第十一章金融监管

1、第十一章 金融监管现代金融活动十分复杂，由于它是以货币为媒介、以信用为条件而建立起来，其作用力、影响面是十分广泛而深远的，也就是说金融领域内存在的垄断、外部性、产品的公共性、信息的不完整性、过度竞争带来的不稳定性以及分配的不公平性都会导致金融产品与金融服务价格信息的扭曲，这种金融市场失灵会导致社会资金配置效率下降，因此也必须在对金融运行进行调节的同时，对金融活动进行监督和管理。本章介绍对金融监管的基本概念、范畴、模式和世界主要国家及我国的金融监管体系。第一节 金融监管的概念与范畴一、 金融监管的产生与发展金融监管的产生与发展，大致经历了三个阶段：第一阶段，20世纪30年代之前。世界首次对银行业

2、的公共管理和监督出现在15世纪的西欧。而现代意义上的金融管理则始于19世纪中央银行制度的建立。中央银行制度建立初期，金融监管的重点主要是货币发行与流通。中央银行致力于集中货币发行、建立银行准备金制度，并解决商业银行过度发行而导致的货币混乱、兑付困难和破产倒闭的问题。19世纪末以后，各国逐步加强了对银行业的监管，规定开业条件、管理货币发行与流通，还通过制定法律和条例，将银行的最低资本额、现金储备、资产种类等也纳入监管范围。总之，20世纪30年代前，在以新古典学派为代表的经济自由主义占主导地位的时期，各国金融监管是粗线条和宽松式的；监管主体、职能、作用均有限；监管目标不明确、内容不全、措施不力、方

3、法原始、手段单一；监管的有效性不高。第二阶段，20世纪30年代初至20世纪70年代初。第一次世界性经济大危机之后，以凯恩斯为代表的管理经济、国家干预主义登上经济学宝座，各国政府也开始注重监督、管理、干预经济，并把稳定金融业作为发展经济、稳定社会的必要条件，对金融业全面而严格管制与监督，很快形成了较为完善的监管体系。这一阶段金融监管的主要特征是加强立法、增加限制性政策，主要表现在对利率的限制，对金融机构业务活动的限制。第三阶段，20世纪70年代初至现在。20世纪70年代，在金融创新的高潮中，世界金融业的发展有鲜明的自由化和国际化倾向，客观上要求金融监管的内容与措施必须调整。20世纪80年代，欧美

4、大多数国家都重新修订银行法和监管条例，在放宽那些与新情况不相符的限制的同时，强化和扩充了对金融安全化管理的措施。例如：放宽利率限制和业务限制，加强对金融机构经营的预防措施，优化资产负债比例，加强对经营管理质量监督员的考察，加强金融机构破产倒闭而造成的保护措施，加强存款保险制度。与此同时，各国监管逐步向统一化和国际化方向发展，各国开始联手进行金融监管，主要表现在一方面统一并规范现有的监管目标、内容与手段，另一方面设立国际监管机构，共同制定新的国际管理规则，例如巴塞尔协议等。总之，这一阶段金融监管的主要特点是加强与放松相结合，注重防范风险，措施趋于统一。近年来，在世界范围内，金融业风波迭起，危机四

5、伏，如巴林银行倾覆、日本大和银行事件、墨西哥金融危机、多家大银行严重亏损和经营困难等，金融监管任重道远。可以预见，今后的金融监管将朝着力度更强、适应性更高、约束性更为严格与更为有效的方向发展。二、金融监管的依据与特征（一）金融监管的依据1、是市场经济的内在要求。金融监管源于一般管制理论。该理论认为在现实经济运作中，由于存在垄断、市场信息不对称和外部负效应等情况，竞争有效发挥作用的各项条件不能得到满足，从而导致市场失效，使“自由市场万能论”失去假设前提，因此，完全的自由放任并不能使市场运行实现规范合理和效率最优，需要借助政府，从市场外部通过法令、政策和各种措施对市场主体行为进行必要的管制，以弥补

6、市场缺陷。2、是金融业特殊性的要求。金融业是货币流通中心，资金融通中心，社会支付结算中心，是国民经济的血液循环系统。在当代纯粹的信用货币制度下，金融不再是简单的中介，其对经济的作用由原来的适应、促进，到现在的主动、推动和先导。金融在现代国民经济中的地位越来越重要与突出。3、是金融业风险性的要求。金融业是高风险行业，具有很高的负债比例，经营具有不稳定性，完全依赖公众信任。金融机构所面临的营运风险，如流动性风险、信用风险、汇率风险等；以及系统性风险，如信息系统风险、国际化风险、电子化风险等；还有管理人员与业务人员自身的风险等等，都高于其他行业。4、是金融业公共性的要求。金融机构一方面是债务人向公众

7、负债，另一方面是债权人向公众贷款和投资，还是公众经济活动的结算人，对社会的影响广泛，服务手段特殊，不可替代。因此，金融业容易产生相对垄断，形成歧视性服务。5、是金融业市场退出的社会成本问题。市场经济通过退出机制即破产机制，将那些在竞争中经营不善的低效机构淘汰出局，实现资源高效与最优配置。由于金融业的特殊性、风险性与公共性，决定了金融业是一个外部效应外溢性很强的行业。例如，金融机构负债很高，可达90%；负债面很宽，涉及到政府、企业与老百姓，涉及到整个经济运行与核算。因此，金融业市场退出的社会成本很高，远远高于其他行业。这就决定了金融业不可能完全依赖市场机制的自动调节，来达到均衡和效率的理想状态。

