从城市化进程看我国地方公共财政的建设

1、从城市化进程看我国地方公共财政的建设所谓城市化， 就是指乡村人口比重逐渐降低， 城镇人口比重 稳步上升，居民的物质水平和生活方式逐渐向城镇性转化和强化 的过程。 衡量城市化指标可分为人口变动指标、 经济变动指标和 社会变动指标。改革开放以来，我国的城市化程度逐步提高，据 国家XX局的数据显示，我国目前已有设市城市 667个，其中， 百万人口以上的特大城市 37个， 50万至 100万人口的大城市 51 个， 20万至 50万人口的中等城市 216个， 20万人口以下的小城 市 363 个，另外还有 1.9 万个建制镇。然而，目前我国的城市化发展在国际上尚属滞后。 这一现实 首先表现为我国城市化

2、水平偏低。 我国城市化水平不仅远远低于 发达国家平均 75%的水平，距 47%的世界平均水平也存在一定的 差距。其次，我国城市化水平落后于工业化水平和人均 GNP增长 的幅度，根据有关专家统计，在城市化水平达到 30%左右时，工 业劳动人口的比重指数和城市人口比重指数的比例关系为： 发达 国家为 2：3，发展中国家为 1：3，而我国只有 1：0.8 。如果按 照发达国家的比例推算， 1990 年我国城市化水平就应当达到 43%。这就说明，我国城市化滞后工业化约 15%17%。我国城市化发展滞后给国家的经济社会运行带来了很多负 面影响。 剩余劳动力积累太多， 使得劳动土地密集程度超过了 通常所允

3、许的范围， 不利于土地的合理有效利用， 阻碍了农业劳 动生产率的提高。由于城市化落后，第三产业缺乏载体。而第三 产业正是消化劳动力最多的产业， 这一产业的落后必将影响第二 产业的发展，造成国民经济发展中的结构病。同时，城市化水平 的低下导致我国农业人口过多， 农民消费水平普遍偏低， 仅靠城 市居民消费难以大幅拉动国民消费水平的提高。发达国家城市化与地方财政关系调整的经验总结（一）城市化对地方财政收入的规模和结构有较大的影响发达市场经济国家的地方税主要是由地方所得税、 销售税和 财产税构成。城市化的发展会带来城市人口和企业的聚集， 使得 地方财政收入规模扩大，其中财产税所占的比重最大。随着城市化

4、不断向纵深发展， 当进入城市化后期，城市规模 的急剧扩大造成城市聚集成本不断攀升，在规模不经济的作用 下，一些发达的市场经济国家开始出现“逆城市化”趋势。 这一 趋势使得城市人口和工业向郊区转移， 经济收入较高的人群离开 了城市，低收入低技能的人群基本留在了城市，城市资产贬值， 地方政府财产税数量锐减以及地方所得税收入下降，地方财政收入数量减少。同时，财产税在地方财政收入中所占的比重下降， 地方政府通过税收组织财政收入的潜力弱化，使用费收入成为地方公共财政收入的重要来源。（二）城市化的发展对地方财政支出提出更高要求根据公共财政理论，地方性公共产品提供的任务应主要由地 方政府承担，与城市化发展相

5、关的诸如城市基础设施等大多属于 此类公共品。随着城市化的不断发展，城市的产业结构将随之改 变，高科技和新兴产业的崛起， 必然促使地方公共财政不断调整 其所提供的地方公共品，加大对地方基础设施的投入和对高科技 产业的财政优惠力度，从而产生地方公共财政支出规模和结构方 面的调整。（三）地方公共财政的完善对城市化发展具有关键作用地方财政收入的增加可以增强地方政府的财力，有助于地方政府为城市发展增加城市基础设施等地方性公共品投入，为城市化发展提供良好的外部环境。 此外，地方政府还可以通过税收优 惠政策等为城市的企业发展提供宽松的环境，吸引有发展前景的企业进入本地区，促进城市中的产业布局合理化， 及时调

6、控城市 化发展的方向。地方政府可以通过财政直接投资改善城市的基础设施建设， 促使城市区域投资环境的不断完善， 并且可以通过地方政府投资 带动私人投资，改善城市投资环境，吸引外部资本，扩充经济实 力，增强城市的竞争力，促进城市化发展。地方财政还可以通过财政补贴的手段进行财政的公共干预， 对城市中无法通过市场机制提供的公共设施和社会福利性设施， 如公共绿地、学校、医院、敬老院以及福利性住宅等，通过地方 政府的财政补贴吸引私人投资，引导市场投向，完善城市化建设。我国地方财政在城市化发展进程中的作用（一）地方财政在城市化发展进程中所起作用的演变我国现有的财政体制是高度集中的计划经济体制逐渐演变 而来的

