城市土地储备运行机制的构建

1、城市土地储备运行机制的构建一、城市土地储备配置的作用在市场运行中 , 供求关系是决定市场状况的根本原因。城市 土地使用权出让由政府垄断 , 使得城市土地供应计划对房地产市 场有着最为直接、明显的调控功能。也就是说 , 可以通过城市土 地供应计划确定城市土地供应的数量、 质量和用途来调控房地产 市场的规模和结构。一般来讲 , 土地供应计划应该与城市规划相 协调,能够反应政府的产业政策 , 并具有足够的弹性 ,能对市场信 号作出灵敏的反应。并且 , 公开透明的土地供应信息能够避免市 场的盲目竞争 , 减少社会资源的浪费。 显然, 实施以城市土地供应 计划为主导的调控模式的必要条件 , 是政府拥有足

2、够的城市土地 储备 , 通过城市土地储备来达到调控的目的。二、我国土地储备制度运行中存在的问题（一）缺乏明确的土地收购性质定位 土地收购性质定位是建立和实施城市土地储备的制度基础 是明确政府或政府授权的机构在进行统一收购过程中所具备的 权利和义务 , 保证土地储备制度与我国现行法律法规相衔接的一 项必要工作。 从各地制定的土地储备实施办法及土地储备实践分 析, 存在的最大问题之一是没有对土地统一收购性质的直接定位 使得在土地收购过程中 , 政府或其授权机构的行政权利和义务不 明确,被收购方对政府实施土地收购的权力进行质疑 , 在一定程 度上影响了土地储备制度的实施。（二）缺乏合理的土地收购价格

3、内涵界定 土地收购过程中涉及到的价格或费用主要包括土地价格、 地 上附着物补偿费、 职工或住户安置费、 企业异地经营建设费以及 企业债务等。其中土地价格分两种情况 , 即是土地原用途价格和 土地规划条件或土地最佳利用条件下的土地发展权价格在土地 收购补偿价格内涵缺乏明确界定的条件下 , 收购双方对于收购价 格确定存在巨大分歧。因此 , 目前土地收购过程中收购价格确定 无论是收购方或是被收购方 , 都不是从被收购土地的实际价格出 发考虑问题 , 更多的是从自身需要解决的问题去确定价格。造成 在收购过程中收购双方在收购价格方面很难达到一致 , 价格确定 的随机性使收购价格不断攀升 , 导致建立收购

4、储备制度规范土地 市场的目标落空。 因此, 亟需通过理论研究 ,准确界定收购价格内 涵, 提出收购价格评估的方法。（三）融资渠道单一 , 财务风险过高 城市土地收购储备从表现形式上看 , 既是土地储备 , 也是资 金储备 , 在实际运作中需要大量资金加以支撑。在当前实践中 , 城市土地收购储备的运作资金除初期财政注入少量启动资金外 , 主要来源于银行信贷 ,尚未形成有效的资金筹措和运作机制 , 难 以保障土地储备制度的有效运作。三、城市土地储备运行机制的构建（一）明确运作主体建立城市土地收购运行机制 , 首先必须明确其运行主体的性 质和职能。城市土地的收购、储备、出让是政府行为 , 但又不同

5、于政府对土地的管理职能。 各国政府在实施土地收购储备和开发 储备中所采用的做法大体相同 , 或者设立专门的土地发展公司 , 或者授权企业化运作的土地开发机构 , 来代理政府行使城市土地 收购储备有关经营职能。 我国各地土地收购储备运行主体的形式 存在一定的差异 ,如杭州市设立了城市土地收购储备中心 , 上海 市建立了城市土地发展公司。（二）指导、协调机制 指导、协调机制的主要功能是加强对全市土地储备的宏观指 导和协调 , 确保土地储备制度的顺畅运行。 实施土地储备 , 涉及许 多政府部门 , 特别是与规划、建设、计划、财政、土地管理、房 屋管理等部门都有直接关系。 建立指导、 协调机制是对当前

6、城市 管理手段和机制的创新 , 建立政府层面上的由各个部门参与的、 保证部门职责进一步到位的新型的管理手段。 要保证部门之间的 有效协调 ,减少运作环节 ,提高土地储备和土地资产运作效率 , 必 须健全组织机构 , 建立一个以政府领导为核心、有关部门共同参 与的组织协调机构。其主要职能包括 : 审核批准土地储备的中、 长期发展规划和年度实施计划 ;制订土地储备的政策法规 ; 检查 监督土地储备制度、计划的执行情况 ; 协调解决土地储备实施中 的重大问题等 ; 保证政府对城市土地资产的有效经营 , 促进经济 社会发展。（三）价格机制在市场经济条件下 ,土地运作要通过市场机制来实现 , 但由 于市

7、场机制本身的复杂性和不可控性以及土地的准公共财产特 性, 必然使市场机制在土地资源配置方面存在缺陷。 因此,不能完 全依赖于市场那只“无形的手”来引导土地储备 , 还需要政府采 取宏观调控措施。这是微观经济学的一般规律 , 即使在土地私有 制的国家和地区也一样。 在我国 , 城市土地属于国家所有 , 这决定 了我国土地储备不可能是完全的市场主导模式 ; 而完全的政府主 导模式又可能会使土地储备的体制变得僵化 , 与市场经济体制和 土地使用制度的改革相悖。 这些都决定了土地储备运行机制的创 新必须坚持政府主导与市场机制相结合。（四）激励、监理和约束机制在实施土地储备制度中 , 政府（ 国家） 如

8、何设计契约或者进行 制度安排激励代理人土地储备机构实现委托人的预期效用最大 比, 以及政府 （国家）契约中所设定的激励与约束机制 , 促使土地 储备机构能够按照政府设定的目标开展业务 , 这些成为土地储备 机构的所要解决的问题。在土地储备制度建立中 , 激励机制是关 于国家与地方政府以及地方政府与土地储备机构之间如何分享 代理收益的一种契约安排或制度安排。 监督机制是国家、 地方城 市政府及其相关职能部门、 社会团体和民众对土地储备机构的决 策行为、经营行为以及市场效果所进行的一系列客观而及时的监 察、审核、分析和报告的行动的一种制度安排。当前国内政府强 调垄断一级土地市场的供给 , 导致土地

9、一级市场具有高度垄断性 这样就使得市场竞争的约束力大为淡化。在这种情况下 , 政府及 其他机构的监督显得比较多 , 土地储备制度需要建立多层次的内 部控制与监督体系。 这些监督包括人大监督、 行政监督和审计监 督等。（五）收益分配机制 城市土地收购的重要问题之一是价格和收益分配。 市场经济 条件下各种交易及价格都由法律、法规和规范制约和调节, 不具备完全竞争性的土地市场更是如此。 收购的价格应与被收购土地 使用权所有者的权利和利益一致。 在收购工作中由于土地价格和 双方利益分配问题的确定缺乏法律及科学理论依据 , 直接影响着 双方合理的权利和利益 , 导致了城市土地收购储备制度不能顺利 实施。城市土地所有权归国家 , 储备的城市土地出让后 , 国家与地 方的利益分配问题也影响着土地收购储备的发展。四、结论 城市土地储备运行机制的建立是城市政府为培育和规范土 地市场,盘活企业等存量土地资产 ,促进存量土地进入市场 , 优化 土地资源