，欧盟仅有12个成员国，1995年扩大到15个。在京都议定书中，欧盟15国集体性承诺到2012年前将温室气体减少到比1990年低8%的水平。随着地区一体化进程的深入，欧盟迄今已发展为27个成员国。多年来，欧盟一直是全球气候合作的推动者，并自称为领导者。伞形集团。伞形集团形成于1997年，由9个国家构成，即：美国、加拿大、日本、澳大利亚、新西兰、挪威、冰岛、俄罗斯和乌克兰。“伞形集团”这一名称从何而来，至今尚无定论，该集团也从未对此发表声明或解释。但一般的说法是，伞形集团国家在地图上的位置用线条连起来就像是一把伞，故此得名。伞

10、形集团成立的初衷是反对在京都议定书中制定雄心勃勃的减排目标，其自议定书达成以来的所言所行也从未违背其成立初衷。七十七国集团加中国。七十七国集团成立于1964年，是最大的发展中国家集团，目前有130个成员国。作为最大的发展中国家，中国与七十七国集团长期以来拥有良好的合作。作为一个大的谈判集团，“七十七国集团加中国”并非创建于国际气候政治领域，而是开始于国际贸易领域，该集团在世界贸易组织中发挥着重要作用。在国际气候谈判问题上，七十七国集团加中国自公约生效以来就一直代表着广泛发展中国家的立场，要求发达国家承担应有的减排责任，并为发展中国家提供资金和技术支持，以帮助发展中国家加强应对气候变化的能力建设

11、。在京都议定书谈判过程中，伞形集团、欧盟以及七十七国集团加中国的三足鼎立格局对进程的作用相对而言是积极的，它直接推动了京都议定书的生成。进入哥本哈根谈判阶段，虽然“两大阵营、三足鼎立”的格局依然延续，但国际气候政治形势已发生了较大变化。首先，国际社会空前关注，各国都不愿背负“历史罪国”的骂名。自2007年政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布第四次评估报告之后，国际社会对全球变暖变得空前关注，希望各国切实做出应对行动。再加上世界各国媒体对哥本哈根会议召开之前和之中铺天盖地的空前报道，国际社会对这次会议异常期待。这使得哥本哈根谈判不仅是政治性问题，也成为一个道德问题，拖后腿者将遭受国际社会的强

12、烈谴责。为了避免成为舆论谴责对象和背负“历史罪人”的骂名，各国都力争占据道德制高点，从而转移舆论压力。其次，美中两国的谈判地位突出，成为主要焦点。美国和中国是当前世界上最具政治经济影响力的国家，同时也是最大的两个温室气体排放国，两国年度排放均超过全球总量的20%。全球减排行动的成效在很大程度上取决于美中两国的作为，这使得两国成为哥本哈根谈判的主要焦点。众所周知，美国国会对气候变化问题一直存有怀疑和消极态度，这使得奥巴马总统在应对气候问题上有心无力。就连奥巴马政府提交的，载有美国减排承诺目标的清洁能源与安全法案在参议院也迟迟得不到通过，即便该承诺目标是那么的微小。美国希望其他国家理解美国政府和国

13、会的关系。言外之意，国际社会必须顺从美国“民意”，哥本哈根成果必须符合美国利益。美国这种一如既往的拖后腿态度给哥本哈根会议带来了极大的阻力。中国是气候变化问题上唯一有能力与美国平起平坐的国家。国际社会希望中国能够对美国和其他发达国家施加压力，以推动各方在哥本哈根达成积极协议。正是出于推动全球气候合作进程的初衷，中国宣布了2020年碳排放强度在2005年水平上降低40%-45%的目标，此举得到了国际社会的广泛赞誉。然而，一些发达国家带着先入为主的怀疑与偏见，对于中国的积极承诺说三道四。这在增加了中国谈判压力的同时，也削弱了两大阵营之间本来就少的政治互信，影响了谈判的推进速度。再次，欧盟推动谈判进

14、程的能力和意愿都有所下降。欧盟多年来一直是全球气候合作进程的积极推动者。在清洁技术无法取得突破性进展的情况下，欧盟未来减排成本日益增加。加上金融危机的影响，欧盟在做出更积极的减排承诺方面变得十分谨慎，在哥本哈根会议中依然沿用其一年多前提出的目标，即到2020年比1990年水平减少20%，如果其他国家也同样付诸积极行动，则欧盟将减少30%。这一减排承诺与欧盟作为推动者的身份并不相符，因为它最多也只能达到IPCC报告提出的“发达国家到2020年比1990年减少25%-40%”的基本要求，因而谈不上积极，更说不上是推动。至于意愿方面，欧盟在哥本哈根会议的表现让人甚是失望，从各方面报道中都几乎看不到欧

