东台市镇级债务控减情况的调研

1、东台市镇级债务控减情况的调研 前言：政府债务由来已久，随着规模的不断扩大，已经逐渐影响到部分 地 区经济社会发展的安全与稳定。许多地方政府已经充分意识到其危害性，并采 取了 较多的控减措施，效果较为明显。笔者实地调研了东台市镇级债务控减情况，对债 务水平、控减效果、存在问题等方面进行了充分调研，提出了一些针对性的建议。 近年来，各级政府债务已成为事关财政稳定和经济安全的重要因素，无论国 家还是社会层面都给予了高度的重视和关注。东台市从2013年8月开始实施政 府 债务化解三年行动计划，其中明确由审计部门联系镇级债务化解工作，力争三 年化 解一半。 一、镇级债务基本情况 （一）债务水平、结构及成

2、因分析 2014年底，东台市14个镇整体债务率为97. 45% （警戒值为100%,逐镇 如 F： 201 4牟末當第率骼标柱状图I 债务类型及占比如下: 2014年末债务构成项目餅够图 市魏尸皆外th 72* 镇级债务的形成主要有三方面的原因：一是为谋求竞相发展优势，普遍通过 建 立工业园区来提升承载能力、改善投资环境，由此而产生较大的土地征用等配套投入 费用，此类债务总量占比41%二是随着全面小康社会进程的加快推进，教育、医疗、 卫生、住房、社保等发展红利需要更大力度惠及民生，此类债务总 量占比28%三是为 落实新型城镇化和新农村建设的要求，镇村两级在基础设施改善上投入了大量资金， 如农村

3、环境整治、污水管网、农村公路拓宽以及集镇面貌提升等等，此类债务总量占 比16%此外，招商项目贴补、刚性支出增加等因素也直接形成部分镇级债务。 （二）近五年债务利弊及风险简析 参照江苏省政府性债务管理暂行办法，考量政府债务风险程度主要有负债 率、债务率和偿债率三大指标，其中负债率反映经济总规模对政府债务的承载能力 （警戒值为20%,债务率反映当年可支配财力对政府性债务余额的承受能力（警戒值 为100%,偿债率反映当年可支配财力所能支付当年政府性债务本息的能力（警戒值 为20%。东台市镇级相关指标测算情况如下： 近五年镇级债务指标情况明细表 单位：万元、% 年 度指标 2010 年 2011 年

4、2012 年 2013 年 2014 年 负债率 2. 36% 3. 56% 4.47% 4. 99% 3.89% 债务率 140. 10% 152.08% 164. 08% 138.16% 97. 45% |偿债率I I I I 26 09%14. 91% 总的来看，债务对政府运作和社会发展是一把“双刃剑” O 一方面，适度负债 为弥补地方财力不足、推动镇域经济社会发展发挥了一定的积极作用。一是促进了镇 域经济持续快速发展。地区生产总值大幅增长，2010年到2014年年均增 幅10. 62%；公共财政预算收入实现倍增，五年平均增幅26.28%；招商引资结出硕 果，累计投资102. 36亿元，

5、已形成税收391亿元。二是提高了基层公共服务能 力。医疗、教育、文化、体育等社会事业加速发展，交通、供水、生态等民生工程提 档升级，城镇化进程明显加快。三是增强了持续发展后劲。近年来大部分债务被直接 用于基础设施、土地收储、环境保护等方面，形成了大量优质资产，为“十三五”及 今后一段时期经济社会发展提供了坚实的基础条件。 与此同时，过度负债又给镇域财政和社会稳定带来了较大的安全风险。从总量 来看，2010年到2013年债务总量增长了近3倍，年均增幅42. 74%,超过同期地区 生产总值年均增幅的4倍，规模迅速膨胀。逐镇来看，2013年8月底有超 过半数经 济规模为二、三档的镇，其债务总量与经济

6、发展状况明显不相称。逐指标来看，负 债率虽然没有超过警戒值，但前三年一直处于上升状态，风险日益积聚；债务率则一 直居高不下，前四年平均值接近警戒值的15倍，极个别镇债务率最高时已经接近 300%风险较大；偿债率近两年平均值为20. 5%,也已略超警 戒值。由此可见，必须高 度重视镇级债务状况并大力控减债务。 二、镇级债务控减主要做法及存在困难 （一）主要做法及成效 东台市控减镇级债务工作做到了见事早、措施实、效果好。 2013年8月以 来，在全市14个镇和相关部门的共同努力下，镇级投入较为粗放、花钱大手大脚的 惯性基本改善，成本核算和绩效意识有所增强，“减债也是政绩”已形成共 识。特别在经济压

