第一章 规划指导思想与原则 - 国土资源部

1、扬中市土地利用总体规划（扬中市土地利用总体规划（2006-20202006-2020 年）年） 大大 纲纲 扬扬 中中 市市 人人 民民 政政 府府 二二 九九 年年 九九 月月 i 目 录 一、一、规规划划总则总则.1 （一）目的.1 （二）指导思想.1 （三）编制原则.2 （四）编制依据.3 （五）规划期限及范围.5 二二、 、规规划背景划背景.6 （一）区域概况.6 （二）土地利用现状及特点.7 （三）现行规划实施评价.10 （四）土地利用的机遇与挑战.11 三、三、经济经济社会社会发发展展战战略与土地利用略与土地利用规规划目划目标标.16 （一）区域发展总体定位.16 （二）经济社会发

2、展目标.16 （三）土地利用规划目标.17 四、土地利用四、土地利用结结构构调调整整与布局与布局优优化化.19 （一）土地利用结构调整.19 （二）土地利用布局优化.22 五五、 、建建设设用地用地空空间间管制管制和土地用途管制和土地用途管制.24 （一）建设用地空间管制.24 （二）土地用途管制分区.26 六、保六、保护护和合理利用和合理利用农农用地用地.33 （一）加大耕地保护力度.33 （二）加强基本农田保护与建设.34 （三）统筹安排其他农用地.35 七、七、节约节约集集约约利用建利用建设设用地用地.36 （一）严格控制建设用地总规模.36 （二）促进建设用地集约利用.36 八、八、统

3、统筹安排城筹安排城乡乡建建设设用地用地.38 ii （一）优先保障中心城区用地.38 （二）优化配置城镇工矿用地.38 （三）推进城乡建设用地增减挂钩.39 九九、土地利用与生、土地利用与生态环态环境建境建设设.40 （一）生态环境建设目标.40 （二）环境友好型土地利用模式.40 （三）土地生态环境重点保护区域.42 十、土地整理复十、土地整理复垦垦开开发发.43 （一）补充耕地目标.43 （二）土地整理复垦开发重点区域.43 （三）土地整理复垦开发重大工程.43 十一十一、重点工程、重点工程项项目安排目安排.44 （一）交通运输工程.44 （二）水利设施工程.45 （三）能源建设工程.45

4、 （四）其他工程.45 十二、十二、乡镇乡镇土地利用土地利用调调控控.46 （一）三茅镇.46 （二）新坝镇.46 （三）八桥镇.47 （四）西来桥镇.47 （五）油坊镇.47 十三十三、 、规规划划实实施保障措施施保障措施.48 （一）法律措施.48 （二）行政措施.48 （三）经济措施.49 （四）技术措施.50 （五）社会措施.51 附表附表.52 1 一、规划总则一、规划总则 （一）目的（一）目的与任与任务务 为贯彻党的“十七大”精神，全面落实科学发展观，确保扬中市“两 个率先”的宏伟目标，切实落实节约资源和保护环境的基本国策，统 筹安排各业各类用地，保障土地资源的可持续利用，依据国土

5、资源 部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划编制指导意见的 通知（国土资厅发200951 号），编制了扬中市土地利用总体规划 （2006-2020 年）大纲（以下简称大纲）。 大纲主要明确了 2006- 2020 年间全市土地利用的基本战略，制定了土地利用主要目标和调 控指标，提出了规划期内土地利用分区及管制原则，明确全市土地利 用空间布局，合理划定城镇村用地边界，确定全市土地整理复垦开发 目标，并提出实现规划目标的针对性保障措施。 （ （二二）指）指导导思想思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，严格落实“十分珍 惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，紧紧围绕实现“两个

6、率先”这一主题，以生态建市和沿江开发战略为中心，以泰州过江通 道建设为切入点，以节约集约利用土地为核心，统筹安排各业用地， 协调处理好现代化进程中生态安全与建设占用之间的关系，严格保护 耕地和基本农田，提高土地利用效率，转变用地方式，调整用地结构。 坚持创新体制机制，依靠科技进步，强化土地利用法治，改变用地观 念，为扬中市社会、经济及生态可持续发展提供土地资源保障。 2 （ （三三） ）编编制制原原则则 1、 、统统筹城筹城乡乡用地，促用地，促进进区域区域协调发协调发展展 根据扬中市“十一五”规划“一年奔小康，三年大推进，五年实现新 崛起”的总体战略目标及社会主义新农村建设的要求，发挥沿江开发

