关于某乡镇土地问题的调查与思考

1、关于某乡镇土地问题的调查与思考 关于某乡镇土地问题的调查与思考 土地问题历来是农民最关心的问题，是农业、农村和农民问题的 聚焦点。兴*乡在二轮土地承包时，遗留了一些土地问题，随着形势 的发展，这些问题逐渐显现，特别是“一免两补”政策的出台实施， 使土地矛盾更为突出。至U 201X年底，兴*乡尚有兴兴户兴兴口人的* 兴亩土地问题没有解决。针对这一问题，我们组成土地问题清查小 组，边清查边调研，从中得到了一些有益的启示。 一、基本情况 兴*乡现有兴个村、兴*个自然屯、兴*个村民 组，总人口兴人，土地面积为*兴万亩。二轮土地承包时，我乡按照 中华人民共和国农村土地承包法和省市的有关规定，对所有土地

2、进行了重新发包，全乡人均土地面积 6.19亩，最多的原兴兴村人均土 地面积10亩。随着“一免两补”政策的出台，种地收益较以往有了 很大提高，土地问题也随之突显出来。这些土地问题既有历史积累 的，也有新产生的。归纳起来主要为： 一是要地问题。兴*乡在二轮土地承包中，有部分村一些户在人 不在的农户，在分地时没有分得承包田。依照法律和政策规定，这些 农户应该享有承包土地的权利，在分地时理应预留。“一免两补” 后，在外居住的农户回村要地，产生人地纠纷。 二是缺地问题。二轮土地承包到现在，全乡的人口、压滤机滤布 劳力等都发生了变化，新增人口和劳力要求分承包田的愿望越来越迫 切，由于无地可给，问题越积越多

3、。 第1页共12页 三是返地问题。绥中乡在二轮土地承包时或承包后，部分村为加 速回收村级债权，将欠款农户的承包地收回抵债。现在这部分农户想 还欠抽地，而村里将这部分农户的土地长期发包，一时很难彻底解 决。 四是补地问题。婚出婚入的妇女没有土地的问题较为严重，造成 新的人地矛盾。五是失地问题。近年来，随着退耕还林计划的实施， 加之自然灾害等原因，造成农户失地的问题也存在。 造成这些问题的 原因是多方面的，主要有以下四方面： 一是二轮土地承包时工作不到位。部分村在二轮承包工作中没有 与农民续订承包合同，农民没有领取到土地承包经营使用权证，土地 承包关系不稳定，致使土地承包经营权属不明晰，农民土地承

4、包经营 权缺乏法律保障，给一些村级组织随意侵占或转包农民土地提供了便 利，也使农民重新收回土地承包经营权的要求缺乏法律依据。 二是少数村违法收回农户承包地。近年来，随着劳务输出工作力 度的不断加大，一些村屯的农户常年在外务工经商，耕地请人代耕， 甚至撂荒，拖欠或拒交应承担的税费，造成“税费悬空”。一些村为 解决这一问题，不顾有关政策、法律规定， .freekan. 出现流转主体错 位，侵害农民流转主体的权益，越俎代庖，强制收回承包地、或重新 调整发包承包地，致使村级集体多留机动地或者将承包地收回后发包 给本村以外的单位或个人，发包收入归集体所有。 三是土地流转工作无序。乡多数土地流转是农户之间

5、在私下 里进行的，既没有经过发包方备案，也没有签订正式转让、转包合同 或协议，即使签有书面合同的，条款也不具体、不规范，对双方权利 义务及违约责任、有关赔偿等项条款缺乏明确的规定。同时，乡和村 也没有建立土地流转情况登记备案制度，导致农户之间发生纠纷时各 执一词，无据协商或裁决。 四是多数的村没有预留地。 1998 年第二轮土地承包时，我乡 村 20 户（原 六、七组）和村（ 一、四组） 4 个村民小组把原有村上的剩余土地全部均分给了农 户，主要是因为乡村两级组织在落实第二轮土地承包政策工作中态度 不坚决、措施不得力、放任自流、急于求成。还有的村没有按照规 定，留足预留地和机动地，现有的预留地

6、根本满足不了回乡要地群众 的要求，土地分配较难。村这样的问题较为严重。另外，为了化 解乡村债务，一些村把当时留足的预留地变为机动地长期发包，有的 发包期甚至到第二轮土地承包期结束。对预留地缺乏相应的管理，随 意进行发包现象也存在，导致人地矛盾增大。同时，地方规定与现行 法律相矛盾也是产生土地问题的一个原因。原地区在落实第二轮 土地承包政策时出台的 32 条中规定： 欠款户不交欠款的只给口粮田不给承包田，要求外住户必须迁回 本地且有住所时才能分得土地，导致一部分农户被挡在第二轮土地承 包之外，没有分到土地。 二、几点建议 土地问题的大量出现，影响了农村社会的稳定和长 治久安，对农业结构调整、农民