7、。 在最初的财政体制下， 财政所有的管理权限都统一于中 央政府，税收制度、财政收支程序等都由财政部统一制定或编制， 地方财政只是中央财政统一计划的执行者。尽管在19531978年间曾通过多种财政管理体制改革使地方财政获得了一些自主 权，但这一时期地方财政权限始终狭小。 可以说，在改革开放前， 我国地方财政对城市化发展的贡献微弱。随着 20 世纪 80年代开始的改革开放和财政放权让利政策的 实施，地方政府的自主权获得了较大的提升。尤其是 1994 年的 “分税制”改革，较为清晰地界定了中央和地方财政收支的界 限，进一步完善了财政转移支付制度， 明确了地方公共财政在地 方公共品提供和城市基础设施建

8、设等方面的责任。 这一时期使得 地方政府逐渐成为了一级拥有相对独立利益的主体， 我国大部分 地区的地方财政开始在本地区城市发展中发挥作用。（二）地方财政为城市化发展提供支持1 .城市土地的批租与垄断。1 990年之前，除了深圳等少数城市可以采取变通的办法经营土地获得基础设施建设资金外， 绝 大多数地方政府是不允许进行土地交易的。 此时尽管城市的土地 名义上属于地方政府， 但是地方财政却无法从土地中获得直接受 益用于城市的建设和发展。1990年后，国家改革了土地供应政策，对一些营利性的用地项目实行国有土地有偿使用， 政府可以 通过出让土地收取土地出让金。 这一政策使得地方财政迅速获得 了巨大的资

9、金用作城市建设，支持了我国城市化的高速发展。 不可否认，土地批租收益的确使得地方政府财力大为增强， 为城市化发展提供了充足的资金保障，然而，随着经济的发展， 这一制度的弊端也日益凸现：地方政府通过多收地租赚取费用， 不仅抬高了企业的二次成本，还严重影响了企业的生存和发展； 土地批租价格的上升在一定程度上抬高了房价， 使许多中低收入 阶层因购房而影响了正常的生活消费； 土地批租制下， 中央与地 方关于土地出让金的博弈使广大被征地农民的权益难以落到实 处。2. 举借地方政府债务。 我国预算法第二十八条明确禁止地方 政府以各种形式举借债务， 但是各级地方政府在制度内财政资金 不足的情况下， 仍然通过

10、各种途径举借了大量的债务， 尽管这些 债务资金大多被投向与城市发展相关的基础设施建设等领域， 为 城市化发展提供了资金支持， 但是不可否认的是， 这些资金所带 来的隐患也是巨大的。目前地方政府的事实债务和主要问题有： 中央财政发行国债再转贷给地方（地方财政负责还本付 息），用于支持地方性公共工程和基础设施项目建设。这种隐性 地方公债一旦产生偿还风险首先不是影响地方政府的信用， 而是 直接威胁到中央政府， 由于没有信用危机感和与资金使用上的明 确责任，极易导致的直接后果就是国债转贷资金的使用效率低 下，经济建设项目的质量难以保证， 不仅不利于地方政府因地制 宜地根据城镇建设的需要来安排资金筹措，

11、 也不利于分散中央财政的债务负担和债务风险。目前大量存在且政策允许的， 根据国家统一安排由地方政府 举借的大量外债， 包括直接承借和担保的债务。 尽管这些债务在 名义上是由中央政府承借的， 但是具体的使用权在地方， 这不仅 不符合权利义务相对称的原则， 而且给中央政府带来了一种潜在 的偿还风险： 如果地方政府在使用的过程中不注重效益， 到期后 不能足额还本付息，最终的偿还义务还是要落在中央政府的身 上。地方政府违规举债。 有不少地方政府在以各种形式变相发行 公债，如以各种名目成立公司、建立基金筹集资金、以政府基金 的名义向社会借钱等。 这类或有负债脱离了财政体系的监督， 实 际发生时却又不得不

12、从财政列支，其中存在很多不规范的运作， 虽然可以解决城市建设中的一些现实问题， 但极易构成潜在的财 政风险。（三）地方财力的匮乏阻碍城市化发展 从上面的分析可以得出结论： 我国的经济体制改革， 尤其是 1994 年分税制改革使得地方财政获得了较大的自主空间，能够 因地制宜地安排一定的财政资金支持各地城市化建设和发展。 然 而更应看到的是， 因分税制改革的不彻底造成的地方财政财权与 事权严重不对称也严重阻碍了我国城市化的进一步发展。具体说来， 1994 年分税制改革的基本思想是使财政收入向 有利于中央政府的方向发展， 并在这个基本思想的指导下对中央 和地方政府事权和财权进行了划分。 从财权上看，

13、 目前省以下各 级财政所掌握的地方税大多数是比较零星和稳定性较差的小税 种，地方税收体制缺乏规模和质量， 地方财政收入稳定性较差和 保障程度低下。 同时， 中央政府集中了所有地方税的立法权和税 收管理权， 地方政府拥有的财权相当有限： 无权开征新的地方税 税种，不能发行地方公债， 甚至无法自主地对地方税税种的税率、 征收范围以及税收优惠等进行调整。 而与之相对应的是， 地方政 府所承担的事权却与日俱增。据国务院研究中心的报告显示， 在 1994-2006 年间中央事权 平均为 30%、地方事权平均为 70%；中央财权平均为 52%、地方 财权平均为 48%。可见，分税制正是导致地方政府财政窘境