7、 战略的带动作用，统筹兼顾并合理安排全市经济社会发展和各行业各 部门等多方面对用地的合理需求，确定土地利用的总体战略导向，划 定各类土地用途分区，促进区域协调有序、城乡统筹发展的格局。 2、 、严严格保格保护护耕地，耕地，严严控建控建设设占用耕地占用耕地 坚持“十分珍惜、合理利用每一寸土地和切实保护耕地”的基本国 策，强调“在保护中开发，在开发中保护”，对耕地特别是基本农田进 行最严格的保护，以维护农业生产的根基。严格控制各项建设占用耕 地，坚持建设占用耕地与开发复垦耕地相平衡，保护农业综合生产能 力，保障粮食安全。 3、 、节约节约集集约约用地，切用地，切实实提高土地利用效率提高土地利用效率

8、 按照发展低碳经济、建设资源节约型社会和环境友好型社会的方 向，落实“严控总量、盘活存量、用好增量、集约高效”的要求，把节约 集约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，促进土地利用方式的根 本性转变，大力推进土地的节约集约利用。 4、 、协调协调土地利用和生土地利用和生态态建建设设，促，促进进生生态态文明文明发发展展 按照建设环境友好型社会的要求，合理安排生态建设和环境保护 用地，构建生态文明的城乡环境。加强生态用地保护，推进国土资源 综合整治和国土安全保障建设，确保土地资源的永续利用。 3 5、 、强强化化规规划划实实施保障措施，保障施保障措施，保障规规划落划落实实 在总结规划实施管理经验的基

9、础上，创新提出适合扬中市经济社 会发展实际的规划实施保障措施，强化土地规划制度建设，落实规划 实施共同责任，保障规划顺利实施。 （四）（四）编编制依据制依据 1、法律法、法律法规规 （1）中华人民共和国土地管理法； （2）中华人民共和国城乡规划法； （3）中华人民共和国环境保护法； （4）中华人民共和国海洋环境保护法； （5）中华人民共和国土地管理法实施条例； （6）基本农田保护条例； （7）土地利用总体规划编制审查办法。 2、 、规规范性文件范性文件 （1）国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428 号）； （2）国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发200631 号）； （

10、3）关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作 的通知（国土资发2004133 号）； （4）国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划 修编前期工作意见的通知（国办发200532 号）； 4 （5）关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对 照”工作有关问题的通知（国土资发2005182 号）； （6）关于印发的通知（国土资发200654 号）； （7）国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规 划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知（国土资厅发 200910 号）； （8）国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规 划编制指导意见的通知（国

11、土资厅发200951 号）。 3、相关、相关规规划划 （1）全国土地利用总体规划纲要（20062020 年）； （2）镇江市土地利用总体规划（20062020 年）大纲（送审稿）； （3）扬中市土地利用总体规划（19972010 年）； （4）扬中市城市总体规划（20062020 年）； （5）扬中市镇村布局规划（20062020 年）； （6）扬中市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要； （7）镇江港扬中港区总体规划； （8）扬中市生态建市规划（20062020 年）； （9）扬中市沿江工业带发展规划； （10）相关产业规划。 4、技、技术标术标准准 （1）土地分类（国土资发2001245

12、 号）； 5 （2）土地利用现状分类（gb t21010-2007）； （3）县级土地利用总体规划编制规程（征求意见稿）。 （五）（五）规规划范划范围围及期限及期限 规划范围为扬中市域的所有土地，面积 33089.19 公顷。规划期限 为 2006-2020 年，其中基期年为 2005 年，近期年为 2010 年，目标年 为 2020 年。 6 二二、规划背景规划背景 （一）（一）区域概况区域概况 1、自然概况、自然概况 扬中市位于长江中下游，成陆始于东晋，宋代称小沙，清代已形 成现今全境轮廓，素有“江中明珠”、 “太平之洲”的美称，因“大江风貌、 田园风光、江鲜风味、民居风采”而独具神韵，是

13、亲水临江的宜居之城、 清新秀美的生态之城和沟通南北的枢纽之城，是首批国家级生态示范 区、中国江鲜之乡和中国竹编之乡，也是江苏省综合环境质量最好的 地区之一、人居环境最佳的城市之一。 扬中地处亚热带季风中部气候区，雨量充沛、光照充足、气候温 和、无霜期较长，全市由太平洲、中心沙、雷公岛和小泡沙 4 个沙洲和 周围长江水域组成。市域内资源丰富，其中最为特色的即是水产资源， 民间一直流传着“长江最美数三鲜、三鲜最美在扬中”。此外扬中有着 丰富的深水岸线资源，整岛黄金岸线达 54 公里，占苏南未开发岸线 总量的 2/3，最深处达 30 米，泊位可达 5-10 万吨级。 2、区位概况、区位概况 扬中市地