7、增加收入，以及农民种地的积极性产 生较大的负面影响。采取合理的措施、有效地解决这些土地问题，对 整个农村今后的发展，必将起到巨大的推动作用。 1、积极做好要地户身份的核实工作。清查要地户按政策是否应得 承包地。主要是以二轮土地承包时确定参与分地人口为界定，清查户 在人不在的户籍状况、生死情况等。重点对 1998 年以前已在外地落户 要地户的情况进行逐一审核，主要调查其在现居住地是否得到承包 地。 2、加大法律法规的学习和宣传力度。掌握相关法律、法规和政策 是解决农村土地纠纷问题的依据。要加强村级干部对党的农村政策的 学习力度，让他们准确领会农村土地承包的有关法律法规和相关政 策，切实提高依据法

8、律和政策规定解决土地承包和纠纷问题的能力和 自觉性。滤布同时，要教育和引导广大农民知法、懂法、守法，增强 法律意识，切实在依据法律和政策解决问题上形成共识。对一些农民 在政策理解上的偏差，要做好耐心解释和说服教育工作。加大对农 村土地承包法及其相关政策的宣传力度，让法律进村、入户，使广 大农民掌握农村土地承包法的基本内容，准确理解基本精神。 3、对机动地发包进行规范。对机动地发包情况进行一次全面清 查，对机动地超限额的部分，要按公平合理的原则分包到户。对机动 地发包大多数农民满意的，要维持原合同不变；大多数农民不满意 的，要修订或完善承包合同。今后，村机动地全部实行竞价发包，坚 持一年一发包，

9、承包期最长不超过三年。坚持同等条件下优先发包给 本村的农户，农户承包机动地后不得再转包。 4、积极促进土地的合理流转。要切实加强对土地流转的管理，口 头协议要及时补签合同；合同标的不明确的，要重新修订合同，明确 界定双方的权利和义务。对土地流转过程中，双方因流转价格和期限 等引发合同纠纷的，首先由合同双方协商解决；对协商不成的，再由 村集体组织调解解决，也可由农村承包合同管理部门仲裁，本文来 自.gongwen123.还可以直接诉诸法律裁决。对今后的土地流转进行严 第 4 页 共 12 页 格管理，未经承包人同意，村集体经济组织或他人不准代为流转承包 地使用权。土地流转除承包方和接包方协议外，

10、还要到村集体经济组 织备案，并到乡农村承包合同管理部门进行鉴证，防止发生新的土地 纠纷。 5、重点查处土地承包中的违法违纪问题。农村土地承包中的违法 违纪问题，历来是广大农民关注的焦点问题，也是引发农民上访的重 点。个别村干部在土地发包中暗箱操作，偏亲向友，低价发包，个人 从中渔利。要对乡、村干部仗权发包土地、强行流转农民承包地、承 包费中饱私囊等问题进行重点检查，并将检查结果向群众公布，接受 广大农民的监督。对检查中发现的问题要及时纠正，对违法违纪的干 部要严肃处理，切实保护村集体经济组织和农民群众的利益不受侵 害。 6、依法处理土地纠纷。按照既要尊重历史、又要面对现实的原 则，妥善处理农林

11、纠纷和农农纠纷。凡是土地权属已经确认的，任何 一方不许越界开荒、抢种；凡是有争议一时又不能协商解决的，一律 维持现状。对非法侵犯他人土地、抢占抢种他人耕地，以及非法闹事 的，要采取果断措施，依法严肃处理。关于某乡镇土地问题的调查 与思考 附送： 关于某县农业综合改革的汇报 关于某县农业综合改革的汇报 第5页共12页 的自主权。加强对乡镇机关及事业单位人员的管理，由乡镇政府 每年初分别确定工作目标，根据年终考核情况，采取工资活发形式， 兑现奖惩。 四是制定人员分流政策时，不应单独考虑年龄条件，应将那些虽 然年龄不大，但能力水平低、素质差，不胜任工作的人员通过离职上 学提高或直接分流到位，空出编制