7、力持续下行、刚性支出不断增加、民生需求逐渐增多的大背景下， 取得如此成绩实属不易。从指标来看，债务规模净减少8. 48亿元，三大债 务指标目前均处于警戒值以下，债务风险整体处于稳定可控状态。从来源来看，一是 积极组织土地出让。按照早征收、早挂牌、早成交、早拆分的原则，实行土 地出让动态管理，市镇两级协同运作出让地块30宗面积达743亩，筹集资金374 亿元。二是大力向上争取资金。实行争取项目与争取资金并重，已争取各类专项及配 套资金112亿元。三是积极盘活闲置资产。对撤并闲产、废旧资产进行拉网式排 查，按照先易后难的顺序，加快处置步伐，累计取得处置收益6786 万元。四是组织往来债权专项清收。

8、对历史陈欠债权，组建专门班子，明确时限要求 和责任人员，共清收债权5463万元。五是努力压降支出、利用结余财力偿还债务。 在开展镇级债务控减工作的过程中，东台市审计局创造性地开展了 “四强化四 帮助”工作法。一是强化审计预警功能，帮助“出点子”。每半年逐镇测算风 险指 标，及时发送预警信息。先后六次紧扣产业基础、财力状况、区位优势等方面逐镇开 展调研，帮助梳理细排措施313项，相继推出了镇村联动化债、市场化 运作公益事 业、借助上级项目兴建基础设施等化债新举措。二是强化政府投资审计，帮助“压盘 子” o将投资50万元以上的项目纳入审计范围，直接压降工程债务112亿元。局 主要负责同志认真履行新

9、上项目论证把关职责，累计压缩政 府新上投资21亿元。三 是强化“三公”经费审计，帮助“省票子”。凡涉及镇级审计项目实行债务化解和三 公经费“双必审”，促进经费支出同比下降36.19%,直接助推清收往来资金3258万 元。四是强化协调服务职能，帮助“跑本子” o针对大量闲产房产证、土地证“双证 不全”的问题，主动对接国土、住建等部门，实行一产一策，促进各镇新筹集资金 1034万元。 （二）存在问题及困难 1. 思想认识出现偏差，化债主动性不 强。一种是 “新官不理旧账”。总认 为债务是前任留下的，与己没有太大关系。直接表现为对化债工作不重视，签定责任 状与主动抓落实“两张皮”，控债与化债用力不均

10、。第二种是畸形的政绩观。基于自 身政治利益的最大化，对这类“上级看不见、基层感受不到”的工作兴趣不大。直接 表现为对化债工作漠不关心，不闻不问，仍是找理由上项目、搞投资，最后债务非但 没有减少，而且越滚越大。第三种是畏难情绪占据主导地位。有的思想也较为重 视，但面对庞大的债务规模和下行的经济形势就丧失了信心；有的 前期还有信心，但面对日益枯竭的资金来源，就开始产生畏难情绪。直接表现为一直 强调化债的重要，但遇到困难就想放弃，不去开动脑筋、创新方法，而是等 政策、等 指示。 2宏观经济持续下行，化债资金来源不足。一是实体经济处于转型期，自有 财 力不足。近年来，镇级财政收入虽然呈增长趋势，但制造

11、行业的税收贡献份额明显下 滑，造血功能严重不足，面对日益膨胀的财政支出，镇级自有财力非但不 能满足需 求，而且还不得不从市级超调资金。据统计，近三年超调资金平均增幅达40. 5%o 二是土地市场处于低迷期，短期难有起色。受宏观经济形势影响，近 年来土地市场行 情持续低迷，土地难交、客商难招、价格不高的问题突出，今年 镇级只成交一宗地。 三是化债工作进入攻坚期，速效来源枯竭。镇级普遍在资产 变现、清理往来、动用结 存资金等方面的空间趋小，进入第三个化债年度后，不仅化债实绩明显下降，而且用 于化债资金来源更多的是结存资金。 3新增支出不可避免，新债控制预期不够。镇级一方面需要对在建项目后续投 入，