15、盟的身影，听不到欧盟的声音。最后，三大集团内部或多或少出现了不一致的声音。欧盟在其共同外交与安全政策机制下“一致对外”，但在应对气候变化问题上也并非铁板一块，同样也存在着不同意见：一是在减排承诺方面，西欧国家成员希望提高欧盟的减排承诺，而意大利、奥地利和东欧国家成员则不愿做出减排30%的承诺；二是在资金问题上，成员国间就如何分摊资金难以达成共识。伞形集团本来就是一个松散的组织，成员之间差异非常大。伞形集团成立之初的共同目的是反对制定雄心勃勃的减排计划。但在哥本哈根谈判时期，加大全球减排的速度和力度已成为一股强大的“国际民意”，伞形集团成员在强大民意面前分歧日趋加大。在哥本哈根会议期间，日本表示

16、，如果一些发达国家必须履行京都议定书的承诺，而其他国家不必，那么这就是一个问题。俄罗斯总统梅德韦杰夫则认为，“世界经济大国，也可说是温室气体排放大国（美国、中国、印度、俄罗斯、巴西等国）应当立即担负起必要的责任义务并予以严格遵守”。日本和俄罗斯的这些言语实际上都是对美国不作为的不满，意味着伞形集团成员间立场的明显分化。七十七国集团加中国内部存在诸多子集团。小岛国联盟关心的是海平面上升对家园的毁灭，最不发达国家集团和非洲集团偏重于应对气候变化的融资问题，石油输出国集团则关注全球减排行动对能源需求的影响，等等。利益的分歧使七十七国集团加中国在很多时候难以取得一致共识，削弱了集团的整体力量。七十七国

17、集团加中国在哥本哈根的最大变化莫过于“基础四国”（BASIC）的形成。基础四国由巴西、南非、印度和中国组成，得名于四国的英文名首字母拼写。基础四国的形成有助于协调主要发展中国家的立场，有利于凝聚和领导发展中国家，但在一定程度上也反映了七十七国集团加中国内部分歧的加大形势。总之，美中谈判地位突出，欧盟作用下降，以及三大集团内部出现分歧，预示着三足鼎立格局正在经历一个微妙的转变过程，至于未来会变成何种结果仍有待观察。哥本哈根会议正是在这种旧格局中夹杂着新形势的局势下进行的，这使得哥本哈根博弈过程异常复杂，博弈内容也十分多元。2.哥本哈根的核心博弈国际社会希望哥本哈根会议能够落实于2007年12月通

18、过的巴厘行动计划，即：达成一个气候协定，就2050年的长远目标有一个共同愿景；发达国家在2020年的温室气体排放水平相对于1990年下降25%-40%；发展中国家采取可测量、可报告和可核查的减缓行动；发达国家提供资金、技术帮助发展中国家适应气候变化，减少温室气体排放，减少毁林。然而，哥本哈根会议从一开始就充满了火药味，两大阵营围绕在多个问题上争执不下。归纳起来，博弈的焦点集中在谈判机制、减排问题和资金供给三大方面。（1）谈判机制：单轨 VS 双轨根据“巴厘路线图”安排，哥本哈根谈判是一种“双轨”谈判机制，即公约框架下的长期合作谈判与京都议定书框架下的后期承诺谈判。这种机制安排的好处是，既能将美

19、国纳入谈判进程，又可以维持各阶段承诺的连续性与可比性。令人遗憾的是，在哥本哈根会议伊始，发达国家就主张将谈判并轨，仅保留公约框架下的谈判，企图扼杀京都议定书，以否认它们在京都第一承诺期所作的减排承诺。12月9日，一份由美国、英国和东道主丹麦等国草拟的谈判文本“丹麦草案”在英国卫报披露。该草案摒弃京都议定书内容而只强调在公约下进行谈判，验证了发达国家扼杀京都议定书的企图，遭到了发展中国家的强烈愤恨。发展中国家表示，如果取消京都议定书进行并轨，“共同但有区别的责任”原则就没有什么实质性的内容；双轨制是发展中国家的根本要求，坚决反对再搞一个具有法律约定的文书，将发达国家的义务和发展中国家的义务捆绑到

20、一起。为了缓解这种胶着局面，公约秘书处连忙出面“扑火”。执行秘书德波尔10日指出，在目前的联合国气候变化谈判中，京都议定书将会存续下去，并且必须存续下去，目前没有理由放弃议定书。然而，一波未平，一波又起。12月14日，大会主席康妮赫泽高建议先解决公约下的长期合作谈判问题，没有特别提及京都议定书谈判，又强调大概需用半年到一年的时间，即在2010年达成单一协议文本。这一建议令发展中国家十分不满。七十七国集团提出，如果富裕国家在谈判中不正确对待京都议定书，该集团不排除集体退出谈判的可能性。非洲集团表示，首先反对把双轨合并讨论，因为担心京都议定书谈判会因此被推迟或取消；第二，应该先谈京都议定书，在议定

21、书基础上再谈公约长期合作。在非洲国家带头下，超过130个发展中国家的代表退出当天早间会议，大会被迫暂停，谈判陷入僵局。德波尔再次充当“救火队长”，向媒体说道：“多数国家依然希望看到京都议定书能够继续下去，这并不仅仅是非洲国家所关心的。”由于偏袒发达国家，赫泽高备受发展中国家指责。或许是迫于发展中国家的压力，16日，赫泽高辞去大会主席职务，由丹麦首相拉斯穆森接替。赫泽高的辞职并没有结束发达国家扼杀京都议定书的企图。当日，拉斯穆森在公约长期合作特设工作组和京都议定书特设工作组尚未提交报告的情况下，以推动谈判为借口，试图将“丹麦草案”提交给高层会议讨论。巴西代表率先对大会主席违反程序的做法表示反对，