8、（二）金融监管的特征1、法制性。法制性是指金融监管属于国家法定制度。市场经济国家的金融监管制度都是通过立法程序决定的，是金融体制的有机组成部分。被监管者必须在法律许可的范围内从事金融活动，依法接受监管。监管者也只能在法定权限职责范围内依法行使，决不允许越权管理和横加干涉。执法行为和管理行为具有权威性、严肃性和相对确定性。2、系统性。系统性是指金融监管是一个庞大的系统工程，是由监管的依据即金融法律法规体系、监管主体及基本运作机制、监管客体银行和各类金融机构、监管目标、监管内容和手段组成。3、社会性。社会性是指由于全融业具有强烈的公共性，活动范围遍及社会，因此，金融监管也必须是社会性监管，需要社会

9、各界协调配合，全方位监管。全方位监管即上下纵向监管、同业横向监管、内部自律、社会公众舆论监管等同时进行，形成相互联系、相互补充、相互制约的大监管体系。三、金融监管的目标与原则（一）金融监管的目标金融监管的目标主要是实现安全性、平等性、一致性和稳定性。1、安全性，即保证金融业经营的安全性。具体地说，就是保证整个银行体系存、贷款的安全可靠，从而维护广大存款人及社会公众的合法权益，保障金融业的稳定。2、平等性，即保证金融业竞争的平等性。具体地说，就是通过对金融活动的监督管理，创造一个平等竞争的环境，防止垄断，鼓励商业银行在合理竞争的基础上提供高效率、多样化的金融服务，为经济的稳定发展创造一个良好的金

10、融环境。3、一致性，即保证货币金融政策的一致性。具体地说，就是通过监管机构的外部监督管理，使商业银行的经营活动与货币政策目标和社会规范保持一致性。4、稳定性，即保持金融市场的稳定性。金融市场是沟通社会资金供需的场所，是把社会闲置资金引导到生产建设中去的媒介体。同时，健全的金融市场也是货币政策有效发挥作用的基础，中央银行参与金融市场的重要任务就是稳定金融市场，为社会经济的发展创造一个相对稳定的融通资金的场所和良好的货币金融环境。因此，中央银行和金融监管机构必须通过金融监督管理活动，保持金融市场的稳定性，进而实现国民经济长期、持续、健康和协调的发展。（二）金融监管的原则1、依法监督原则。世界各国金

11、融监管体制和风格虽各有不同，但在依法监管这一点上是共同的。依法监管有两方面的含义：一是所有金融机构都必须接受国家金融监管当局的监管，不能有例外；二是金融监管必须依法进行，以确保金融监管的权威性、严肃性、强制性和贯彻性，从而确保金融监管的有效性。因此，金融法规的完善和依法监管是有效监管的基本前提。2、适度竞争原则。在市场经济体制下，竞争是必然规律，但竞争必须适度，才能提高效率，才能克服市场经济的负面效应。适度竞争原则要求中央银行金融监督管理的重心应放在创造适度竞争的环境上；放在形成和保持适度竞争的格局和程度监测上；放在避免造成金融高度垄断，失去竞争从而失去活力和生机上；放在防止出现过度竞争、破坏

12、性竞争，从而危及金融业的安全和稳定上；要求中央银行金融监管做到“管而不死，活而不乱，限制过度竞争，而又不消灭竞争”。3、不干涉金融业内部管理原则。各国中央银行对金融业进行监督管理时，普遍奉行不干涉金融业内部管理的原则。按照这一原则要求，只要金融业的经营活动符合金融法律、法规规定的范围、种类和可承担的风险程度，并依法经营，中央银行就不应做过多的干涉。实践充分证明：干预金融内部管理的行为，实际上是中央银行自我毁灭的愚蠢行为。4、综合管理原则、社会经济效益原则和机构一元化原则。它着眼于管理的系统化、最优化，将行政的、经济的、法律的管理手段综合配套使用；将直接的、间接的，外部的、内部的，自愿的、强制的

13、，正式的、非正式的，报表的、现场的，事先的、事后的，国内的、国外的，经常性的、集中突出性的，专业的、非专业的，资产的、负债的等等，各种不同管理方式和管理技术手段结合起来，综合配套使用。四、金融监管的方法与内容（一）金融监管的方法1、事先检查筛选，主要是指对金融机构建立前的严格审查和注册登记。在各类金融机构建立前，金融管理当局一般都要对拟建机构的地址、规模、股东人数、最低资产额、资本结构情况、经营管理机构的组成和管理水平、是否妨碍竞争、是否有利于公众及银行的未来收益等问题，进行严格的审查。2、定期报告分析，主要是规定金融机构定期报告制度，对其呈报的定期报告进行认真的分析，从而决策是否深入检查或采

14、取其他制裁措施，这是监督检查的关键方法。对报告的分析，通常采用趋势分析和对比分析两种方法。3、现场检查分析，主要是由中央银行或其他金融监管当局派员到银行和金融机构进行实地检查，以了解银行和金融机构资本充足状况、资产质量、管理质量、收入和盈利状况、清偿能力等，在此基础上做出全面的综合估价。使用现场检查方法最早和最为充分的国家是美国，现场检查方法是金融监督管理制度的核心。这一方法已被日本、西欧国家以及众多的发展中国家所广泛采用。4、自我监督管理，主要是指中央银行要求银行和金融机构根据法律规范自我约束、自我管理，强调银行和金融机构在自觉自愿的基础上进行自我纪律约束。5、内、外部稽核相结合，稽核是一种

