广西边民互市贸易转型升级促进外贸稳定增长的几点思考

1、广西边民互市贸易转型升级促进外贸稳定增长的几点思考南宁海关党组书记、关长李文健党的十八届三中全会特别强调要“加快沿边开放步伐，允许沿边重点 口岸、边境城市、经济合作区在人员 往来、加工物流、旅游等方面实行特 殊方式和政策”；国家加快沿边地区 开发开放意见指出要“推动建立一批 边民互市贸易示范点”。加快边民互 市贸易转型升级是落实中央沿边开放 战略、促进区域经济协调发展、推动 实现全面建成小康社会的必然要求。 边民互市贸易（以下简称“互市贸易”） 政策措施从 1992 年实施至今，在兴边 富民、稳边固边中发挥了举足轻重的 作用，但随着近年来互市贸易的快速 发展及其商品免税金额的逐步提高， 原有的

2、互市贸易管理体制、运行机制 和管理制度已跟不上形势发展步伐， 特别是边民互市贸易管理办法已 不能完全适应海关管理需要，制约了 互市贸易的科学发展。面对新形势新 要求，海关如何充分发挥职能作用， 创新监管服务模式，加快互市贸易转 型升级，充分激发新时期国家加快沿 边开放、实施兴边富民战略的内生动 力和活力，从而不断提升沿边地区开 放开发水平、促进外贸稳定增长，是当前亟需我们去认真思考和解决的一个问题。展，边境地区政府发展外向型经济的意识日渐强烈。特别是 2008 年国家提 高边民互市贸易进口商品免税限额后， 广西各地发展互市贸易的热情高涨， 形成了“政府引导、边民参与”的格 局，互市贸易进出口呈

3、现快速增长的 态势，始终位列全国九个边境省份首 位，占全国互市贸易额的 75%。据统计，2013 年广西互市贸易进出口 271.93 万 吨、227.51 亿元人民币，与 2012 年同 期相比增长 53.29% 和 94.34%；今年 1 至 5 月，进出口总值 88 亿元人民币， 与 2013 年同期相比增长 27.5%，占同 期广西边境贸易（边境小额贸易 + 边 民互市贸易）总值的 19.8%。与此同时， 随着互市贸易的快速发展，互市贸易 主体从单个边民逐步扩大到由边民集 合而成的互助组、合作社的呼声日益 高涨；互市贸易商品运输方式由过去 的人挑肩扛、手推车等小型运输方式 逐步向货车、机

4、动船等规模化运输方 式转变；互市交易方式也呈现多元化， 既有合同交易，也有看样论价订货交 易， 还 有 商 铺 零 售 现 货、 现 金 交 易。 互市贸易也从边民自产、自销、自用 形态，发展为规模性的经营销售形态，把握市场规律，深刻认识加快互市贸易转型升级的必要性和紧迫性互市贸易是我国沿边地区对外贸易的重要组成部分，分布在全国九个 边境省区，广西是互市贸易大省，互 市贸易是其重要的对外贸易方式，陆 地边境线上分布有 26 个互市贸易点（占 全国总数的 35%）。随着丝绸之路经 济带和 21 世纪“海上丝绸之路”建设 和打造中国东盟自由贸易区升级版 积极推进，我国沿边开放开发步伐加 快，互市贸

5、易原有功能定位、政策需求、 运作模式等已发生了深刻变化，推动 互市贸易转型升级，对于化解原有互 市政策惠及面不广、边境地区得益政 策“红利”不多、假借互市贸易渠道 走私风险较大、互市发展不够规范有 序等弊端具有重要作用，对于促进外 贸稳定发展具有重要意义。（一）互市贸易发展的特点和规 模决定了必须走转型升级之路。近年来，广西开放型经济加快发| 22 | 广西经济special 专题 全面加快沿边地区开发开放 贸易链条进一步拉长。此外，由于地方经济基础薄弱，财政不足，对互市 点（区）基础设施的投入有限，当前 广西大部分互市点（区）的基础设施 建设相对陈旧落后，货场规模小，仓 储装卸能力低，信息化

6、水平不高，导 致互市贸易“穿岸而过”很少落地加 工，个别开展加工也是初加工或粗加 工，绝大部分商品从广西入境后直接 运到广东、福建、山东等沿海内地省 份深加工，边境贸易缺乏产业链支撑， 拉动地方经济作用十分有限。基于以 上情况，互市贸易转型升级势在必行。（二）有效防控互市贸易风险决 定了必须走转型升级之路。在看到互市贸易成为兴边富民重 要途径的同时，也应该深刻认识到， 当前利用互市贸易渠道走私的风险日 趋严峻、互市贸易制度法规不健全凸 显的风险日趋复杂，严重影响了互市 贸易的健康发展及其“政策红利”对 边民的真正惠及。一方面，互市贸易 渠道走私风险日趋严峻。一些不法分 子通过购买边民免税额度、