12、补充新的高层次专业技术人员。 2、国有农场改革不同步。我县设有良种场、猪场和马场等农牧 “三场”，目前存在的问题主要有： 一是“三场”的单位性质难界定，管理出空当。体制机制不协 调，它们一直按事业单位性质管理，但在生产经营方面实行承包制的 企业化管理。职工身份难界定，自 1979 年后再未办理过农工转正手 续，正式农工也是承包土地，与临时工在待遇上并无区别。 二是经费无保障，无法正常运转。目前，“农牧三场”的经费来 源仅限于土地发包收益，没有享受到村组织那样的财政补贴，连管理 人员的工资都难以兑现，而且随着工资上调、退休人员增多等刚性支 出的增加，有时不得不举债维持。“三场”土地均包给了职工，

13、职工 与农民攀比思想严重，有的拒不缴纳承包费用。在上级政府没有出台 相关政策之前，为了“三场”的生存与发展，我们无奈还得向职工收 缴土地承包费。这项工作十分难办。 三是企业办社会的沉重包袱已使两场难承受。猪场和马场都设有 小学，共配置教师 18 人，每年仅此一项就需要 20 万元左右的经费， 教师的身份属于场内自聘，在职称与工资及业务培训等方面都遇到难 以解决的问题。 针对上述问题，我们建议： 一是尽快出台政策，确定“三场”的体制及今后发展走向。 二是对于国营农场职工承包场里的土地是否应该交费，要尽快由 相关部门出台政策，以便基层在具体执行中有据可依。 三是建议有关部门也将国营农场涉及的类似于

14、乡镇五项统筹费统 一纳入地方财政转移支付予以解决。 四是建议对于国营农场在企业办社会方面给予政策支持，或纳入 地方教育统一规范管理。五是对于农村已得到的惠民政策也要把国有 “三场”纳入其中，对在职农工应通过转移支付全部纳入社会养老保 险范畴。 3、土地矛盾难以彻底解决。目前，涉地纠纷较多，我们县通过土 地“三清”工作使这一问题得到了较好解决，但难以做到全部彻底解 决。 一是二轮承包时外出打工户、逃债户等农民当时未分到地，且村 里未作为预留地留出来，现在这些农民回来要地，机动地早就长期发 包出去了，村里暂时拿不出地来补给这些户。 二是少部分村近几年有些开荒地，如果都打入机动地，那么机动 地比例过

15、高，农户要求把超标准的那部分地按人均分，但这些地已长 期发包出去，集体无力赎回。 三是土地流转不规范，有的无合同，有的合同主要内容表达错误 或含义模糊，甲乙双方易产生纠纷。 四是户与户之间土地边界不稳定、旱田挨水田的易受水气，导致 纠纷较多。 建议在下步改革中推广我县土地“三清”工作经验，并将 其中的一些做法以制度的形式确定下来。压滤机滤布 一是发证确权。 二是建立严格的规范流转制度。 三是在县一级尽快建立健全权威的农村承包合同管理和仲裁专门 机构，依法调处合同纠纷。 四是在丈量清楚、划清界限的基础上，在户与户之间深埋界碑。 乡村债务沉重，自身发展能力较弱，一些村的经济已经崩溃。 1、集体经济

16、薄弱。税费改革后，乡村集体经济受到严重冲击。取 消农业税及附加后，乡村集体失去了起码的收入来源，加之二三产业 发展严重滞后，乡村两级组织运转要靠上级转移支付维持，基本无能 力投资搞建设。但是公益事业不办不行，办又没有来钱道，对上争取 政策性资金时，往往要求匹配部分资金，目前这类的隐性负担较重， 解决不好会成为诱发农民负担反弹的一大隐患。为了保证乡村两级组 织的正常运转，近几年来我们实行了调整乡镇财政体制、加大对乡镇 转移支付力度、财权事权相统 一、县乡干部工资统发等办法，但还没有从根本上解决问题。 2、无力化解历史债务。在税费改革试点过程中，对乡村的以往债 权处理得很低调，只是清收乡村干部、其

17、他个人和外单位占用的乡村 资金，而农民的绝大多数欠款没有回收。我们针对（实际，通过 拍卖资产、清理债权、机动地发包、清理三角债等形式，已经化解掉 2200万元的债务。但据不完全统计，到 201X年末全县乡村两级债务仍 然高达 2.5 亿元。目前，乡村两级组织的资源枯竭、收入萎缩、生财 无源，已无力继续化解债务，而且省里的奖励政策在实际操作过程中 也很难执行。农民与乡村组织之间的债务纠纷已成为继土地问题之后 的又一焦点。虽然我们为解决上述问题探索了一些途径和办法，但还 只是权宜之计，要从根本上解决问题，还得依靠上级的政策支持。 3、农民收入结构仍不合理。以我县 201X年农民人均纯收入为 例，在