15、监督检查的系统方法。世界上很多国家的公司法要求公司企业定期接受国家注册审计师对其账目报表进行的审查。内部稽核是企业或银行自己进行的审查与核对，向股东大会负责，审查重点是银行的盈利，而不是银行监督当局关注的风险与安全。目前，各国一般采用外部稽核和内部稽核相结合，以及国家金融监管当局稽核部门，对各类金融机构施行的强制性稽核和社会独立的稽核机构实行的非强制性稽核相结合的办法。发现问题及时处理，当银行或其他金融机构的业务经营活动违反或不符合金融法规规定，经营或财务状况不良，或有危害公众利益的行为时，中央银行通过采取相应的措施，督促金融机构纠正偏差，改变现状。（二）金融监管的主要内容1、对新设金融机构的

16、审批，即“市场准入”设立一家金融机构，金融监管部门要对该机构的股东资格，资本金、法人代表和高级管理人员的任职资格等进行审查。在很多国家这项工作以注册登记管理方式进行。严把市场准入关，防止不合格成员进入金融体系，从而保证金融业的安全与稳定。2、审定金融机构的业务范围及业务管理许多国家在金融机构设立之初，都由监管部门审定并核准其业务范围。在金融机构正式运营之后，监管部门还要对其日常经营进行常规业务监管，主要包括以下几个方面：（1）资本充足性的管制。资本充足性又称资本充足条件，即保持银行正常营运和健康发展所必需的资本比率条件。（2）清偿能力管制。主要是资产流动性管制，有的国家称清偿能力管制为资产流动

17、性测定，管制的侧重点为资产与负债结构在时间上的配合。（3）业务与经营的管制。金融机构业务经营活动的管制，是各国金融制度结构中，一个重要的业务分工模式选择问题，这受到各国经济和金融发展历史传统的影响，某种格局一旦形成，就有相对的稳定性。管制的内容包括：长期金融业务和短期金融业务的选择限制；直接金融与间接金融的选择限制；银行业务和非银行金融业务的选择限制；金融机构与工商企业持股和人事结合的限制；商业性金融业务与政策性金融业务分离或结合。（4）贷款集中程度管制。这是金融监督管理的重点之一。对个别客户的贷款过分集中是大多数银行产生危机的经常性原因。限制贷款集中的办法是正式或非正式地要求每家银行竭力避免

18、此种风险，同时规定银行对个别借款者的贷款不得超过贷款银行资本的一定百分比。（5）外汇业务风险管制。通常情况下，各国金融机构从事本币业务和外汇业务所面临的困难和风险不同，后者的复杂程度和风险比前者要高得多。外汇风险也是一种国家风险，它会对一国的国际收支、外汇储备和对外负债产生直接的影响。因此，大多数国家都监视银行的外汇业务活动，只是在管制程序方面有所不同。（6）报表分析。根据商业银行的报表，中央银行依照商业银行经营资产必须同时具备安全性、盈利性、流动性原则，主要考察：第一，自有资本是否充足。主要看银行自有资本与资本总额、负债总额、存款总额以及风险投资的比例。一般来说，比例越高，银行经营越安全，比

19、例越低，风险越高，当该比例低于规定比例时，中央银行就必须采取干预措施。第二，资产质量的高低。主要看商业银行各项资产中被拖欠利息的贷款、逾期贷款、呆账和资产损失占有的比重。第三，收益的数量和质量水平。一方面看资产收益率，即收益总额与银行全部资产之比，以此衡量盈利数量；另一方面看收入来源多少来自正常经营，多少来自偶然，以此衡量盈利质量。第四，资产的流动性大小。主要看银行库存现金、流动性资产与资产总额的比例，流动性资产与活期存款的比例，检查其流动性是否达到规定程度。3、对金融机构经常实施市场检查这种检查带有抽查性质，主要是针对金融机构的日常经营活动进行金融稽核与检查监督。有时也是有针对性的。4、对有

20、问题金融机构的最后挽救金融监管部门在监管过程中，一般会尽量避免单个金融机构因经营不善而给社会带来的震动。出现这种情况，监管部门会尽力采取挽救和保护措施，主要包括以下几种方式：（1）存款保险制度。为了维护存款者的利益，维护金融体系的安全和稳定，监管当局往往规定，金融机构必须按其存款金额到存款保险公司投保，以便在非常情况下，由存款保险公司对金融机构支付必要的保险金。此即为存款保险制度，于20世纪6080年代在西方建立。存款保险制度为金融体系设立了一道安全防线，提高了金融体系的信誉和稳定性，具有事先检查和事后监督双重稳定的特征。目前，大多数国家法律规定，存款在最高限额内，损失100%赔偿，超出限额部

21、分赔偿，存款者承担一部分损失。存款保险制度组织形式多种多样，有官办的、银行办的以及民办的等等；有的强制、有的自愿。存款保险费的交纳一般是按存款总额的一定百分比。（2）最后援助手段。中央银行或当局对发生清偿能力困难的银行，往往提供紧急援助，视为金融体系的最后一道防线。最后援助措施有：一是直接贷款；二是组织大银行救助小银行或者安排大银行兼并小银行；三是由存款保险机构出面提供资金，解决困难；四是购买银行资产；五是银行收归政府经营，全部债务由政府清偿。（3）最后制裁手段。对商业银行违背政策等问题，中央银行往往采取最后制裁手段。一是经济惩罚，如实行惩罚性利率、罚款等；二是停止对其贷款和贴现；三是建议撤换