14、处北纬 32003219，东经 1194211958之间，东北 与泰州、扬州隔江相望，西南与常州一衣带水，南桥相接沪宁高速公 路和京沪铁路，北渡可联京沪高速公路。距上海浦东国际机场只有 2.5 小时的公路车程，到南京禄口国际机场只需 1.5 小时，距国际货运 港口镇江港、泰州港分别为 6 公里和 2 公里，具有便捷的铁路、公路、 7 水路运输条件，在人才、资金、技术、信息等方面可充分接受上海、南 京及苏州等大中城市的直接辐射。 3、社会、社会经济经济概况概况 扬中市乡镇企业起步早、发展快，现有机械制造、电气产品、轻纺 服装、电子等 30 多个行业，电力电器产业经过三十年的发展，在国内 已确立了

15、明显的技术和规模优势，2002 年被国家科技部批准为“国家 火炬计划扬中电力电器产业基地”。改革开放以来，地区生产总值从 1991 年的 9.51 亿元增长到 2005 年的 108.1 亿元；财政收入从 2000 年 4.06 亿元增加到 2005 年的 11.90 亿元。经济发展水平和增长速度 超出全省平均水平。随着经济水平的不断发展，产业结构不断得到优 化，三次产业比重由 1991 年的 13.5：71.2：15.3 调整到 2005 年的 3.5：61.5：35.0。 （二）土地利用（二）土地利用现现状及状及特点特点 1、土地利用、土地利用现现状状 2005 年土地利用现状变更调查数据

16、显示，全市土地总面积 33089.19 公顷，其中农用地 14334.33 公顷，占土地总面积的 43.32%， 建设用地 7846.36 公顷，占土地总面积的 23.71%，未利用地（包括长 江水面）10908.50 公顷，占土地总面积的 32.97%。 （ （1） ）农农用地用地 2005 年全市共有农用地 14334.33 公顷，其中耕地 10953.20 公顷， 占农用地总面积的 76.41%；园地 235.79 公顷，占农用地总面积的 8 1.64%；林地 333.45 公顷，占农用地总面积的 2.33%；牧草地 2.27 公顷， 占农用地总面积的 0.02%；其他农用地 2809.

17、62 公顷，占农用地总面 积的 19.60%。 （ （2）建）建设设用地用地 2005 年全市共有建设用地 7846.36 公顷，其中城市 991.68 公顷， 占建设用地总面积的 12.64%；建制镇 1158.28 公顷，占建设用地总面 积的 16.64%；农村居民点地 4779.07 公顷，占建设用地总面积的 68.67%；其他独立建设用地 30.84 公顷，占建设用地总面积的 0.39%； 交通运输用地 399.82 公顷 ，占建设用地总面积 5.10%；水利设施用 地 448.01 公顷，占建设用地总面积的 5.71%；其他建设用地 38.66 公 顷，占建设用地总面积的 0.49%

18、。 （ （3）未利用地）未利用地 2005 年全市未利用地总量 10908.50 公顷，其中水域 9250.47 公 顷，占未利用地总面积的 84.80%；自然保留地 1391.93 公顷，占未利 用地总面积的 12.76%；滩涂沼泽 266.10 公顷，占未利用地总面积的 2.44%。 2、土地利用的特点、土地利用的特点 （ （1）土地利用空）土地利用空间间狭小，狭小，陆陆域土地利用程度域土地利用程度较较高高 扬中系长江冲积沙洲，地势低平，全市被长江环抱，江堤内是农 业用地和生产生活建设用地，堤外是宽阔的长江水域。市域总面积 33089.19 公顷，其中陆域面积 24347.03 公顷，占总

19、面积的 73.58%；长 9 江面积 8742.16 公顷，占总面积的 26.42%。经过数百年的开发，陆域 内已利用土地 22180.14 公顷，占陆域面积的 91.10%，陆地利用效率 较高，土地利用扩张空间狭小。 （ （2） ）农农用地以耕地用地以耕地为为主，林地和园地比重主，林地和园地比重较较小小 2005 年末，全市共有农用地 14334.33 公顷，其中耕地 10953.20 公顷，占农用地的 76.41%；园地 235.79 公顷，占农用地 1.64%；林地 333.45 公顷，占农用地的 2.33%；其他农用地 2809.62 公顷，占农用地 的 19.60%。 （ （3）建）