22、并得到了中国、印度、南非等发展中国家的广泛支持。中国代表团副团长、首席谈判代表苏伟严正指出，这绝不是一个程序性问题，而是一个实质性问题，大会主席不能未经各国代表讨论，凭空拿出一个草案，这种做法不符合透明原则，是对与会各国的不尊重。小岛国联盟强烈要求根据“巴厘路线图”的规定，坚持双轨制谈判，坚持京都议定书。七十七国集团主席卢蒙巴多次示意发言，要求重启京都议定书谈判。迫于发展中国家的压力，拉斯穆森同意继续进行京都议定书特设工作组的谈判。至此，关于是否“并轨”的博弈以发展中国家的胜利而告一段落，哥本哈根谈判继续按照双轨制进行。（2）减排问题：北方 VS 南方减排问题是气候谈判的首要问题。在哥本哈根会

23、议中，代表北方的发达国家和代表南方的发展中国家就减排问题分歧很大，在多个方面均有角力。首先，全球和发达国家长期减排目标。IPCC报告主张将气温上升限制在比前工业化时期高2的水平之内，全球排放量到2050年至少应比2000年水平减少50%，其中发达国家到2050年比1990年水平减少80%，温室气体浓度维持在450ppm。小岛国联盟和最不发达国家对长期减排目标的主张最为积极。图瓦卢代表小岛国联盟提出了“图瓦卢协议”，要求将全球温度增加上限设定为1.5，同时将温室气体浓度稳定在350ppm。但发达国家和其他发展中国家大都反对这一方案。最不发达国家则主张发达国家到2050年比1990年水平至少减排9

24、5%。在“丹麦草案”中，发达国家虽为自身设定到2050年减排80的目标，却没有提及到2050年的全球长期减排总目标，反而为发达国家与发展中国家分别制订了2050年人均排放目标。其中，发达国家人均碳排放量为2.67吨，而发展中国家则为1.44吨以下。这种毫无公平基础，无视发展中国家发展需求的行为遭到发展中国家的震怒。中国代表对此予以谴责，认为这实际上是为发展中国家设置强制目标，对于正处于工业化进程中的发展中国家是不公平的；这种做法刻意回避发达国家责任，企图推卸其应尽的义务，发展中国家完全不可以接受。七十七国集团主席卢蒙巴也宣布代表该集团反对“丹麦草案”，认为它剥夺了对发展中国家的正义，剥夺了发展

25、中国家对大气层的平等使用权。其次，发达国家中期减排目标是博弈的主要焦点。发展中国家主张发达国家中期应减排40%。非洲国家和最不发达国家则要求发达国家到2020年至少比1990年水平减排45%。然而，根据各工业化国家所做出的减排承诺，到2020年工业化国家整体相对于1990年排放水平将减排5%到17%，距离IPCC报告要求到2020年在1990年水平至少减排25%-40% 的目标有相当大差距，不足以保证把全球温升控制在工业革命前2以内的目标实现。最大排放国美国只承诺到2020年比2005年水平减少17%。这仅相当于比1990水平减少4%，连京都议定书要求的2008年至2012年间比1990年水平

26、减少7%的目标都差得很远，更不要说IPCC报告的要求。美国的低承诺连德国都看不过去，默克尔希望美国会稍微改变立场。发达国家的减排承诺表现出以下特征：远期目标明确，中期目标模糊，意在要求发展中国家做出远期减排承诺；中期目标与其长远目标并不匹配，并不能满足其长远目标要求；承诺不仅留有余地，而且以他国、尤其是新兴经济体国家的减排承诺为条件。最后，发展中国家行动。发展中国家减缓气候变化的行动是巴厘行动计划的一个重要安排，是哥本哈根谈判的重要内容。但是，包括公约、京都议定书和“巴厘路线图”在内的所有政治协议都没有要求发展中国家做出有约束性的量化减排承诺。这是分阶段性谈判的一种制度安排。哥本哈根会议前夕，

27、巴西、中国、印度和南非等主要发展中国家相继提出了到2020年的各自自主减排目标。这些举措大幅提高了发展中国家应对气候变化的信心，得到了包括大部分发达国家在内的国际社会的广泛好评。然而，一些发达国家在承认发展中国家减排承诺力度很大的同时，在自身没有任何新的积极承诺或让步的前提下又要求主要发展中国家做出进一步的减排承诺。除此之外，发达国家还提出发展中国家所承诺的减排目标要接受“三可(可衡量、可报告和可核实)”的国际监督。美方表示，如果发展中大国拒绝接受“三可”，根据美国国会刚刚公布的应对气候变化框架性文件，在遵守世界贸易组织规则的前提下，美国可能采取措施，以防这些贸易竞争对手逃避履行碳减排义务。对

