浅论森林资源二类调查如何走出困境

1、文档来源为 :从网络收集整理 .word 版本可编辑 .欢迎下载支持浅论森林资源二类调查如何走出困境森林资源二类调查实际是森林资源规划设计调查的简 称，一般每十年以省为单位开展一次，具体实施则由各区林 业主管部门负责。历史上每次森林资源二类调查不仅锻炼培 育了一大批林业工作基础力量、技术人员，也相继有许多同 志因出色地完成了森林资源二类调查工作而走上了重要的 工作岗位。所以森林资源二类调查工作不仅有林业技术工作 者的摇篮之称而倍受关注，也因为森林资源二类调查工作在 林业生产、生态建设、资源保护等方面的重要意义受到普通 重视。* 省开展第一次、 第二次森林资源二类调查时， 省、市、 区财政下拨资

2、金，乡给予大力配合，调查人员也待遇优厚， 调查工作倍受重视。然而，自从全面实行家庭承包经营后， 开展二类调查工作就困难重重。 * 省本应 1995 年开展的第 三次森林资源二类调查工作，被迫推迟到 1999 年才进行， 所需人、财、物也全部由各级林业部门承担。 * 省第四次森 林资源二类调起工作于 XX年初开始部署，到XX年春还未启 动，与同期开始部暑的全国第 2 次土地详查工作形成鲜明对 照。森林资源二类调查全部是林业部门在安排， 部署并承担， 无人、财、物保证，各级政府一般只下发一个文件要求下级 政府给予支持，致使调查工作很难按时启动，更不用说按期 完成了。即便是先期开始的武汉市，全部工作

3、经费、人员等 都由市及各区林业主管部门负责，市财政基本无拨款，各区 则视林业局工作力度，及区财政状况给予一定资金补贴，严 重影响工作进度， 到现在只完成了外业调查， 下步如何开展， 没人知道。可以说到今天森林资源二类调查遭遇到了前所未 有的困难。工作量大、组织困难是原因之一，更重要的是各 级政府基本不参与。为什么各级政府如此轻视森林资源二类 调查，而重视土地详查，则只能从自身找原因了。我个人认 为现在森林资源二类调查工作难以开展是由 森林法 、森 林法实施条例以及森林资源规划设计调查林木规程等 对森林资源二类调查的法律定位及技术规定造成的，具体可 归纳为以下四个问题：一是小班区划的不确定性造成

4、调查成果不连续，利用价 值降低。按照森林资源二类调查技术规程的规定，小班是森 林经营的最小单位，也是进行资源调查统计的基本单位。区 划小班也就成为了每次森林资源二类调查的最重要工作之 一。技术规程 规定小班区划的条件有十个， 分别为权属、 森林类别及林种、生态公益林事权与保护等级、林业工程类 别、地类、起源、优势树种、龄级、随闭度、立地类型等， 按照这些条件在实行农村家庭承包经营，林分因子变化十分 频繁，十年内，速生丰产林都能够完成一轮或一轮以上的轮 伐，按照上述因子区划的小班界线每次调查都有很大变化。 另外由于实行家庭承包经营、林权改革，林地权属按国有、 集体、个体等标准划分已无任何意义，村

5、集体林地可以承包 给全村所有的农户经营管理，村集体对其经营活动则没有任 何约束，原为一个小班的林地，因承包经营或林改或者承包 经营到期，会出现的多种经营品种，经营模式，再次调查时 应该分别区划成为不同的小班，实际上由谁承包经营林地， 成为了决定小班区划界线的最重要因素，而技术规程对 此没有任何规定，由此造成了的小班区划每次调查，每次都 不同，使得森林资源二类调查成果，最多只能用十年，甚至 有不到五年资源数据就发生很大变化的情况，而且资源数据 缺乏连续性，利用价值大打折扣。由此给人的印象就成了森 林资源二类调查就是为了查清森林资源状况，核实前几年当 地政府林业发展成果的行为，林业部门也只是为了调

6、查资源 状况而组织调查，失出了其应有的价值，从而造成各级政府 对森林资源二类调查重视程度不断下降。二是调查成果的不完整性不能引起政府重视。 开展森林资源二类调查的目的。一是查清现有森林资源 状况；二是制定林业长远规划；三是制定林资源经营方案。 * 省历次开展森林资源二类调查制定的技术规程，都只 强调如何查清森林资源，对制定林业长期发展规划和制定森 林经营方案等工作并没有作明确的规定，检查验收也未作为 验收要件。因此，造成了森林资源二类调查成果的不完整。 虽然， * 省第三次森林资源二类调查之后，又相继开展了森 林分类区划界定和森林分类经营工作，对二类调查成果作了 补充，其主要目的也只是为开展森

7、林生态效益补偿工作作准 备，也没有全面达到森林资源二类调查的目的。由此，更进 一步显现出了森林资源二类调查工作的局限性，使人们更加 有理由认为，森林资源调查就是查清森林资源的数量和质 量，没有太多的现实意义， 林业部门也只是在为调查而调查。三是森林资源调查的法律地位模糊政府无法重视。 森林法第十四条规定：“各级林业主管部门负责组 织森林资源清查， 建立资源档案制度， 掌握资源变化情况” 由此可以看出森林资源清查本就是各级林业主管部门的事， 而不是政府的事，如何要求各级政府来重视此事呢？或许有 人会说这里所说的森林资源清查是指一类调查即森林资源 连续清查，但是森林法全篇都没有对二类调查作具体规