22、高级管理人员；四是撤销该行在存款保险公司的保险权，降低其社会信誉；五是提出诉讼，迫使其倒闭。五、银行评级体系银行评级制度，是金融监管的重要内容，是中央银行或监管当局对金融机构进行全面综合审计与检查的重要措施。目前，世界上主要国家的银行评级制度基本是源于美国的骆驼银行评级体系。骆驼银行评级体系，即联邦监督管理机构内部统一的银行评级体系，是对商业银行和其他金融机构的业务经营、信用状况等进行的一整套规范化、制度化和指标化的综合等级评定制度。骆驼评级体系评估的主要内容，包括银行的资本状况、资产质量、经营管理水平、收益状况和流动性。这五个部分英文单词的第一个字母分别是C、A、M、E、L（骆驼），该体系由

23、此得名。（一）骆驼评级体系的具体内容、指标与方法1、资本状况（Capital Adequacy）主要考察资本充足率，即总资本与总资产之比。总资本包括基础资本和长期附属债务。基础资本包括股本金、盈余、未分配利润和呆账准备金。表10-1 资本状况评价表主要因素（资本充足率）次要因素结论7%以上资本充足6%7%不良贷款很少；管理水平较高资本充足或接近于足6%左右有不良贷款；管理水平很好；盈利状况很好资本基本充足6%以下资本不足表10-2 资本状况评级表级 别评 价一资本十分充足，高于平均水平，经营管理水平高，资产质量高，盈利好，不存在潜在风险二资本充足率高，高于平均水平，没有风险问题，业务发展稳健，

24、能保持盈利水平三资本充足率不高，低于平均水平，或不良贷款多，或近期大幅度扩展业务四资本明显不足，贷款问题多或业务发展过快，盈利不好五资本充足率在3.5%以下，风险资产比重过大2、资产质量（Asset Quality）主要考察风险资产的数量；预期贷款的数量；呆账准备金的充足状况；管理人员的素质；贷款的集中程度以及贷款出现问题的可能性。资产质量的评价标准：把全部贷款按风险程度分为四类，即正常贷款、不合标准贷款、有疑问贷款以及难以回收贷款。然后按如下公式计算：资产质量比率=加权计算后的有问题贷款/基础资本加权计算后的有问题贷款=不合标准贷款20%+有问题贷款50%+难以回收贷款100%表10-3 资

25、产质量评级表级 别资产质量比率评 价一5%以下资产质量很高，风险很小二5%15%资产质量较令人满意，管理水平较高三15%30%资产质量不太令人满意，存在相当程度的问题四30%50%贷款存在严重问题、过分集中，管理水平较差五50%以下资产质量极差，很可能在近期倒闭3、经营管理水平（Management）表10-4 管理水平评级表级 别评 价一管理水平很高，人员素质很好，有能力解决问题，有预防性措施，不存在问题二管理上有些小问题，但管理者可以解决，整个管理状况令人满意三管理潜伏着一定程度的危机，目前的管理水平不能解决现存的问题四管理水平差，管理者没有解决问题的能力五管理者素质极差，完全没有能力，应

26、更换高层管理者主要考察银行业务政策、业务计划、管理者经历与经验及水平、职业培训情况等一些非定量因素。这方面的评级是比较难的，因为没有量化指标与比率，一般情况下，都通过其他量化指标得出相关结论。经营管理水平的评价标准，一般以令人满意或非常好等定性分析为标准。4、收益状况（Earnings）主要考察银行在过去一两年中的净盈利情况。收益状况评价标准：以资产收益率1%为标准，以此进行评价。 资产收益率=净盈利/平均资产表10-5 收益状况评级表级 别评 价一资产收益率在1%以上二资产收益率在1%左右三资产收益率在01%之间四资产收益率在01%之间，其他指标较弱五资产收益率为负数，出现经营性亏损5、流动

27、性（Liquidity）主要考察银行存款的变动情况；银行对借入资金的依赖程度；可随时变现的流动资产数量；资产负债的管理、控制能力；借入资金的频率以及迅速筹措资金的能力。流动性的评价：没有确定的标准，只有与同类、同规模的银行横向比较，才能确定优劣与强弱。表10-6 资产流动性评级表级 别评 价一流动性充足，而且还拥有随时筹资的渠道二流动性比较充足，但略低于第一级三流动性资金不足以完全满足该行的资金的需要四流动性方面存在相当大的问题五完全没有流动性，随时面临倒闭的危险（二）骆驼体系的综合评价与评估报告综合评价，即对上述五个方面进行综合评价，综合评价的方法有两种：一种是简单认定，即将上述五个方面简单

28、平均，得出最后级别；另一种方法是加权认定，即对上述五个方面分别给予不同的权数，加权平均，得出最后级别。表10-7 CAMEL综合评价表级 别评 价一一流银行，能应付市场的任何变化，监管部门可以对此放心二稳健安全的银行，监管部门不需要特别关注三有一定问题的银行，监管部门应较多关注四有严重财务问题的银行，有倒闭危险，监管部门应尽快采取措施五近期内可能倒闭的银行，急需充实资本，并更换高层管理者评级完成后，应撰写检查评估报告。该报告一般分为三部分。第一部分是阐述评估中发现的问题及对问题的看法与评价；第二部分对银行全面分析，详细列举各种数据、比率，以及对这些数据与比率的分析与评价；第三部分对银行经营管理