28、于发达国家这种采取双重标准和违反“巴厘路线图”授权的做法，发展中国家坚决反对。解振华表示，中国自主采取的减缓行动是公开透明的，有法律保障，有统计考核体系和问责制度，要向社会和世界公布，但决不接受国际“三可”。发展中国家的减排目标是自主自愿的行动。只有那些在获得的技术和资金支持情况下采取的行动，才应接受“三可”监督。（3）资金供给：供方 VS 需方资金问题是巴厘行动计划授权谈判的四个支柱内容之一。由于发达国家的保守，资金问题成为哥本哈根会议中争议最大的问题之一，供资方和需资方就资金供应的大小问题展开了激烈的博弈。在“丹麦草案”中，发达国家仅提出2010年至2012年间每年向发展中国家提供100亿

29、美元的应对气候变化基金，且这笔资金只向草案所列附件C发展中国家供应；草案还主张将应对气候变化的融资拨款大权交给世界银行管理。对于发达国家这种既保守又试图破坏发展中国家团结的做法，发展中国家予以嘲讽和抵制。一些发展中国家指出，100亿美元平均到全球，人均不到2美元，连买棺材板都不够。世界银行的最新统计指出，发展中国家仅在减缓气候变化影响这项工作上，每年就需要至少4000亿美元。为发泄不满情绪，一些发展中国家甚至要求发达国家每年拿GDP的1.5%，也就是4500亿美元帮助发展中国家。发达国家的供资承诺离公约要求还相去甚远。为缓解发展中国家不满，发达国家相继提出一些新的供资承诺。11日，欧盟宣布20

30、10年至2012年间每年向发展中国家提供24亿欧元的援助资金。14日，美国能源部部长朱棣文提出美国将提供8500万美元在未来5年内帮助发展中国家尽快掌握可再生能源技术和提高能效的技术。15日，日本宣布在2010年至2012年出资约100亿美元。16日，日本又提出，如果哥本哈根会议能达成强有力的协议，未来3年对发展中国家的援助资金将提高至约150亿美元。但这些资金数目依然是杯水车薪，七十七国集团主席卢蒙巴指出，对发展中国家应对气候变化的供资不应与官方发展援助资金混为一谈，因为这不是“施舍”，而是义务。在双方预期相差巨大的形势下，谈判裹足不前，全球目光都聚集在哥本哈根，聚焦在发达国家身上。17日，

31、在强大的国际压力下，美国国务卿希拉里“突破性”地提出了发达国家的供资新目标：美国将和其他国家一起到2020年为发展中国家应对气候变化每年筹集1000亿美元。这一目标虽然离公约的要求还有些距离，也没有阐述资金的具体来源，更没有说明美国将会出资多少，但它基本上也算得上是发达国家的一个重大让步和会议的重大进展。需要提及的是，希拉里提出的新供资承诺也并非无条件的，前提是所有主要经济体所采取的减排行动都必须是透明的。这被发展中国家认为是“颠倒逻辑”，违背公约和“巴厘路线图”的规定。代表欧盟谈判的瑞典环境大臣卡尔格伦也责怪美国提出的这项建议为时太晚。3.哥本哈根会议结果作为规模空前的一次气候谈判，来自世界

32、194个国家和地区的政府、国际组织、非政府组织、学术团体和企业界的4万3千名代表参与了哥本哈根气候大会，包括119个国家首脑。然而，这次被形容为拯救地球的会议，却没能在“童话之国”编织令人欣慰的童话。在谈判机制、减排目标、资金供给等诸多问题无法达成共识的情况下，经过13天马拉松式谈判的哥本哈根会议在全球期待却无奈的心情中落幕。在这个“希望”之城，会议唯一留给世界的是一份没有法律约束力的协议哥本哈根协议。尽管联合国秘书长潘基文从正面对哥本哈根气候变化大会做出积极评价，但国际社会普遍表示了失望情绪，尤其是那些满腔热情、风尘仆仆、忍冻耐寒却难以进入会场的非政府谈判代表。哥本哈根协议是在谈判最胶着状态

33、下，18日由美国、中国、印度、巴西和南非五国讨论提出的。根据规则要求，任何协议都须经所有缔约方，也就是192个国家一致通过后方具有法律约束力。哥本哈根协议在19日的表决中仅得到了部分国家的通过，各国只是注意到有这样一份协议，可自愿决定是否签署。哥本哈根协议的关键内容可归纳为三点：一是长期行动目标方面，维持了将全球气温上升控制在比前工业化时期不超过2的此前共识。二是减排承诺方面，公约附件一缔约方在2010年1月31日前提交2020年的量化减排标；非公约附件一缔约方在2010年1月31日前提交减缓行动措施，仅供文件汇编用途。三是资金供给方面，在有意义的减缓行动和透明的背景下，发达国家到2020年每