8、定。或者有人说森林法第十六条的规定“各级人民政府应当 制定林业长远规划，国有林业企事业单位和自然保护区，应 当根据林业长远规划，编制经营方报上级主管部门批准后实 行。林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农 场、牧场、工矿企业等单位编制森林经营方案”。而森林资 源二类调查就是为制定林业长远规划和编制森林经营方案 服务的， 所以森林资源二类调查应该由各级政府负责。 但是， 林业发展长远规划及森林经营方案的法律地位也是不明确 的。森林法第十六条规定“各级人民政府应当制定林业 长远规划”，既没有规定林业长期规划有何作用，也没有说 林业长远规划的法律地位，只是政府应当制定而已。森林 法实施条例第

9、十二条规定了林业长远规划应遵循的原则， 其中第三项规定“林业长远规划要与土地利用总体规划、水 土保持规划、城市规划、村庄和集镇规划相协调”，第十四 条第二项规定“地方各级林业长远规划，由县级以上林业主 管部门会同其它相关部门编制，报本级人民政府批准后施 行”，由此可以看出，林业长远规划即不是强制性规划，其 编制工作应由县级林业主管部门负责，不仅需要其它部门支 持，还应与土地利用总体规划等相协调。由于土地利用总体 规划中已经划定了林业用地的规划规范，因此对于各级政府 和土地部门而言，林业长远规划也就是可有可无的了。充其 量也就是在土地利用总体规划划定的林地范围作出具体的 经营利用方案。而为编制林

10、业长远规划以及森林经营方案服 务的森林资源二类调查在法律上就更没有什么地位了。但是，土地管理法不仅规定了土地利用总体规划的 规划原则，而且规定了批准办法、调整办法、作用及违反责 任，其强制性可见一斑。他对其它行业产生的影响，对经济 建设的限制性作用，十分明显，不由各级政府不对土地详查 工作给予重视，增加财政投入，森林资源二类调查自然就不 能与其同日而语了。四是调查成果利用难缺乏可操作性。 森林资源二类调查成果应该包括各地的森林资源数据 资料，林业发展规划和森林经营方案。 * 省历次森林资源二 类调查对森林资源数据统计工作每次都有所提高，第三次森 林资源二类调查资源数据统计实现了计算机汇总。但对

11、发展 规划和森林经营方案编制并未要求完成。即使完成了上述两 项成果在现阶段的条件下，其使用的可操作性也存在很大疑 问。首先是林业发展规划和森林经营方案并无强制性。在实 行林地家庭承包经营的条件下，林农都有自主经营权，他们 有自主经营任何林产品的权利。他们有权自己选择经营的品 种、经营模式，林业部门编制的经营方案对他们有利时，他 们可以执行，不利时完全可以自行其是。对于区划为生态公 益林的林地，虽然可以实行强制性保护，但由于目前实行生 态效益补偿的林地范围有限而且补偿标准很低，存在有剥夺 林农利益之嫌，与物权法之间存在有相矛盾的地方。而 且国家重点生态公益林区划管理办法规定：“界定为生态公 益林

12、，必须实行自愿的原则。一旦林农认识到界定为生态公 益林侵害了他们的经济利用而要求退出“生态效益补偿”范 围，将其林地作为商品林经营，将很难处理，要么提高生态 效益补偿标准，这在现实条件下很难实现，也难以达到生态 效益应有补偿的标准；要么准许其自由经营，要求他们按照 生态公益林标准进行经营管理就可能成为空话。因此我们有 理认为、实行家庭承包经营后，编制森林经营方案已经失出 了应有的价值。而且森林法也只规定“林业主管部门应 当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等 单位编制经营方案”。因此，也导致林农对森林资源二类 调查的积极性不高，从另一个方面，造成森林资源二类调查 越来越难以进行。

13、有鉴于森林资源二类调查本身存在上述问题，要确解森 林资源二类调查越来越难的难题，必须使各级政府重视森林 资源二类调查，林农支持森林资源二类调查，我个人认为可 以从以下几个方面着手加以解决：首先，必须通过立法明确林业长远规划的法律地位，要 将生态环境保护和生态安全作为林业长远规划的重要内容， 并按此标准确定国家和各地必须达到的森林覆盖率、林地面 积、生态公益林所占比例等指标。其中对生态公益林的保护 标准应与基本农田的保护标准相一致，确定全国及各地必须 确保的底线。以法律形式确定森林资源规划设计调查作为全 国森林资源监测和生态环境监测手段的法定地位，将检验全 国及各地“生态环境保护规划”执行情况、

14、效果评定作为森 林资源二类调查的重要任务。农村集体经济组织所有的商品 林林地的经营管理，包括其经营方案编制，只能由各级政府 林业主管部门加以引导自主进行，赋予广大林农自由经营商 品林的权利，不应作强制规定，重点突出林业的生态地位。第二，对森林资源二类调查技术规程进行调整，将 林权调查作为二类调查的最重要内容，在查清林权的基础上 掌握森林资源数据。我们知道森林的各林分因子是不断变化的，在通过林权 制度改革、林地确权发证等工作后，林地所有权、林地使用 权可以保持相对稳定，即使有变化也能通过办理林权变更登 记加以明确。用林地权属界线作为区划小班界线的主要因子 能相对稳定小班界线，避免因小班界线的不确定性造成资源 调查成果的不连续和利用困难。通过按林权区划小班界线也 能方便森林经营方案编制，以及森林经营方案的施行。按林 地权属区划小班界线，不仅可以落实到地形图上，在实地中 也有明确的界线，避免了调查成果成为空中楼阁。以林权为 基础的森林资源二类调查，由于涉及到农户的切身利益，也 为保护他们的合法权益打下了基础，能引起林农的重视并得 到他们的支持。第三，最终目标是以森林资源监测体系，逐步取代森林 资源二类调查，克服二类调查面临的困境目前，地理信息系统和遥感技术已经得到普通应用。利 用地理信息系统结合林权调查，建立森林资源档案也有了实 现的可能。在此基础上利用卫