18、 2401 元的收入中，种植业收入占 49.6 ，劳务输出收入占 35.8 ，养殖业收入占 6.9 ，其它收入占 7.7 。可见，种植业收入 仍然占据相当比例，农民靠天吃饭问题还很严重。 针对上述问题，我 们建议： 应加大转移支付力度。我县在农村税费改革初期，不是享受转移 支付的县份，只享受到农村转移支付县的 60%左右。同时，省对我县的 村级转移支付资金与改革前村级农业税附加相差悬殊。因此，建议省 财政厅对像我们这样的既不是十弱县，又不是省级贫困县，但实际上 比贫困县还困难的县份应该在转移支付上特别在下一个转移支付周期 上给予我们特殊的支持，本文来自 .gongwen123. 在财源建设考核

19、上也 不能与发达县份等同考虑。在此基础上，县级财政再加大对乡村的支 持力度，逐步解决一些实质性问题。应进一步完善化解乡村债务的奖 励政策。现行的奖励政策只考虑到偿还公益事业发展方面的债务，但 从实践看，按照这种债务分类进行奖励，执行起来很困难。建议上级 出台更宽松的奖励政策，对于垫付税款、兴办公益事业方面债务应全 部由国家承担，对于其他类债务按一定比例奖励。同时，还应该针对 乡村两级回收债权问题出台相应保护政策，以增强自我还债能力。应 探索土地规模经营的路子。将有限的土地集中到少数懂技术、会经营 的农民手中，甚至可以由公司化的各种协会代为经营，提高土地的产 出率。农民只有完全脱离开土地，才能安

20、心在外务工，甚至真正地转 化为市民、产业工人。 由于投入不足，农村公共事业发展停滞，甚至 出现滑坡退步问题，现状令人堪忧。税费改革后，由于投入机制的改 变，农村公共事业发展存在着十分严重的问题，从农村实际看，行路 难、吃水难、上学难、看病难、养老难等问题突出，与建设社会主义 新农村的要求极不适应。 1、无力投入农村基础设施建设。税费改革后，取消了对农民的筹 资、筹劳，要求农村基础设施建设要通过村民“一事一议”来解决， 从实际看，这个办法在操作中遭遇到很多难题。除非村民都非常迫切 需要这项公益事业，或者乡村干部在这个地方很有号召力，这事才勉 强能办，而一般情况下都很难议成。 为了减轻县乡财政的压

21、力，快速 发展农村的基础设施建设，一方面，建议省里出台新的政策，代替 “一事一议”办法，能不能将“两补”资金作为兴办农村社会公益事 业的专项基金，由村集体统一使用，由群众参与资金管理和使用监 督。另一方面，建议取消关于县级财政对省以上专项建设资金进行匹 配的政策。 2、农村教育和卫生事业发展严重滞后。就一个县来说，发展教育 和卫生事业，原则上应该由县政府承担，便于对与事业相关的基础设 施改善和人才队伍建设等诸多方面进行通盘考虑，但限于财力，有些 问题难以解决。 在教育事业发展上， 一是经费投入不足。“以县为主”管理体制实行后，我县基本建 立起了农村中小学公用经费保障机制，能够维持学校正常运转。

22、但是 随之而来的是乡村两级对教育投入的积极性大大降低，农村教育投入 明显不足，农村中小学公用经费处于低标准状态。 二是教师编制核定过少。我县是一个经济欠发达的半山区农业县 份，辖区面积较大，办学网点分散。几年来我们按照上级教育部门的 有关文件精神，合理调整了办学网点布局，合并了一些学校。目前全 县共有中小学校 150 所，有学生 43743人，教职工 2981人。根据黑政 办发 201X 69号文件精神，给我县核定的编制数是 2052人，但目前 看，这些编制无法保证教育教学工作的需要。据测算，我县实际需要 教职工编制总数为 2760 人，还需要增加编制 708 人。为此， 一是建议进一步完善“政府办学、管理以县为主”的管理体制， 制定严密的领导干部目标考核制度， .freekan. 充分调动乡、村组织和 领导抓教育工作的积极性。 二是建议省里能够根据我们的实际对教师编制进行重新核定，希 望领导们将我县的实际情况向省编委及省人事厅沟通，帮助我县解决 这一实际困难。 在卫生事业发展上，县乡村三级投入明显不足，农民 看病难、看病贵