29、水平及管理人员的素质进行评价，指出应当采取的措施。第三部分往往属保密资料，只供监管部门内部使用与掌握。评估报告一般要分别送交银行监管部门、被评估银行董事会。（三）骆驼体系的发展需要指出的是从1991年起，美国联邦储备委员会及其他监管部门对骆驼评级体系进行了重新修订，增加了第六个评估内容，即市场风险敏感度，主要考察利率、汇率、商品价格及股票价格的变化，对金融机构的收益或资本可能产生不良影响的程度。市场风险敏感度（Sebsitivity of Market Rist）,以为代表。增加第六个评估内容以后的新体系为CAMELS Raling System。六、有效银行监管的核心原则进入20世纪90年代

30、以后，世界银行体系的弱点逐渐暴露，银行违规操作、巨额坏账等问题越来越多，严重威胁各国乃至全世界的金融稳定和经济稳定，引起国际社会高度关注。1997年9月，巴塞尔银行监管委员会正式通过了有效银行监管的核心原则。这个原则确定了有效监管系统所必备的7大类、25项基本原则。主要内容可以概括为：有效银行监管的先决条件；金融机构发照和审批程序及其银行结构规定；审慎法规体系和要求；持续性银行监管手段；信息管理与要求；正式监管权利；跨国银行业。第二节 金融监管体系与模式选择一、概述（一）金融监管体系现代经济学认为，市场经济的运行虽然有一定的原则与秩序，但也存在一定缺陷，需要一定的监督与管理。因此，必然存在监管

31、体系。监管体系有广义与狭义之分。广义的监管体系是指来自于社会各界监管力量构成的监管体系。狭义的监管体系专指政府部门监管机构所构成的体系。1、广义的监管体系。广义的金融监管体系是五位一体的结构，由五种力量构成：（1）政府监管。在市场失灵或市场自我调节不理想的状态下，政府干预市场，进行众所周知的宏观调控。这股力量表现为政府监督管理。政府监管的执行机构主要是国家权力机构，一般为政府各职能部门。其监管的内容即是这些职能部门的日常工作，其手段主要是依据法律、法规与各项规章制度。政府监管是五种力量中的核心。政府监管的优势在于猛烈、直接、见效快。但是这样往往也带来一些副作用。市场对于过多的政府干预往往比较反

32、感。政府不能替代市场。（2）行业监管。市场经济是商业经济的发达阶段。在市场经济中，各行各业已基本形成相对有序的运行秩序，已建立起来一批维护和调节这一秩序的相对公认的行业组织。这些行业组织在日常工作中一直发挥着其协调、监督和管理和作用，形成行业监管。行业监管是一种具有自省功能的自我监管，其手段主要是通过制定各类行业内部纪律性制度来规范行业内部成员。其主要目的是控制、协调成员之间的不完全理性错误，避免或降低成员及其之间不合理行为所造成的风险或损失。行业监管是五种力量中的基础力量。行业监管与政府监管职能不同。其监管的形式与力度也多种多样。从总的效果来看，没有政府监管那么简洁有效，但是也具有一定的行内

33、约束。（3）社会监管。市场经济是社会化的商品经济，其经济的组织、运行与协调的社会化程度远远高于人类社会所经历的任何经济形式。因此，在市场经济中，来自于社会的监督管理无论从深度、广度还是力度上都强于其他经济形式。在当今社会中，社会监管机构主要表现并包括为：社会审计、会计、评估、公众组织等。社会监督以公开、公平、公正及客观、权威为原则，发挥着预警和监控的功能。社会监管是五种力量中范围最宽、弹性最大、包容性最强的力量。（4）内部控制与自律。各种机构应根据市场经济的原则，按照法律、法规及各项制度的要求，同时根据自我发展的需要，制定一系列内部管理制度、章程与规定，实施自我管理。与政府监管、行业监管及社会

34、监管这些外力相比，内部控制是自律性的监管。在这五种监管力量中，内部控制与自律是根本，是市场经济有序、健康、繁荣与发展的关键。（5）行政法制监管。市场经济在某种程度上是一种法制经济。各种机构应该在法制的监督与管理下经营。行政法制监管体系主要包括工商行政管理、财政税务审计等各项法律规定、专项审计与专项审查。法制监管是金融监管的基础与准绳。2、狭义的监管体系。目前，我国金融监管的模式是三驾马车，分业经营，分业管理。（1）银行业，主要监管机构是中央银行与银行监督管理委员会。监管范围主要包括政策性银行、各种各类商业银行、外资银行和一些非银行金融机构。（2）证券业，主要监管机构是证监会。监管范围主要包括各

35、种各类证券公司、投资基金等一些证券投资机构。（3）保险业，主要监管机构是保监会。监管范围主要包括各种各类保险公司和保险市场。（二）金融监管模式1、主要负责式。主要负责式即高度集中的金融监管体制，是指金融监管由中央银行主要负责，其他部门与之配合。中央银行具有制定与实施货币政策、全面进行金融监管的双重职能。目前世界上绝大多数国家都实行这种监管体制，如英国、意大利、荷兰、葡萄牙等。2、分工合作式。分工合作式即多头的金融监管体制，是指金融监管由中央银行、财政部或特设机构等多个部门共同负责和分工协作。中央银行具有制定与实施货币政策、分工进行金融监管的双重职能。虽然监管不是由中央银行单独或是主要负责，但金