7、租借边民 证、雇请边民携带商品等方式，化整 为零、伪报贸易方式逃避海关监管， 假借边民互市贸易方式从事走私违法 活动明显增加，甚至有些利用海关委 托地方监管的互市点直接走私。近年 来，南宁海关先后破获多起通过互市 贸 易 渠 道 走 私 大 案； 青 岛、 郑 州、 南 京等海关也先后侦办过利用该渠道走 私农产品大案，这些都严重影响了互 市贸易的规范性管理。同时，受中越 两国贸易政策、商品市场价格和边境 管控松紧等因素变化影响，走私活动 在边境口岸、互市点和非设关地之间 来回游走，形成了互市贸易和走私活 动此消彼长的现象。因此，通过互市 贸 易转 型升 级，“ 开正 门、 堵邪 门、 畅国门”

8、，可一定程度上化解当前互 市贸易中的走私风险隐患。另一方面，互市贸易政策法规严重滞后于形势发展。国务院关于边境贸易有关问题 的通知、边民互市贸易管理办法 其中的条款规定已与当前互市贸易发 展的实际不相适应，比如：互市商品 范围含糊、互市点的开放审批存在地 方审批与国家管理不协调、第三国产 品是否可以享受互市优惠政策、边民 携带互市涉及许可证管理的商品如何 领证等管理规定不明晰、互市出口金 额和数量范围不明确规定，等等。同时， 互市商品进入国内流通销售缺乏明确 规定，对边民销售已办结海关监管手 续的互市商品是否合法，以及该类商 品能否进入国内自由流通等未有明确 规定。此外，边境地区政府为扶持互

9、市发展，制定了收购规定，允许企业 或个人收购和销售互市进口商品，并 依规缴纳增值税，但因该规定不是国 家层面法律法规，同时被收购的互市 商品除了海关互市放行单证和地方边 贸税费证明外，一般无法取得整批商 品的收购证明、国内流转税票和检验 检疫证书等，因此导致互市商品进入 国内流通环节、销往内地时经常被公 安、工商、税务等执法部门查扣的现象， 这不但使海关面临着监管压力和执法 风险，也影响了互市贸易实际政策的 功能发挥。（三）将国家互市贸易政策“红利” 实实在在惠及边民决定了必须走转型 升级之路。由于全方位、多层次、宽领域的 开放格局逐渐形成，特别是国家提高边 境地区互市贸易进口免税额度，促使了

10、 沿边地区互市贸易的迅猛发展，逐步成 为边境地区地方政府的主要财政来源 和支柱。与此同时，互市贸易的快速发 展也推动了地方政府不断完善口岸基 础设施建设，促进了口岸和互市点仓 储、物流、运输、餐饮、旅馆等第三 产业发展，进一步解决了大部分边民的就业问题，改善了边民的生产生活条件。例如，通过大力发展互市贸易， 边民收入不断提升，2011 年广西东兴、 凭祥市农民年人均纯收入达 8000 元， 位列广西各县市前列，边境乡镇居民 平均收入由 2006 年的垫底升至全区平 均水平；2013 年广西凭祥市参与边境 贸易的人数超过 60 万人次，直接和间 接财政收入占全市近 85%，城镇居民 人均可支配收

11、入的 25.7% 来自边境贸 易收入，互市贸易政策作用日益显现。 互市贸易对增加地方财政收入、解决边 境群众就业、促进社会稳定发展等方 面的作用愈加突出，地方政府对发展 互市贸易的动力和诉求愈加强烈，特别 是期盼互市贸易转型升级、做大做强， 如要求扩大互市进口商品免税额度、 将互市免税商品原产地扩大至东盟 10 国等第三国、对中越传统交易商品（包 含个别生产资料）纳入互市商品范畴、 允许企业收购互市进口商品，等等。 但我们也发现，互市贸易“政策红利” 在实际中往往被幕后外地企业或老板 所操纵，边民仅靠出租证件、出卖劳 力获得微薄收入，未能很好实现脱贫 致富，迫切需要通过转型升级实现边 民资源集

12、中、优势互补的集约化经营， 以适应互市贸易规模发展需要，切断外 地幕后老板攫取“政策红利”的链条， 切切实实让边民得实惠。同时，通过互 市贸易转型升级，也可以大大促进广西 民族地区团结，深化中越双方各层次各 领域交往，实现我国睦邻友好的周边外 交战略，有效发挥安边固疆的作用。改革创新，推动互市贸易“规模化、产业化、规范化”实现互市贸易转型升级，必须深刻领会国家加快沿边地区开放战略要 求，尊重市场经济规律和促进生产要 素自由流动，把沿边地区区位优势转2014 年第 09 期 | 23 |专题 special 全面加快沿边地区开发开放 化为开放的优势、发展的优势，充分发挥互市贸易功能作用，实行“边