14、的制 度根源，这一体制的直接后果就是地方财政收入相对滞后和薄 弱，最终导致许多地方政府通过土地批租收益和违规借债等手段 为城市化建设筹资，并随之引发了各种社会、经济问题，给我国 的财政安全带来巨大的隐患。 因此， 不从制度上完善我国的地方 公共财政体系， 合理赋予地方财政与事权相对应的财权， 彻底解 决地方财力匮乏的问题， 我国城市化的进一步发展必将受到严重 桎梏。促进城市化的地方公共财政建设举措 城市化的发展离不开地方财政的支持， 如果没有充沛的财力 作支撑， 地方财政最终难以承担起这一职责。 针对我国地方财政 在城市化建设中存在的主要问题， 笔者以为我国地方公共财政建设的当务之急在于合理划

15、分政府间财权与事权，解决地方政府财力匮乏的现状，具体说来：（一）应允许地方政府以发行公债的形式提供资金支持所谓资本性支出是指财政支出中用于购买或者生产使用年 限在一年以上的耐久品所需的支出， 此类支出的耗费多在一年以 上的时间里获得回报。城市化发展所需的诸如基础设施等支出多 属于此类支出。如果地方政府用当年的税收作为资本性支出的收 入来源，就等于将未来公共品的成本提前到本期，让当代人为后代人的收益付费，使公共品的收益与付费在时间上发生差异。 为 了有效避免因这种差异性而产生的代际之间负担的不合理，发达的市场经济国家地方政府通常以发行公债的方式作为此类支出 的收入来源。地方公债是地方政府在经常性

16、财政资金不足的情况下，为了满足地方经济和社会公共事业的发展需要，按照有关法律规定， 利用信用原则，从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要的一 种形式。许多发达的市场经济国家的地方公债市场发达，这些国家的实践证明：地方公债是一种有吸引力的融资工具，它不仅发挥了财政政策和金融政策的协同优势， 而且增强了地方政府的配 置职能，丰富了资本市场的交易品种。笔者以为，在今后建设和完善我国地方公共财政的进程中， 适时赋予地方政府发债权，用于弥补地方财政的资本性支出是完 全必要和合理的，同时应该看到，发达市场经济国家地方公债的发行也必须满足几个基本的前提条件：地方政府必须能够对自己的行为负完全的法律责任，其行

17、为不仅可以受到市场的制约，而 且必须受到其所在地市民的监督和制约。必须是一个有限的政 府，它以自己的有限财产和财政运作能力对债务负责，不会发生将债务向上转移或者向下分摊的问题。 有一套较为完整的市场评 估机制，对各个地方政府发行的债券进行信用等级评定。有较为健全的法律独立审判和执行机制，一旦发生地方政府资不抵债的 情况，能够有效地终止其信用链。因此，笔者主张我国在发行地方公债之前必须认真清理各级 地方政府的隐性债务，准确衡量地方事实债务的规模， 并建立完 善的债务预警系统，科学判断地方政府的实际承债能力， 完善各 种制度保障，在此基础上结合本地区提供公共产品的需要有的放 矢地设计自身的发债规模

18、、方式、期限结构等要素。（二）赋予地方更大的税收管理权是重要举措税收管理权是指贯彻执行税法拥有的权限，具体包括税收立 法权、税法解释权等。其中最重要的是立法权，一级政府拥有税 收立法权的大小，标志着其税收管理权限的大小。我国现阶段实 行的是高度集中的税收管理体制， 税收的各种管理权限基本上集 中在中央，地方只负责征收。这种高度集权的税收管理模式很难 符合我国各地复杂的经济状况和千差万别的税源情况，不利于地方政府适时对地方税种进行合理调整，不能保证税收调控经济与 保障地方财政收入职能作用的充分发挥，会对地方经济的建设与 发展、分税制的有效运转、地方税体系的规范化产生负面影响。 因此，可以说赋予地

19、方适当的税收管理权是建立完善地方公共财 政的当务之急。综观国际税收管理的实践并结合我国国情，笔者认为我国的税收管理应采取中央地方兼顾型， 赋予省、自治区、直辖市人大、 政府必要的地方税收管理权。 本着统一税政与地方自主相结合的 原则，税管理权限应在中央和地方之间作如下划分：中央税和共享税的税收立法权、征收权和管理权完全集中于中央； 对全国统 一开征，并且对宏观经济影响较大的地方税（如营业税），由中 央制定基本法规和实施办法，将部分政策调整权和征收管理权下 放给地方；全国统一开征，但对宏观经济影响小，而对本地区经 济影响大的地方税，除由中央制定基本法规外，实施办法、政策 解释、税目、税率的调整、税收减免和征收管理等权限应赋予地 方；对于全国不统一开征，具有明显区域性特点的地方税的立法 权、征收权、管理权应全部划归地方；地方政府结合当地资源优 势，报经中央批准，