20、建设设用地用地规规模模较较大，大，农农村居民点集村居民点集约约利用水平利用水平较较低低 近年来，随着工业化、城镇化进程加快，建设用地呈现快速扩张 的趋势。至 2005 年，全市建设用地总量达到 7846.36 公顷，占全市土 地总面积的 23.71%，扣除长江水面占陆域总面积的 32.91%。其中，城 市 991.68 公顷，占建设用地总规模的 12.64%；建制镇 1158.28 公顷， 占建设用地总规模的 14.76%；农村居民点用地达 4779.07 公顷，占建 设用地规模的 60.91%。全市建设用地规模尤其农村居民点用地较大， 且随着经济条件的不断改善，市域内农村居民两栖居住现象越来

21、越普 遍，即在城镇购买了房产，在农村尚留有原老宅基地。市域内河港密 布，农村居民点大多呈条带状分布于河流两侧且首尾相连。2005 年， 全市农村人口 16.05 万人，分布于全市 1385 个自然村埭，平均每个自 然村埭 116 人，陆域内平均每平方公里有 6 个自然村埭。全市农村居 民点总面积 4779.07 公顷，每个自然村埭占地仅为 3.45 公顷，人均农 10 村居民点用地达 297.72 平方米，农村居民点用地粗放，集约用地潜力 很大。 （ （4）生）生态态湿地湿地资资源丰富，可开源丰富，可开垦垦耕地后耕地后备资备资源有限源有限 扬中市生态资源丰富，全市共有未利用滩涂、苇地及水面 1

22、0908.50 公顷，包括不可开发的长江水面 8742.16 公顷、可供适当开 发的滩涂及苇地 1391.93 公顷以及河流水面 508.30 公顷。为保护全市 生态物种的多样性，必须保留适当的滩涂、苇地。可开垦为耕地的滩 涂、苇地不仅量少，且开发难度及开发成本较大。 （三）（三）现现行行规规划划实实施施评评价价 1、主要指、主要指标标的的执执行情况行情况 现行规划确定的全市主要规划指标为：非农建设占用耕地控制 在 546.73 公顷，土地开发复垦整理增加耕地 1294.95 公顷；到规划期 末，耕地保有量 12988.22 公顷，基本农田保护面积 11073.33 公顷。 至 2005 年，

23、全市非农建设占用耕地 994.11 公顷，超出现行规划 指标 447.38 公顷；土地开发复垦整理增加耕地 630.95 公顷，完成补 充耕地任务的 48.72%；耕地保有量 10953.2 公顷，比规划目标少 2035.02 公顷；基本农田保护面积 10993.32 公顷，比规划目标少 80.0 公顷。 2、 、规规划划实实施的成效施的成效 现行规划在合理利用土地资源，强化土地利用的宏观调控，协调 用地矛盾，优化土地利用结构和落实土地空间布局，保障扬中市经济 11 社会的可持续发展等诸多方面，都发挥了积极的作用。第一，有效地 遏制了建设用地盲目扩大，提高了土地利用集约化水平；第二，土地 利用

24、结构调整与产业结构升级相互推进，促进了扬中市城乡居民人均 收入快速增长。1996 年职工人均工资为 6212 元，2005 年已经达到 17163 元，是 1996 年的 2.76 倍；第三，优化了生态结构，促进了生态 保护与污染治理，2005 年全市工业废水排放达标率达到 98.04%，长 江扬中段水质达标率 100%；第四，加快了土地市场建设，规范了土地 利用秩序，增强了用地观念。 现行规划编制于上个世纪九十年代后期，中央颁布了 11 号文件， 在全国实行宏观经济调控和严格保护耕地政策。由于规划编制与实施 阶段巨大的宏观经济环境差异，经济总量急剧扩张与经济结构大幅调 整，城镇化、工业化的快

25、速发展远远超出规划预期，导致现行规划不 能适应社会经济发展的新形势，并在规划实施中表现出一些突出问题： 第一，规划目标相对单一，注重对耕地的保护，但对用地需求考虑不 够全面；第二，对规划的重要性认识不足，规划调整较频繁；第三，规 划公众参与程度不高，行政干预较多，影响规划的顺利实施。 （四）土地利用的机遇与挑（四）土地利用的机遇与挑战战 随着经济形势、产业结构的不断完善，今后 15 年是扬中市经济 社会发展的重要战略机遇期，同时也是资源、环境等约束条件加剧的 矛盾凸显期。随着“沿江开发”战略、泰州过江通道的实施与落实，扬 中市区位条件将发生跳跃式的优化，经济社会发展将迎来崭新的发展 12 机遇