13、民 参 股、 集 体 经 营、 贸 工 结 合、 规 范 管 理”方式，整合各种生产要素、构建 贸工结合机制，增强边民和边境地区 自我发展能力，促进互市贸易有序转 型升级，切实做到“真边民、真交易、 真实惠”。（一）探索互市贸易“合作社” 发展新模式，实现互市贸易规模化发 展。当前，国家兴边富民战略深入实 施且力度在不断加大，针对边民缺乏 商品信息和交易资金、参与人员少、 难以利用互市政策扩大互市获利的困 境， 一 方 面， 在 互 市 贸 易 主 体 上， 要 创新试行边民互市贸易“合作社”模 式，正视互市贸易向社会化、有组织 化 发 展 的 事 实， 实 行 以 乡、 镇 或 村、 屯等一

14、级政府组织边民参股成立若干 “合作社”，以集体组织形式开展互 市贸易，使边民直接参与互市贸易活 动，形成互市贸易组织化运营。这就 需要我们突破将边民个体视为互市贸 易唯一主体的认识局限，改变当前以 分散边民个体作为唯一申报主体的形 式，充分释放互市政策的“聚合”效 应，增加边民的盈利方式。另一方面， 在海关监管模式上，根据“合作社” 经营方式的特点，海关对“合作社” 组织开展边民互市贸易实行“登记备 案，申请批准，集中申报”的监管制 度，将“合作社”作为管理对象，“合 作社”向海关办理登记备案手续，由 海关确认边民资格，并参照海关企业 分类管理制度，对“合作社”实行信 誉动态管理，实施守法便利

15、、违法惩 戒；边民“合作社”组织开展互市贸 易，与加工增值紧密相结合，实行“互 市 + 加工”的运营模式，由“合作社” 与在边境地区设立的生产企业签定供 货协议，“合作社”组织边民进口加工所需的生产原料，销售给协议企业；“合作社”凭海关审定的“贸工合作 协议”，按照合作社参股边民的每人 每日免税额度的累加值，对进口商品 实 行 集 中 申 报、 征 免 税、 查 验、 放 行（不需合作社每位边民都到场办理）； 海关对互市加工企业实行事后稽查， 确保工贸结合到位、实际监管有效。 通过以上措施，既促进适应市场规律、 真正惠及边民，又能保证有效监管， 减轻现场工作压力和防范执法风险。（二）推动互市贸

16、易落地加工， 实现互市贸易产业化发展。目前由企业大量收购边民互市商 品、直接集中运往内地，容易造成“过 道经济”，不仅未给边民就业、产业 发展带来应有实惠，未将政策红利留 在边境，甚至容易被不法分子所利用， 给互市渠道伪报贸易方式从事走私活 动提供了土壤和条件。为此，一是要 在“合作社”经营模式下，大力推动 组建边境加工企业，将“合作社”免 税进口商品实行贸工结合，从单一的 “穿岸而过”的通道式“过路经济” 变为落地加工，变为多元发展的口岸 “加工型产业”实体经济，形成“前 岸后厂、前岸后市、前岸后镇”，实 现互市商品的加工增值升值，使互市 贸易政策更大程度地惠及边民和边境 地区，提升社会和经

17、济综合效应。二 是依托边境地区各方面优势，激发边 境地区自我发展的内生动力，充分利 用“两种资源、两种市场”，着力发 展边境加工产业，形成边境产业集群， 打造边境线上“串状经济带”。同时， 引导金融机构加大对互市贸易改革的 信贷融资力度，利用多种融资手段， 拓宽“合作社”和互市商品加工企业 的融资渠道。三是加大口岸财政政策 扶持和政策倾斜力度，加强互市贸易 点基础设施及海关等口岸查验部门设 施设备配套建设，推动我方与沿边地区国家互市点道路设施改造对接，实现货物贸易便利运输，积极创造促进 边民参与互市贸易、发展外向型经济 的条件和环境。四是优化互市贸易监 管流程，根据我国沿边地区互市贸易 特点，

18、科学设置监管规范和作业流程， 重点对互市贸易主体认定、运输工具 备案、互市贸易申报、监管部门查验 和放行等手续进行流程优化，尤其要 在互市点（区）试行海关、检验检疫、 边防检查及交通运输、海事等部门的 “三个一”合作模式，推动我方与沿 边地区国家查验单位监管互认、执法 互助和信息互换，提高通关便利化水 平， 实现 安全、便 利、高 效 管理， 推 动互市贸易产业化发展。（三）推动互市贸易管理信息化 建设，实现互市贸易规范化发展。为规范互市贸易监管，统一互市 监管执法，减轻关员工作强度，压缩 现场三大风险，必须对互市贸易进行 信息化管理，切实改变当前互市通关 手工作业、监管查验缺乏信息支撑、 监