36、融监管仍然是中央银行除了货币政策以外的最重要职能。世界上有很多国家实行这种监管体制，如美国、日本、德国、法国等。3、参与配合式。参与配合式即非中央银行金融监管体制，是指金融监管由中央银行以外的特设机构负责主要的监管任务。中央银行不主要负责或具体执行监管，只是参与和配合监管。世界上实行这种监管制度的国家不多，主要有瑞士、瑞典、挪威等。4、共用式。共用式即跨国金融监管体制，是指在经济合作区域内，金融监管由成员国共同组建或承认的跨国中央银行主要负责。跨国中央银行负责制定与执行货币政策、全面进行金融监管。所有的成员国共用、尊重、执行跨国中央银行制定的统一的货币政策与监管政策。世界上实行这种制度的国家不

37、多，主要是西非货币联盟六国、中非货币联盟五国。二、世界主要国家的金融监管体系（一）世界主要国家的银行监管体系1、美国美国对银行业的监管由多家机构分头负责：国民银行及在联邦注册的外国银行由美国财政部下属的一个机构通货监理署（Office of the Comptrlle of the Currency）负责，国民银行同时必须是联邦储备体系（Federal Reserve System）的成员；在各州注册的联邦储备体系成员银行受联邦储备委员会（Federal Reserve Board）和各州监管部门的双重监管；各州注册的非联邦成员银行接受各州监管部门的管辖。所有联邦储备体系成员银行及各州注册的非

38、成员银行都必须到联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation）保险。联邦储备银行（federal Reserve Bank）有权对所有的银行持股公司及其附属机构、州立成员银行的境外分支机构进行监管，同时也有权对国民银行的境外附属机构和分支机构进行管理，但对国民银行海外机构的大量日常监管工作是由通货监理署完成的。对其他吸收存款机构，由联邦存款保险公司、联邦国内贷款银行委员会（Federal Home Loan Bank Board）、联邦储蓄与贷款保险公司（Federal Savings and Loan Insurance Corporation

39、）及国民信贷联合会（National Credit Union Association）等机构分工负责监管。2、英国1997年以前，英国主要的监管机构是财政部、英格兰银行和证券与投资委员会（Security and Investment Board, SIB）。其中英格兰银行主要负责对各类从事存贷款业务的机构进行监管。证券与投资委员会则成立于1985年，当时是非政府监管组织，到1986年金融服务法颁布实施后，财政部正式授权SIB全面监管英国的证券市场，主要是对自律性专业组织进行监管。1997年5月后，根据英国政府对传统金融体制框架的改革，英国成立了单一的金融管理局（Financial Serv

40、ices Authority, FSA）。自1998年6月1日后，金融管理局接管了英格兰银行对商业银行监管的职能，以及证券和投资委员会监管投资机构的权力。该金融管理局的主要目标有：保护金融服务业消费者的利益；维护公正、透明和有序的市场；维护对金融体系的信心。3、德国依法由联邦银行监管署（The Federal Banking Supervisory Office）对银行进行监管。实际操作中，联邦银行监管署通常与中央银行德意志联邦银行密切合作。联邦银行监管署负责法律手续如审批机构，执照撤换等；而中央银行负责收集、处理和分析银行业务及报表等有关资料，对银行进行日常监控。两家机构同时也有相互制约的关

41、系，如联邦银行监管署在制定一些具体的监管规章制度前，必须征得中央银行的同意；中央银行在分析处理有关银行资料后，要将这些资料和处理意见转送联邦银行监管署，联邦银行监管署据此再采取相应措施。4、日本由财政部（Ministry of Finance）和中央银行日本银行（Bank of Japan）共同进行银行监管。其中财政部的监管权由银行法、长期信贷银行法、外汇外贸管制法等多项法律赋予，而中央银行的监管权来自于中央银行与各开户行之间的协议。财政部的监管对象包括商业银行、专业金融机构、互助银行、信用合作社、政府金融机构、保险公司和证券公司。所有银行必须定期向财政部呈送报表及其他资料，财政部也有权依法对

42、银行进行常规检查。而中央银行的监管权力限制在其开户银行范围内。（二）美国和日本的证券监管体系1、美国在美国证券交易委员会（SEC）成立之前，纽约证券交易所（NYSE）已开始对其会员公司实行资本充足性规定。而19291933年间的银行倒闭风促使了美国金融体系开始进行根本性的立法改革。对证券实行全国性系统性的监管也就此拉开惟幕。1933年的格拉斯-斯第高尔法案将商业银行和投资银行分离；1933年的证券法（Securities Act）要求公开发行证券的公司必须做法定表述；1934年的证券交易法（Securities Exchange Act）宣告美国证券交易委员会为负责执行联邦证券法律的主要机构；

43、1938年麦龙尼法案（Maloney Act）授权SEC负责国内的经纪人交易商证券协会的注册工作，并委托这些证券协会在SEC的监督下对协会的成员进行监管。在这一制度下，全国或地区的交易所以及全国证券商协会（NASD）成为一个对证券公司进行管理的自我监管组织。对证券业的监管首先从资本充足性开始。1934年的证券交易法确定的资本充足要求禁止任何证券公司或经纪人公司的总负债超出净资本（不含固定资产）的20倍。1938年该法案新增一项附则。授权SEC可对证券商和经纪人自行规定资本充足要求。自此，SEC制定出“净资夺细则”。对于违反最低资本比率规定的证券公司即进行清算处理。但该附则可不适用于SEC所认为