12、另一方面每年在基础设施改善、民生实事等方面又有新增支出，而且上级 项目大 多还需配套，总的来看每年新增规模多的超过2000万元，少的也有上百万。特别是 当前处于经济转型调整期，各镇招商引资都实施优惠政策，项目落户前土地价格远 低于基准价，镇财政需要大量贴补，项目投产后又因一定的税收优惠，短期内又难以 形成真正的财力。此外，进入第三个化债年度以来，镇级债务结构出现新变化，个人 集资款和银行贷款占比75. 78%,每年还需承担较多的利息支出，增加了化债压力。 三、下一步开展化债工作的建议 （一）更新观念，全面落实化债责任。一要强化领导责任。市级层面要继续 保持强有力的组织与领导，做到领导带头深入实

13、地调研，掌握真实情况，现场会 办解 决难题；镇级层面要进一步强化主体责任意识，把债务控减纳入领导干部政 绩考核 指标，并与职务升迁、评先评优相挂钩。二要细化目标措施。坚持实事求是，在充分 尊重经济规律和发展实际的基础上，适度修正各镇预期目标，摸排务实措施，并逐 项落实到责任人。三要健全联动机制。既要充分发挥镇级的主体作用，把控债作为年 度经济工作的重点，做到常抓不懈；又要充分发挥国土、住建、财政等市直部门的职 能优势，在促进控债工作中形成合力，搞好服务。四要实行督查考核。坚持月通报、 季督查、年考核的动态考评机制，严格对照责任状，逐一兑现落实责任。 （二）因债而异，分类实施控债措施。一是存量债

14、务要做足“化”字文章。 继续强势推进土地招商，坚持大小地块并重，突出低密度、高品质的规建模式，科学 测算价格区间。继续坚持规范和扩量并重，强化总部经济招引，强化小税种和零星税 收征收，税务部门要加大业务指导。继续坚持争取资金与项目并重，更加重视上级直 接投资项目的争取。加大外部检查监督力度，提高财经纪律的执行力，严禁发生购买 外资、吸引税收等违规行为，努力降低行政成本。二是增量债务要做足“控”字文 章。把好项目审批关，新上项目必须有充分的论证环节，凭 可行性报告报市级层面审 批；把好投资评审关，所有政府项目必须进行财政投资评审；把好招投标关，所有项 目要按规定进入招投标程序，做到公开竞价，适价

15、中标；把好决算审计关，把审计结 果作为支付款项的唯一依据，不得超付或提前支付工程款。 （三）开拓创新，积极探索控债新路。对原有债务，要大力推进债务类型置 换或债务主体置换。充分抓住国家发行地方债的契机，尽叮能多地置换社会集资和银 行贷款。积极理顺市镇、镇村、镇企之间的“三角债”或“多角债”,采取联动化债 或核销债权等方式，降低债务规模。对社会管理性服务项目等方面的投入，要通过 BT PPP等模式大力引进社会资本参与，缓解当前压力。财政政策上要予以更大的扶 持，适度调减收入预算目标，修订完善分配体制，按照财权与事权相匹配的原则，加 大对镇级财力转移支付力度，取消或减少基层配套，以保证镇级有更多的

16、财力用于 化债。 （四）健全制度，切实规范债务管控。一是建立风险预警制度及应急处置机 制。市、镇两级均要研究出台内容细化、操作性强的债务管控意见，定期开展债 务风 险测算评估，通过实行限额控制、强化金融机构等债权人约束等多种途径， 严控债务规模。二是建立偿债准备金制度。市、镇两级均要视债务规模、财力状 况设 立相应的偿债准备金，实行专项管理，用于以后年度债务偿还。三是建立债 务纳入预 算管理制度。稳步提高镇级预算管理水平，逐步将债务纳入预算管理，尝试编制单独 的建设资金预算，列出下年度财政投融资计划和投资项目计划，审查批准后与公共 预算一起严格执行。四是完善激励问责制度。大力宣传推广化债的经验

