物业管理综合能力精讲班第11讲讲义

1、物业管理综合能力精讲班第 11 讲讲义行政管理概论第一节行政管理概论一、行政管理的含义及特点(一) 行政管理的含义在中国，“行政” 一词最早见于史记周礼。最初，行政的一般含义是指 对事务的治理和执行。现代行政管理的行政，可以理解为国家事务的管理活动。归结起来，可以从 以下三个范围层次来理解：(1) 最广义的行政管理含义。它是指一切社会组织、团体对有关事务的治理、 管理和执行的社会活动。这里的行政管理，不仅包括政党和国家的立法、行政、 司法组织活动， 还包括企业、 事业、社会团体等各种各样的社会组织的执行事务。(2) 广义的行政管理含义。 它是指国家政治目标的执行， 包括立法、 行政、司 法等社

2、会组织领域内特定组织的指挥活动及其机关内部的总务、后勤工作等。(3) 狭义的行政管理含义。 它是指国家行政机关及其官员在管理国家事务、 社 会事务和机关内部事务的过程中进行的计划、组织、指挥、协调和控制等各项管 理活动。换言之，就是指除立法、司法以外的行政部门的工作。由于这里涉及的 均是公共事务的管理，所以，行政管理又名公共行政。( 二 ) 行政管理的特点作为一种特殊的社会管理活动，行政管理具有以下三个特点： 1执行性。在我国，实施行政管理，必须执行党的路线、方针、政策，同时 执行国家权力机关所赋予的任务，向权力机关负责，并受权力机关的监督。行政 管理不仅要“有令必行” ，而且要雷厉风行，注重

3、科学管理，讲求高效率，亦即执 行性要求高效率，二者是统一的。2政治性。 行政机关的使命是执行国家权力机关的意志， 国家权力机关具有 强烈的阶级性，行政机关也不例外。社会主义国家的行政机关是人民政府，主要通过大量的组织工作来保证国家的安定团结和社会主义现代化建设事业的发展。3权威性。行政管理活动是以国家名义进行的、 代表国家并以国家强制力为 后盾的。一切管理对象，对行政机关及其工作人员的管理行为都有服从的义务。 但行政机关在执行任务时要依法行政，做到“有法可依，有法必依，执法必严， 违法必究”，这种法制的集中性体现了行政管理的权威性。二、行政管理主客体及活动原则1行政管理的主体是国家权力机关的执

4、行机构， 即行政机关。 在我国， 行政 管理的主体是国务院和地方各级人民政府及其职能部门。当然法律法规授权的具 有社会公共管理职能的事业单位以及某些垄断企业，也可以作为行政管理主体。2行政管理的客体是国家事务、 社会事务和行政机关的内部事务。 行政管理 的范围遍及国家和社会生活的各个方面和全体国民。任何一种社会管理都没有行 政管理这样广泛的外延性和关系国家、社会的全局性。3行政管理的基本依据是行政权力。 行政权力是国家行政机关为有效实现国 家意志，依靠特定的手段和宪法原则，对国家事务进行管理的权力。行政权力的特点：(1) 行政权力是一种公共权力。在行动上总是表现为全社会的代言人的权力， 而不是

5、某个政党、某个社会组织的代言人的权力。(2) 行政权力具有合法性。 行政权力的取得和运用必须符合宪法和有关法令所 规定的范围、种类、程序和限度。(3) 相对于政治权力来讲， 行政权力是一种操作性很强的执行权力， 其运用具 有极强的操作性和技术性特点。(4) 行政权力是一种强制性的权力。 国家行政机关运用行政权力制定各种有效 措施、政策，对社会事务做出具有强制性的管理。(5) 行政权力具有“一元性” 。这表现在：在一定的行政区域内，只有一个行 政系统；在每个行政系统内部，只能有一个行政权力中心，不能有“政出多门” 的情况；同时，行政权力在上下级之间、主客体之间，具有“不可逆”性，上下 级之间是命

6、令与服从的关系，不存在讨价还价的余地。4行政管理活动的根本原则是依法管理。 行政管理， 特别是现代行政管理必 须是以法律为根本的活动准则，在法律规定的范围内实施管理。三、行政职能的涵义及内容所谓行政职能，是指行政管理在国家、社会生活中所起的基本作用，它是国 家职能的重要组成部分。从行政管理所具有的政治性和社会性两重属性来看，行政职能可以分为政治 统治职能和社会管理职能。这两者相互统一，互为前提，不可偏废。从政府运作的过程和履行职能的方式来看，行政职能可以分为计划职能、组 织职能、指挥职能、协调职能、控制职能等。从政府发挥作用的领域来看，政府在市场经济中具有四大功能：制定规则、 宏观调控、市场监

7、管、公共服务。四、行政管理组织（一）行政管理组织的含义广义的行政组织指一切具备计划、组织、指挥、协调和控制等行政功能的组 织，它既包括国家行政部门的组织，也包括国家立法、司法等部门内履行行政职 能的组织，还包括企事业单位、群众团体内部的相应机构。狭义的行政组织是依照国家宪法和法律的规定，在一定的权限内执行各种公 共事务的机构的总称，简单地说就是指政府机构。它的主要特征在于，一是具有 权威性和强制力；二是属于预算拨款制的行政组织，全部财政来源于国家预算。 本节所指的，是狭义上的行政组织。（二）行政管理组织的种类行政组织按照其功能和作用的不同，大体可分为以下一些基本种类：1领导机关。 领导机关也称