44、的比SEC的资本充足规定更全面的证券交易所（如NYSE）。19671970年“文件危机”又促使美国的证券监管制度增加了新的内容，当时许多经纪人无法处理交易量激增带来的大量记录工作，因处理和记录交易错误而导致重大损失，其中有10余家NYSE的会员公司倒闭，70家被兼并或收购，总损失超过1.3亿美元。于是，美国国会在1970年通过了证券投资者保护法(SIPA)，决定由会员公司共同出资成立一家证券投资者保护公司，通过为客户账户保险来确保公众对证券业的信心。同时，国会还修正了证券交易法，规定由SEC对客户证券和基金的使用与保管进行监管，此后还要求SEC为所有证券商和经纪人制定最低资本充足要求。为执行这

45、些新的法定责任，SEC在1972年采用客户保护细则，并在1975年修改了“净资本细则”。到了20世纪80年代末，从股票市场崩溃和证券商破产的影响中，SEC开始将系统稳定性作为监管重心。1990年通过的市场改革法案（the Market Reform Act of 1990）要求各经纪人、交易商应提供对他们的财务和经营状况可能产生重大影响的风险评价信息，如净资本、流动性或为其他业务融资的能力等。此外，随着衍生交易的发展，对衍生产品的监管也逐步跟进。1982年的证券交易法修正案明确将私人证券的期货交易和证券综合指数期权列入SEC监管的证券范围。而其他期权交易以及利率和外汇掉期不在公认的证券交易定义

46、之内，期货业务则单独由商品期货交易委员会（CFTC）监管。由于SEC的“净资本细则”对证券商从事衍生业务的风险承担规定十分苛刻，导致了许多证券公司将这些业务转移到不受监管的附属机构；使大量的场外交易（OTC）完全规避监管。针对这一现象，SEC于1993年5月发布概念放宽文件，旨在寻求对衍生物的替代监管方式，并对衍生品的资本规定进行调整。但是，这些调整并不能杜绝OTC业务逃避监管的现象，为此美国会计总署（GAO）曾于1994年5月针对大部分衍生业务完全规避了监管这一事实大加批判。GAO认为OTC交易足以引起系统风险，即导致整个金融市场的动荡，因此GAO提议国会将证券公司附属机构展开的OTC衍生业

47、务划入某个或多个现有的联邦金融监管机构的监管范围。2、日本二战以前，日本的证券市场本身尚未发展起来，因此在证券业务方面的监管几乎没有。二战后，日本逐步开始对证券公司监管，其监管政策在很大程度上受美国监管政策的影响。日本的证券监管工作主要由金融部和其顾问机构金融制度研究委员会，以及证券交易委员会主持。在对银行从事证券业务的管制方面，1948年日本的证券交易法就受到美国格拉斯-斯第高尔法的影响，规定任何银行不得从事证券业务。到20世纪80年代末，日本开始对其散乱的金融制度进行根本性改革。1989年3月金融制度研究委员会的第二金融制度研究委员会发表了关于新的日本金融制度的临时报告，允许银行业和证券业

48、进行更大幅度的合并。1990年6月该委员会又发布第二份临时报告，强调了银行业和证券业自由化经营的紧迫性。同时，证券交易委员会的一个专门小组委员会也就重新组织日本的资本市场发表报告，赞成银行可通过独立的附属机构从事某些证券业务。1992年6月通过的金融制度改革法（Financial System Reform Law）对证券交易法、银行法和其他法规进行了修正。商业银行、信托银行和证券公司可通过建立独立的附属机构开展对方领域的业务。对于银行与其附属证券机构间的关系，金融部通过同年12月实施的“防火墙”制度进行管理，其目的在于防止银行利用他们在证券业务上的竞争优势。但是，该金融部并未对银行的证券业务

49、实施“融资防火墙”，即银行仍然可以自由利用他们吸收的存款为其证券业务融资。这将使银行母机构及其存款人直接面临银行其附属证券机构带来的风险。因此，这是日本证券监管制度中的一大漏洞。在资本充足性方面，20世纪90年代改革之前，日本金融部对证券公司实行简单的责任细则。该细则规定一家证券公司的负债总额不得超出该公司净资产的10倍。到1990年4月，日本开始正式实行以维持证券公司的持续经营为基本目标的新资本规定。该规定要求证券公司的净流动资产必须高于有关风险（包括市场风险、违约风险、基本经营风险等）的总扣减要求。一旦净流动资产与符合规定的风险总扣减之间的比率低于100%，证券公司必须立即通知金融部并提交

50、一份关于提高该比率的详细计划书，然后立即执行该计划。同时金融部可要求证券公司缩减其业务。三、我国的金融监管体系（一）我国的整体金融监管系统我国的整体金融监管系统包括金融监管组织监管系统，金融机构自律监管系统、行业自律监管系统、市场监督系统、行政法制监督系统等五个方面的监管系统，形成了对于金融机构的自我约束与外部约束、行政手段监管与法律手段监管相结合的基本框架。1、金融监管的组织监管系统目前，我国已形成了由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会分别对不同领域金融活动进行监管的金融监管组织系统，并以立法的形式授予这些机构法定的监管权限，监管机构对金

51、融机构依法进行监管，通常把这些机构依法进行的监管叫做采用法律手段进行监管。这些机构的职责就是对金融机构及其活动进行监管；其监管具有法制性、规范性、连续性、强制性等特点，因而是五个监管系统中最主要、最重要的监管系统。该系统监管的特点是依法监管，因而，法制建设是保障金融监管工作的基础，它致力于解决金融监管中行政手段所无法解决的难题，并发挥着引导和促进的作用。所以，加强金融监管的法制建设，是我国的迫切任务。2、金融机构自律监管系统在完善的金融监管中，各金融机构既是被监管的对象，也是基础性监管的自律主体。在目前，各银行机构内部都设立了稽核、监察等部门，以加强内部控制，并按照央行的监管要求，以国家的经济