34、年共同筹集1000亿美元以满足发展中国家的减排需要；在2010年至2012年间发达国家提供300亿美元额外资金帮助发展中国家减少因毁林和森林退化造成的排放；上述供资大部分均由新设立的“哥本哈根气候绿色基金”管理。正所谓“期望越高，失望越大”。除了不具有法律约束力之外，国际社会对哥本哈根协议最大失望莫过于未能就发达国家2020年的减排目标作出规定，即便是给出相应的数字。回顾哥本哈根会议，期间不时出现一些插曲。先是发达国家爆出“气候门”事件，质疑气候变化数据的可靠性，混淆视听，动摇人心；接着发达国家密谋的“丹麦草案”又被曝光，试探发展中国家底线，同时利用岛国忧心“水淹”的焦虑，离间发展中国家；会议

35、期间欧盟、日本大力鼓噪“中美对峙”、“美中共治”，企图推卸责任；会议临近最后，大会主席换人，康妮赫泽高辞职，由丹麦首相拉斯穆森接替，又引发来诸多猜测。实质上，这些插曲都是气候博弈的表现形式。人们有理由对此次会议感到失望，但还不至于绝望。哥本哈根协议维护了公约及其京都议定书确立的“共同但有区别的责任”原则，同时就发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动做出了安排，并就全球长期目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题达成广泛共识。至少，各国都亮出来底牌，也学会放弃一些不切实际的幻想和不合理预期，这会为后续谈判奠定一定的基础。哥本哈根已逝，后续谈判更难。关注点将集中在温升2目标与减排幅度的关联

36、、发达国家的中期减排目标的量化明确、发展中国家“适当的减缓行动”的具体化、测量、报告和核查的技术细节与安排等。三、争议焦点：排放权与发展权之争由人为温室气体排放引发的全球变暖问题已是不争事实。从公约到京都议定书，再到后京都谈判艰难上路，关于发展权与排放权的讨论不断升级。关于气候变化的国际论辩，大致包含科学认知、经济评估和政治角逐的内容。政治意愿、经济利益和科学认知并不是独立的，而是相互联系、相互影响的。政治意愿取决于对经济利益的判断，而经济利益的计算需要有坚实的科学基础。早在2005年，胡锦涛主席在出席八国集团同五个发展中国家领导人对话会议时就已指出，气候变化是环境问题，但归根到底是发展问题。

37、被视为“拯救地球最后机会”的哥本哈根会议之所以毫无成果，在于国际气候谈判已变成了“零和博弈”。这种博弈的实质是发展权之争。1.碳排放权直接影响一国的发展空间从经济学角度看，大气具有全球公共物品的属性，以及消费的非排他性和非竞争性。如果不加以管理，将可能上演“公地悲剧”，对全球环境造成难以逆转的严重影响。工业革命以前，人类社会的碳排放对大气的二氧化碳浓度几乎没有任何影响。工业革命以后，随着人口增加和社会经济的发展，人类对自然资源的需求也在不断增加。人类对化石能源的大量燃烧以及对森林的大量采伐和破坏，使大气中的二氧化碳浓度不断增加，逐渐破坏了大气中的碳平衡并引发温室效应，加剧全球气候变化。以实现公

38、约最终目标所需排放为总量，各国温室气体排放的容量更成为一种经济上的稀缺资源。温室气体排放权与一般经济学意义上的产权（如土地等的产权）有本质不同。主要表现在大气空间具有均质性特征，一旦排放就均匀扩散到大气层中，其所造成的影响是全球性的。而土地资源有级差，土地等级不同，进而土地收益不同，地租额也就不同。且土地资源不存在主权争议，不涉及发展权益的分配，而温室气体的主权属性尚未明确，也不可能进入市场交易。因此，国际社会有必要通过谈判达成国际气候制度，对稀缺的碳排放权资源合理使用，使全球福利最大化。在各种温室气体排放源中，来自能源使用产生的排放大约占总量的80%。能源消费是经济发展的重要动力，一国经济要

39、维持稳定发展，能源消费不可或缺。在当前技术条件下，大幅度地降低能源消费所排放的二氧化碳是很困难的。如果以哥本哈根协议所主张的2为全球温度上升的阀值，那么世界需要最迟在2020年稳定大气温室气体排放。根据美国能源信息署的统计，1990年全球二氧化碳排放量约为200亿吨，2005年约为280亿吨。如到2050年把温室气体排放量削减一半，不管是以1990年为基准线，还是以2005年为基准线，都需要各国采取严格的绝对减排或相对限排措施。在碳预算总量不变的情况下，一国多排放一些，其他国家就得少排放一些。换而言之，就是一国获得的发展空间多了，其他国家的发展空间就相对少了。这也就不难理解为什么美国要逼迫主要

40、发展中国家做出量化减排承诺而自己却不愿做出进一步的减排承诺，不难理解为什么发展中国家对“丹麦草案”主张不平等的人均碳排放标准如此震怒。谈判无果而终，一切皆源于碳排放权。以碳排放权为核心的气候博弈实际上已转化成了发展空间的争夺，即最大限度地争取本国发展所需的碳排放权和发展空间。2.技术开发与转让可推动国家的发展国际气候谈判已经达成这样的共识：促进低碳技术国际合作是减缓和适应气候变化的关键要素。IPCC第四次评估报告指出，稳定大气温室气体浓度水平需要通过启用一揽子技术组合而实现，无论是现有的技术，还是预计在未来几十年可实现商业化的技术，若没有持续的投资流量和有效的技术转让，很难实现大规模减排。无论