17、做法，以点 带面，发挥示范引领作用；大胆探索引进群众满意度、居民幸福指数等多元化的指标 来考核领导干部的工作实绩，并充分运用考核结果，真正 形成“能者上、平者上、庸者下”的选人用人机制，促进化债工作取得实在效果。 赠送：一份国际商业合同 国际商业合同 买方： 地址：邮编：电话： 法定代表人：职务：国籍： 卖方： 地址：邮编：电话： 法定代表人：职务：国籍： 买卖双方在平等、互利的原则上，经协商达成本协议条款，以共同遵守，全 面履行： 第一条品名、规格、价格、 数量: 单位： 数量： 单价： 总价： 总金额： 第二条原产国别和生产厂： 第三条包装： 1. 须用坚固的木箱或纸箱包装。以宜于长途海运

18、/邮寄/空运及适应气候的变 化。并具备良好的防潮抗震能力。 2. 由于包装不良而引起的货物损伤或由于防护措施不善而引起货物锈蚀， 卖 方应赔偿由此而造成的全部损失费用。 3. 包装箱内应附有完整的维修保养、操作使用说明书。 第四条装运标记: 卖方应在每个货箱上用不褪色油漆标明箱号、毛重、净重、长、宽 、高并 书以防潮”、小心轻放”、此面向上”等字样和装运： 第五条装运日期： 第六条装运港口: 第七条卸货港口: 第八条保险： 装运后由买方投保。 第九条支付条件： 按下列项条件支付： 1 采用信用证：买方收到卖方交货通知，应在交货日前15-20天，由 银行开出以卖方为受益人的与装运全金额相同的不可

19、撤销信用证。卖方须向开证 行出具100%发票金额即期汇票并附装运单据。开证行收到上述汇票和装运单据即予 支付。信用证于装运日期后15天内有效。 2. 托收： 货物装运后，卖方出具即期汇票，连同装运单据，通过卖方所在地银行和买方 银行交给买方进行托收。 3. 直接付款： 买方收到卖方装运单据后7天内，以电汇或航邮向卖方支付货款。 第十条单据： 1. 海运： 全套洁净海运提单，标明运费付讫”运费预付”作成空白背书并加注目的港 公司。 2. 空运： 空运提单副本一份，标明运费付讫”运费预付”寄交买方。 3. 航邮： 航邮收据副本一份，寄交买方。 4. 发票一式五份，标明合同号和货运暖头，发票根据有关

20、合同详细填写。 5. 由厂商出具的装箱清单一式两份。 6. 由厂商出具的质量和数量保证书。 7. 货物装运后立即用电报/信件通知买方。 此外，货发10天内，卖方将上述单据航空邮寄两份，一份直接寄买方，另一份 直接寄目的港公司。 第一条装运： 1. F0B条款： 丄卖方于合同规定的装运日期前30天，用电报/信件将合同号、品名、数量、 价值、箱号、毛重、装箱尺码和货抵装运港日期通知买方，以便买方租船订舱。 b. 卖方船运代理公司 ,（电报： ）,负 责办理租船订舱事宜。 c. 租船公司或其港口代理（或班轮代理），预计船达装运港 10天之前，即将船名、预计装货日期、合同号等通知卖方以便卖方安排装运，

21、要 求 卖方与船方代理保持密切联系。当需要更换运载船舶及船舶提前、推迟抵达时，买方 或船方代理应及时通知卖方。 若船在买方通知日后30天内尚未抵达，则第30天后仓储费和保险费由买方承 担。 d. 若载运船舶如期抵达装运港，卖方因备货未妥而影响装船，则空舱费和滞期 费均由卖方承担。 e. 货物越过船舷并从吊钩卸下之前，一切费用和风险由卖方承担；货物越过 船 舷并从吊钩卸下，一切费用和风险属买方。 2. CFF条款： a在装运期内，卖方负责将货物从装运港运至目的港。不允许转船。 b货物经航邮/空运时，卖方于本合同第5条规定的交货日前30天，以电报/ 信件把交货预定期、合同号、品名、发票金额等通知买方。货物交办发运，卖方即刻 以电报/信件将合同号、品名、发票金额、交办日期通知买方，以便买方及 时投保。 第十二条装运通知: 货物业经全部装船，卖方应将合同号、品名、数量、发票金额、毛重、船名和 启航日期等立即以电报/信件通知买方。若因卖方通知不及时使买方不能及时 投保， 卖方则担全部损失。 第十三条质量保证： 卖方保证：所供货物，系由最好的材料兼以高超工艺制成，商标为新的和未经 使用的，其质量和规格符合本合同所作的说明。自货到目的港起12个月为质量保证 期。 第十四条索赔： 自货到目的