52、、金融法规及内部控制制度为基础，发挥其自我约束、自我监察、防微杜渐的基础性作用，增强其自律能力。3、行业自律监管系统为避免金融机构之间的不正当竞争，规范和矫正金融行为，以促进其协作运行和共同繁荣，金融行业内自律监管不可或缺。2000年5月成立的中国银行业协会，它作为银行业利益的代言人，以及行业纠纷的调解人，并且作为一种民间金融监管组织，从平等协商、互助互惠的原则出发，可以制定同业公约，加强行业管理，协调各方面关系，从而有效地沟通监管机构与金融机构之间的信息，有利于金融监管当局实施宏观金融管理。4、市场监督系统市场的监督，主要包括客户和社会舆论的监督，要发挥市场的监督作用，则要求银行业增加透明度

53、，包括业务制度方面的规范、经营过程及财务信息方面的透明度，这样才能通过客户的选择与社会舆论监督系统来协助监管机构对银行业进行监管。目前，一方面，各银行通过建立社会举报制度和问题查处程序形成强大的社会监督威慑力，督促各金融机构依法经营和规范行事。另一方面，还利用了社会机构协助进行监督管理，如会计师事务所、律师事务所等。5、行政监管系统行政监督系统包括工商行政管理、财政税务审计等政府部门的各种专项审计和专项检查，以及政府对特种金融工具如债券、股票等的直接或间接监管。（二）中国银行业监督管理委员会中国银行业监督管理委员会（简称中国银监会），主要负责对银行业的监管。中国银监会根据国务院授权，统一监督管

54、理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，维护银行业的合法、稳健运行。中国银监会于2003年4月28日正式成立。银监会机构设置：内设15个部门。主要业务部门的监管对象划分：银行监管一部：承办对国有商业银行及资产管理公司等的监管工作；银行监管二部：承办对股份制商业银行、城市商业银行的监管工作；银行监管三部：承办对政策性银行、邮政储蓄机构以及外资银行等的监管工作；非银行金融机构监管部：承办对非银行金融机构（证券、期货和保险类除外）的监管工作；合作金融机构监管部：承办对农村和城市存款类合作金融机构的监管工作。分支机构设置。银监会的分支机构将不再沿用原来央行的大区行制，而是按行政区划

55、设置，分为全国、省、地市三级机构。省级机构称为银监会分局，地市机构称为银监会支局，县以下地区一般不设置机构，但经济发达的重点县区将设置派出机构监管办事处，以满足监管需要。（三）中国证券业监督管理委员会1992年10月，国务院证券委员会（简称国务院证券委）和中国证券监督管理委员会（简称中国证监会）宣告成立，标志着中国证券市场统一监管体制开始形成。国务院证券委是国家对证券市场进行统一宏观管理的主管机构。中国证监会是国务院证券委的监管执行机构，依照法律法规对证券市场进行监管。国务院证券委和中国证监会成立以后，其职权范围随着市场的发展逐步扩展。1993年11月，国务院决定将期货市场的试点工作交由国务院

56、证券委负责，中国证监会具体执行。1995年3月，国务院正式批准中国证券监督管理委员会机构编制方案，确定中国证监会为国务院直属副部级事业单位，是国务院证券委的监管执行机构，依照法律、法规的规定，对证券期货市场进行监管。1997年8月，国务院决定，将上海、深圳证券交易所统一划归中国证监会监管；同时，在上海和深圳两市设立中国证监会证券监管专员办公室；11月，中央召开全国金融工作会议，决定对全国证券管理体制进行改革，理顺证券监管体制，对地方证券监管部门实行垂直领导，并将原由中国人民银行监管的证券经营机构划归中国证监会统一监管。1998年4月，根据国务院机构改革方案，决定将国务院证券委与中国证监会合并组

57、成国务院直属正部级事业单位。经过这些改革，中国证监会职能明显加强，集中统一的全国证券监管体制基本形成。1998年9月，国务院批准了中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定，进一步明确了中国证监会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门，进一步强化和明确了中国证监会的职能。（四）中国保险业监督管理委员会中国保险业监督管理委员会（简称中国保监会）于1998年11月18日成立，是全国商业保险的主管部门，为国务院直属正部级事业单位，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场。中国保监会按行政区域设置派出机构，对派出机构实行垂直领导。目前，中国保监会设

58、有31个派出机构。中国保险业监督管理委员会设14个职能部门：办公厅、发展改革部、财务会计部、财产保险监管部（再保险监管部）、人身保险监管部、保险中介监管部、保险资金运用监管部、国际部、法规部、统计信息部、派出机构管理部、人事教育部、监察局、机关党委。四、中国金融监管模式的选择客观地说，建立有效的金融监管体系是一国金融健康运行的必要前提，也是更好地保护投资者利益的重要手段。但是，一国选择何种金融监管体系模式或金融监管体系变迁的路径则取决于其经济、金融运行的内外部环境。结合我国的具体国情，特别是从我国金融发展的现状来看,我国似乎已经逐渐出现了对统一金融监管的客观需要。一方面，随着我国成功加入WTO，无论是金融产品的交易，还是金融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。从业务合作到股权