8、首脑机关， 是各级政府统辖全局的指挥、 决策和 督导中心。领导机关是行政组织的中枢，其职能是负责制定行政组织的目标、规 划和政策，对辖区内的重大行政问题进行集中领导与协调，并督导决策的实施。 如我国的国务院和地方各级人民政府就属此类。2职能机关。 职能机关是指在领导机关领导下， 负责组织和管理某一专业行 政事务的执行机关。它对上受领导机关的指挥和监督，执行领导机关的各种具体 指示、方针和政策；对下行使政府的行政管理职能，指导下级相应的行政部门或 某些社会公益性组织的活动。如我国国务院所属部委就属此类。3辅助机关。辅助机关是指为领导机关和职能机关实现行政目标而在行政组 织内部承担协助工作的机关。

9、辅助机关的功能主要是为领导机关和职能机关收集 信息、提供咨询、协调沟通各方面的关系、管理日常事务等。辅助机关包括办公 机关、信息机关和咨询机关。具体说来，又可细分为综合性辅助机关、专门性辅 助机关和咨询性辅助机关三类。综合性辅助机关即各级政府的办公厅 （ 室）、秘书 处（ 科） 等，主要处理各种综合性事务，协助领导处理政务，沟通协调各方面的关 系等；专门性辅助机关即各级政府中的人事部门、总务部门、财务部门等；咨询 性辅助机关包括各种智囊团、政策研究室等，其职能主要是为领导机关和职能机 关的决策提供各种建议。辅助机关直接听从行政首长的指挥和命令，它对各专业 职能部门没有直接指挥和监督的权力，但在

10、授权条件下，可以代表行政首长。由 于辅助机关是紧靠行政首长的一个组织环节，事实上参与政务、协助决策、沟通 关系、协调活动、汇集信息、处理纠纷、培训人才、管理日常事务，它的效率如 何直接关系到领导机关功能的发挥，历来被认为是一种重要的行政机关。4直属机关。直属机关是指各国政府序列中主管某些专门业务的行政机构。 在我国，国务院把一些不便划归各部、各委员会管理的专门事务交付给专设的直 属机构管辖，这些直属机构的法律地位略低于部委，如国家统计局、国家环保局 和海关总署等。5派出机关。派出机关是指行政机关依法根据工作需要在一定区域内设立的 分支机关或代表机关。派出机关有权代表国家行政机关执行某种特定的任

11、务或执 行整体性社会事务。通常情况下，派出机关是中央集权制下行政机关为减轻自身 的工作负担，保证对辖区进行有效控制和管理而设置的，它不是一级政府，其职 权受到派出者较强的约束。在我国，各省、自治区人民政府在必要的时候，经国 务院同意，可以设立若干行政公署作为它的派出机关。市辖区和市辖区的市人民 政府，经上一级人民政府批准， 可以设立若干街道办事处作为其派出机关。 当然， 我国的派出机关还包括国家行政机关有关工作部门派出的代表机关，如海关、公 安、铁路等机关派驻各地的机关以及外交部派驻国外的大使馆、领事馆以及外交 部派驻香港、澳门的特派员公署等。（三）行政管理组织的结构行政组织的结构是指行政组织

12、的各组成要素之间的相互联系方式或互动关系 模式。行政组织的基本结构有纵向结构和横向结构两个方面。行政组织的上下层级 之间，存在着领导和被领导的关系，这种排列方式称为行政组织的纵向结构；行 政组织的同一层级之中的各部门之间，是相互协调与合作的平等关系，这种组合 方式称为行政组织的横向结构。1行政组织的纵向结构。管理层次和管理幅度是影响行政组织结构形态的两个决定性因素。所谓管理幅度，是指一个层级的行政机构或一位行政首长直接控制的下级机 构或人员的数目。所谓管理层次，是指行政组织纵向结构的层级。行政部门的管理层次和管理幅度在一个特定的组织内成反比关系，即就一个 特定的行政组织而言，行政层次越多，每一

13、行政机构的管理幅度就越小；反之， 行政层次越少，每一行政机构的管理幅度就越大。行政层次多，幅度小，行政组 织就呈尖型结构；行政层次少，幅度大，行政组织就呈扁型结构。尖型结构是一 种集权的结构， 有利于强有力的行政控制， 但不利于发挥下级的主动性和创造性； 扁型结构是一种分权的结构，有利于调动下级的积极性和创造性，但可能导致软 弱的行政控制。在实际行政活动中，一个行政组织的结构往往不是纯粹的尖型或 扁型的，而是综合型的，即组织中某些层次的机构管理幅度大，某些层次的机构 管理幅度小。2行政组织的横向结构。又称为部门结构。我国目前行政组织横向划分的方法主要有以下几种：(1) 职能部门化。即按照行政职能的界限划分行政组织的部门。 行政职能部门 化是目前应用最广泛的一种划分行政组织的方法，它的优点是能较好地体现专业 化分工的组织原则，有利于行政组织内部的协调统一，不利之处在于实践中有时 会出现各职能部门之间由于利害关系不同而发生冲突。(2) 区域部门化。即按照管辖区域的界限划分行政组织。 这种方法有利于某一 区域内部事务的协调统一，职权下放，也可提高各地区行政人员的主动性和积极 性，有利于培养人才；但不利之处是重复性机构增多，容