41、是从应对全球气候变化出发，还是出于自身可持续发展需要，各国都已加强了对清洁技术的研发力度。欧盟多年来之所以能成为全球气候合作的推动者，很大程度上得益于其在清洁发展技术上的领先地位。奥巴马上任以来，也大力推动美国对新能源技术研发的投入，试图扭转美国在清洁发展技术上落后于欧洲的局面，以争取在气候谈判中获得更大主动权。在中国应对气候变化国家方案中，中国也提出了加强科学研究与技术开发的政策。然而，就能力而言，发达国家的技术开发能力更强，而发展中国家则比较落后。因此，如何将先进技术共享，避免重复研究，以实现共同应对气候变化也就成了气候谈判的重要内容，此即技术转让问题。研究表明，在实现全球长期减排目标的几

42、种碳排放权分配方案下，发展中国家1860年-2050年人均累积排放量都将不及发达国家的1/3，发达国家已经严重挤占发展中国家的排放空间，世界已失去按公平原则分配碳排放权的机会。因此，发达国家为发展中国家适应和减缓气候变化提供比较充分的资金和技术支持，不仅是公约下的义务，也是对其已经和继续挤占发展中国家发展空间的补偿。令人遗憾的是，作为巴厘行动计划四大支柱内容之一，技术开发与转让问题在哥本哈根却很少谈及。这一方面是因为技术问题谈判本身所需的专业性很强而极其复杂，另一方面也与技术转让对发展中国家的意义有重要关系。技术转让可以节约发展中国家的研发成本，缩短技术发展周期，实现技术的跨越性发展，从而缩小

43、与发达国家的差距。正是出于这方面考虑，发达国家多年来在技术转让问题上一直停滞不前，而发展中国家则求之不得，只能望而生叹。第一，发达国家政府缺乏推动技术转让的政治意愿。虽然发达国家在屡次国际气候谈判中对发展中国家做出承诺，要提供资金、转让技术来增强发展中国家履行公约各项规定的能力，但是发达国家政府出于对国家竞争优势及国家战略利益的考虑，在低碳技术转让问题上长期持消极态度。它们认为，转让、出口技术将会导致技术进口国家生产能力的提高和竞争能力的增强，进而使其自身丧失技术垄断地位和市场竞争优势。另外，在国际政治中，发达国家常常将技术转让视为其对他国施加影响的筹码。因此，发达国家往往通过国家法令和行政措

44、施，对技术出口实施管控，设置技术贸易壁垒，如技术贸易许可证，或制定禁止、限制技术贸易的管理办法和目录，这些行为都客观上阻碍了低碳技术向发展中国家转移。第二，发达国家企业缺乏加快技术转让的经济意愿。高新低碳技术通常由发达国家的跨国公司所拥有，低碳技术的转让活动通常由它们所主导。核心技术是跨国公司维持国际竞争力的核心要素，是跨国公司获取垄断利润的主要源泉。谁掌握了核心技术，谁就拥有了市场竞争优势。因此，跨国公司转让技术的意愿很低，即使转让，大多也是过了成熟期的技术，或是将被新技术所淘汰和替代的技术。第三，发达国家知识产权保护体系不利于技术转移。发达国家的先进技术往往受到严格的知识产权保护，转让费用

45、较高，很多发展中国家经常由于资金不足而难以承受，从而失去获得低碳技术的机会。而且，知识产权保护期限较长，有些在发达国家不再属于先进的技术也会要求高额的转让费用。由于技术转让费用较高，发展中国家往往只有少数具有实力的企业有能力负担。即使技术转让到发展中国家，在知识产权保护的法律约束下，也仅有购买技术的少数企业可以享用这项技术，而不能在全国其他企业和部门中推广，应用范围很有限。第四，发展中国家自身不足影响对技术吸收和应用。这些不足是系统性的，主要包括：一是资金不足，技术转让通常需要支付很高的转让费用以及人员培训费用，且前期投资较大，投资回报周期较长，规模较小的企业通常由于资金不足而购不起技术；二是

46、人力资源储备不足，接收国外转让技术除了资金以外，还需要与先进技术相匹配的人才队伍,如果没有相应的人才储备,使技术引进缺乏基础条件；三是观念落后，信息不畅，许多企业缺乏引进发达国家先进技术的意识，对提升技术对其自身发展的重要性认识不足，同时还缺乏技术转让相关的技术和市场信息，资讯获取能力和渠道不足；四是制度不完善，缺乏适宜的经济激励制度，如适当的税收、补贴和优先发展等政策制度。3.资金供给与获取影响国家投资情况对发展中国家提供资金支持以帮助发展中国家实现减缓和适应气候变化，是公约对发达国家的要求。发展中国家在多大程度上采取减缓行动也取决于发达国家对发展中国家的资金和技术援助。自气候谈判以来，缔约