19、控检查缺乏有效手段，以及由此衍 生的管理水平低、监管难到位、风险 压力大等不利局面。一方面，要自主 开发建设一套适用我国与沿边地区国 家边民互市贸易监管的计算机管理系 统，实现边民身份备案认定、运输工 具备案及进出境申报、边民进出口商 品申报、海关监管作业管理等海关互 市管理信息化，同时推动指导地方设 计开发“互市管理公共平台”，包括 互市场所信息、码头通道调度、商铺 货物管理、交易结算管理等，辅助海 关监管，使政府与海关管理间信息互 联 互 通， 促 进 规 范 管 理、 统 一 执 法、 简化手续、防控风险，为互市贸易转 型升级提供技术支撑。另一方面，随 着互市贸易快速增长和影响力、辐射

20、面、关注度的空前增强，互市贸易统 计的重要性不断凸显。因此，要加强| 24 | 广西经济special 专题 全面加快沿边地区开发开放 对互市贸易海关统计工作的研究，将互市贸易纳入到海关贸易和业务统计 范畴，完整准确全面地反映海关监管 工作，并为中央掌握互市发展状况、 科学决策管理提供准确依据。深入思考，结合广西实际，有必要对已办结进口手续的互市商品在境内采 取“三限定”措施加以规范销售，所 谓“三限定”，即限定在边境地区落 地加工，限定由贸易主体边民之间自 主自愿销售，限定由当地企业收受加 工，互市贸易商品不直接销售给边境 地区以外的企业与个人，以此倒逼边 境地区产业发展。此外，可参照农产

21、品收购进项税抵扣的办法解决互市贸 易产品规范进入生产领域的问题，促 进互市贸易产品就地加工，使边民在 家门口就能打工致富，促进守边安边 固 边。 同 时， 落 实 国 家 支 持 企 业“ 走 出去”战略，支持有条件的互市贸易 点（区）允许进出边境小额贸易货物， 对中越边境经济技术合作项目给予通 关便利，在监管场所达标、限定商品 进出种类、海关实施驻点监管的前提 下，允许该合作项目所需和换回货物 由互市贸易点（区）进出；对其他边 小贸易货物，在具备上述条件的互市 贸易点（区）指定进出商品，如铁矿、 锰矿等。（三）完善开放管理，调整互市 点（区）开放审批制度。互市点（区）开放的现行做法是 省级人

22、民政府同意即可，不属于口岸 开放范畴，国家不配备监管机构、编 制及办公场所等，且由于地方财力差 异，监管设施建设标准不高，影响到 实际监管。这种管理状态既给海关监 管带来体制上的障碍，不利于互市点 科学规划布局，也不利于推动沿边开 放型经济健康发展。因此，应逐步取 消互市委托管理的规定，将设立及开 放互市点（区）纳入国家口岸开放管理， 把海关机构、编制、人员安排作为互 市点开放的必备条件，对已开放的互 市点应予清理整顿，整改不达标或贸 易量较小的建立退出机制，整改达标 继续开放的互市点应调配解决海关机构人员问题，逐步实现开放互市点的全部海关驻点监管。（四）完善海关管理，确保互市 贸易健康规范发

23、展。针对当前互市贸易“合作社”经 营方式，一是要完善政府审批制度。 由边境县（市）政府经贸主管部门对 边境村、镇（街道居委会）提出成立 互市“合作社”申请材料和“贸工合 作协议”审核，主要包括边民身份、 组 织 形 式、 贸 易 商 品、 资 金 规 模、 贸 工合作方式等事项予以审核，签发批 准文件，并将审批文件抄送主管海关。 二是要完善海关管理制度。“合作社” 凭县级经贸主管部门批准文件及相关 资料向主管海关办理登记备案手续， 海关对“合作社”实行分类评级管理， 审定经营商品，设定通关参数，受理 集中申报，对加工企业实施稽查，查 处走私违规行为，维护互市秩序。三 是针对互市“合作社”经营模式走私 风险和监管隐患，要深化反走私综合 治理，通过建立有效防控和打击机制， 强化地方政府主体责任，规范现场监 管制度，建立“合作社”违法退出机制， 严厉打击伪报贸易方式、冲卡走私、 委托管理点滥用职权等走私违法活动， 并强化互市贸易政策引导，实现严打 走私与规范性管理统筹开展，保障互 市贸易健康有序发展。当前，中央对边境地