47、方已在公约框架下设立了多个基金，如“最不发达国家基金”、“适应基金”等。但总体而言，发达国家对发展中国家的资金援助还不够。2007年8月，公约秘书处公布的全球应对气候变化所需投资和流动资金报告指出：到2030年，减缓气候变化所需的额外投资和流动资金约为20002100亿美元，适应气候变化所需的额外投资和流动资金约为数百亿美元。该报告强调，公约和京都议定书下现有资金机制的资金量严重不足。在“巴厘路线图”中，资金问题与减缓问题、适应问题、技术问题相并列，作为支持应对气候变化国际合作行动，落实、构建2012年后气候变化国际合作制度的核心内容。共同愿景、减缓、适应、技术、资金五个要素中，前四个要素的落

48、实都需要资金保障，资金机制谈判与前四个要素的相关谈判日益呈现出相互交织、互为因果的特点。然而，发达国家缺乏履行公约义务诚意，无视发展中国家开展应对气候变化行动存在巨大资金缺口的实际，想方设法模糊“共同但有区别的责任”的根本原则。比如，主要发达国家大力支持世界银行在公约之外建立了气候投资基金；一些国家和机构提出的资金倡议违背了公约所确定的“共同但有区别的责任”原则，利用资金问题多方出击，增加了资金问题乃至整个气候变化问题的复杂性。此外，发达国家大力宣扬市场机制和私营部门作用，有推卸责任和义务的意图。一方面，发达国家利用公约谈判、主要经济体气候变化会议、G8峰会等各种场合，大力强调私营部门参与。另

49、一方面，气候变化问题归根到底作为发展问题，要在可持续发展过程中加以解决，私营部门的参与不可避免，也确实能够作出贡献。但政府部门的作用无法替代。发展中国家各国在发展水平、应对气候变化的能力建设和具体行动需要、国家大小等方面存在差异，利用气候变化国际合作资金机制、开发相关项目的能力也存在差异，造成GEF（全球环境基金）的资金主要流向发展中大国。目前，在京都议定书下开展的清洁发展机制项目存在地理分配不平衡现象，主要集中在中国、印度、巴西等主要发展中国家，贫穷的非洲国家没能从碳市场中获益。哥本哈根会议上，非洲国家和小岛国对资金问题表现出强烈的不满。发达国家也利用这一点作为离间发展中国家集团的手段。资金

50、无论是对发展中国家还是对发达国家而言，都是个重要问题。对发展中国家，尤其是最不发达国家和非洲国家来说，发达国家的资金援助能够直接缓解它们广泛面临的迫切问题贫困。发达国家的资金支持还可以提高发展中国家对减缓和适应气候变化项目的投入，带来经济效益的同时也增加了就业岗位，在一定程度上促进了发展中国家的经济发展。而对发达国家而言，提供资金的作用则是相反的，增加了财政负担，减少了国家投资。金融危机爆发后，发达国家经济普遍陷入衰退，国际筹资成本不断增加，并且在国内启动了大规模的经济刺激计划，面临着资金紧缺的现实情况。因此，一些发达国家以金融危机为推卸责任的借口，进一步降低捐资承诺。就连在供资问题上一向相对

51、“慷慨”的欧盟也不得不考虑自身的发展需求而变得吝啬起来。资金供给及其大小问题上的争夺实际上是供应方和接受方在各自发展问题上的交锋。4.减排措施的成效决定着可持续发展各国虽然在减排问题上都不愿多做让步，却都希望能够在不影响经济发展的情况下降低自己的碳排放。因为在当前技术发展水平，碳排放的增加意味着能源消耗的提高。而在世界能源储备有限，特别是全球石油资源在未来几十年将消耗殆尽的背景下，国际石油价格不断攀升，能源消耗的提高直接意味着经济发展成本的提高。这也是许多国家都把石油安全上升到国家战略地位的重要原因。无论是发达国家的约束性减排目标，还是发展中国家的自主性减排目标，都需要有具体的措施去实现。这些

52、措施的成效既影响着国家对于国际承诺的兑现，也决定着国家的可持续发展前途。有效的减排措施可以优化国家的能源消费结构，从而实现经济结构和经济发展模式的转变，使国家走向可持续发展之路。这正是中国、印度、巴西、南非等主要发展中国家在哥本哈根会议之前就率先提出自主性减排目标，却不接受将这些目标写进哥本哈根协议的重要原因。自主性减排目标提出是自身可持续发展的需要，而不接受将这些目标变成约束性则是谈判的原则问题。一方面，没有任何国际协定要求发展中国家在哥本哈根做出约束性承诺；另一方面，发达国家缺乏谈判诚意，在减排目标、资金供给和技术转让方面都承诺较少，可谓微不足道。综上，气候变化问题本质上是发展问题，气候谈

53、判根本上是关于发展问题的谈判，气候博弈实质上发展权之争。四、发展热点：低碳经济由于气候变化问题的本质，从1990年联合国大会启动公约谈判，到2005年京都议定书生效，再到后京都谈判艰难上路，国际气候谈判进程可谓一波三折，步履维艰。无论是学术研究者还是政府谈判代表，一度将温室气体减排和经济发展放在比较对立的角度去认识。在这一背景下，承认发展中国家的发展权益，强调在发展中寻求减排的“低碳经济”概念及理念，为国际气候谈判提供了新的思路。1.低碳经济：概念与各国措施低碳经济概念首先出现在2003年2月英国时任首相布莱尔发表的题为我们未来的能源创建低碳经济的白皮书，宣布到2050年从根本上把英国变成一个

54、低碳经济的国家。2006年10月，由英国政府推出、前世界银行首席经济学家尼古拉斯斯特恩牵头的斯特恩报告（Stern Review）指出，全球以每年GDP的1%投入，可以避免将来每年GDP损失5%-20%，呼吁全球向低碳经济转型。随着“巴厘路线图”的达成，应对气候变化国际行动不断走向深入，低碳经济发展道路在国际上越来越受到关注。继英国之后，日本提出建设低碳社会，世界各地争相发展低碳城市。尽管全球向低碳经济转型尚没有可资借鉴的成熟模式，但政策制定者和企业家们已开始调整在贸易、金融和生产计划方面的决策，提出了无数的低碳举措。今天的问题不再是向低碳经济转型是否必须，而是如何迅速并且以什么规模促进向低碳

55、经济转型。低碳经济是指碳生产力和人文发展均达到一定水平的一种经济形态，旨在实现控制温室气体排放的全球共同愿景。低碳经济是一种经济形态，而向低碳经济转型的过程就是低碳发展的过程，目标是低碳高增长，强调的是发展模式。低碳经济是一种长期发展愿景，向低碳经济转型的过程具有阶段性特征。低碳经济通过技术跨越式发展和制度约束得以实现，表现为能源效率的提高、能源结构的优化以及消费行为的理性。低碳经济的竞争表现为低碳技术的竞争，着眼点是低碳产品和低碳产业的长期竞争力。虽然低碳经济理念已经得到多数国家的认可并付之于行动，但它对于发达国家和发展中国家来说低碳经济有着不同的内涵。发达国家着眼于低碳化，其低碳经济目标是

56、与控制温室气体排放的国际义务联系在一起的。发展中国家更关注发展，强调在实现发展目标的同时，控制温室气体的排放，实现减排与发展的双赢。许多国家和地方政府都提出了雄心勃勃的政策措施以支持低碳经济的转型。一个有效的政策措施，需要克服向低碳经济转型的几个障碍，包括金融方面的障碍，资源和技术方面的障碍，市场和消费方面的障碍，等等。而对于所有的国家来说，实现低碳经济转型的路径都需要协调和发挥各种政策措施的综合作用，因为很多时候单一政策会发挥有效作用，但也可能会失灵。这些政策手段大致可以分为四类：第一类是以法令和法规等形式通过的国家规划、国家发展目标、强制性标准等。第二类是财税引导和激励手段，如财政补贴和税

57、收优惠等。第三类是基于市场的灵活机制，如合同能源管理。第四类则是信息支持及自愿性行动。一般来说，法律法规类和财政引导类政策的减排有效性和成本有效性都比较高，市场机制类政策的减排有效性较高而成本有效性方面略差，自愿性行动成本有效性较高而减排有效性略差。2.低碳发展之于中国的意义当今世界怀抱一个共同的低碳经济愿景。发展低碳经济，是一场涉及生产模式、生活方式、价值观念和国家权益的全球性革命。但是，中国和欧美发达国家向低碳经济转型的起点和意义并不相同，有着自身独特的意义与要求。低碳经济对世界各国都是一种机遇，人类可以借此应对气候变化问题，走上可持续发展之路。对中国而言，发展低碳经济在对外关系、技术创新

58、和能源安全等诸多方面都具有十分重要的战略意义，是关系到国家长期发展战略的一项重要举措。首先，有助于提升中国国际地位。作为正在迅速崛起的发展中国家，中国在国际气候合作中的重要性日益增加，一方面中国作为全球最大的温室气体排放国，如果没有中国的积极行动，那么应对全球气候变化将缺乏实效；另一方面中国作为贫困发展中国家的地位将有可能改变，各国对中国承诺减排温室气体的期望将进一步上升，从而使中国面临减排温室气体的国际压力与日俱增。尽管中国自主行动为减少温室气体排放已做出非常巨大的贡献，在排放大国中可以认为是表现最好的，在应对气候变化问题上承担起了负责任大国的角色，但国际社会仍然要求中国做出更多贡献。哥本哈根会议结束后，有发达国家甚至将会议的低成果归咎为中国，企图“栽赃”以推卸它们的责任和转移国际社会的视线。12月20日，英国气候变化大臣米利班德在卫报发表文章，指责中国“劫持”哥本哈根气候变化会议谈判进程。某些发达国家的别有用心路人皆知，但中国本身发展所需的碳排放潜力在国际社会也遭到了不少非议。中国未来在国际气候政治中的压力毫无疑问将越来越大。气候领域的纠纷不可避免地将延伸到中国与世界各国的关系，2009年来中美两国的高层政治互动无不涉及气候变化问题就是个很好的例证