26、。因此在科学分析、深刻把握“两个率先”的基础上，充分认识扬 中市土地利用和管理面临的机遇与挑战。 1、机遇、机遇 （ （1）全球与区域）全球与区域经济经济一体化一体化 随着经济全球化、区域经济一体化的不断深入，以及我国东南沿 海珠三角地区资源日益紧张和商务成本的不断上升，进一步加快了产 业和资本向长江三角洲和内地转移的步伐。扬中市地处长三角腹地， 引南接北，有丰富的资源优势和配套能力，有利于促进扬中成为产业 转移和深加工的“首选地”；有利于促进具有比较优势产业的出口贸易， 有利于扩大外资引用的领域，优化外资投资结构，参与新的劳动地域 分工，从而拥有更大的产品市场和更大的地区影响力。 （ （2）

27、沿江开）沿江开发战发战略的略的实实施施 为充分发挥长江水道的综合优势，积极构筑国际资本和产业转移 的新平台，推动全省开发型经济再上新台阶，江苏省委、省政府于 2002 年决定实施沿江开发战略。随着沿江开发战略的实施，沿江地区 将以建设国际制造业基地为目标，充分发挥临江适宜布局大运输量、 大吞吐量、大进大出产业的资源优势，重点发展重大基础产业。通过 产业的上下游、前后向及旁侧链接，延伸产业链，形成工程电器、装备 制造、新能源基期配套产业集群。 扬中是长江中的一个岛市，其深水岸线总长 54 公里，其中本岛 47.47 公里，西来桥约 6 公里。目前整段岸线基本处于待开发状态，未 13 开发的深水岸

28、线占苏南未开发岸线总量的 2/3 左右，其已成为长江下 游不可多得、等级最高的“黄金岸线”，是镇江港发展的重要组成部分， 目前已吸引了包括国内外一些大型船厂、石油集散等行业巨头投资的 眼光。有利的宏观外在环境将促进着扬中的土地利用不断向沿江地区 发展，达到集约节约用地的目的。 （ （3）交通条件的不断改善）交通条件的不断改善 千百年来扬中一直是与外界隔绝的“孤岛”，随着大桥、二桥的建 设，改变了扬中“孤岛”的历史。目前连接泰州、扬中和常州的泰州公 路过江通道正在积极建设之中，该通道建成后，扬中将真正成为连接 苏南苏北的交通枢纽，汇集区域外的大量人流和物流，并进一步激活 港口和生态资源优势，提高

29、扬中参与长江三角洲在装备制造业、物流 业及休闲旅游业等产业分工与协作的广度和深度。扬中将规划建成 “一岛五桥”的格局，真正成为连接大江南北的“中心链核”。交通结构 的不断优化将引导扬中市新一轮经济社会的发展、经济格局的优化， 将不断促进扬中市土地利用结构向良性循环方向发展。 （ （4）开）开发发区功能定位的区功能定位的转换转换 原扬中市经济开发区主要位于三茅镇，其主导产业为污染少、占 地面积少的工程电器及相关上下游产业。随着沿江开发战略、泰州过 江通道以及 238 省道复线建设的不断推进，扬中市第二产业逐步由零 散分布向乡镇集中区和扬中港区集聚，行政中心逐渐向原经济开发区 集中，初步形成政府办

30、公现代化、工业用地空间布局合理化、土地利 14 用集约化的发展格局。因此为适应岸线资源的合理开发利用，对运输 量及吞吐量需求较大的产业主要向沿江地区转移，以此来促进开发区 的功能定位转换及空间置换，形成集装备制造业、大型仓储物流等临 港工业和新能源基地等为一体的经济开发区，以达到集约节约用地的 目的。 2、挑、挑战战 （ （1）生）生态态空空间间狭小，制狭小，制约扬约扬中的中的经济发经济发展展 扬中自然地貌单一，能源资源相对匮乏，生态空间狭小。作为成 洲仅数百年的长江冲积岛屿，与沿江其他地区相比，扬中的城乡建设 和经济发展更要考虑到防洪安全、河势稳定和水资源保护等问题。因 此，无论是从自身还是

31、区域角度来看，生态扬中的发展始终应是第一 位的。但作为独立的县级行政单元，经济社会发展在很大程度上还要 依靠产业的支撑，协调产业与生态之间的矛盾成为扬中未来发展面临 的最大挑战。 （ （2） ）农农用地特用地特别别是耕地及基本是耕地及基本农农田保田保护护的形的形势势日日趋严趋严峻峻 到 2010 年和 2020 年，扬中市总人口预期将分别达到 32.79 万和 35.24 万。为保障粮食安全，必须保有一定数量的基本农田；为保障生 态安全，也需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。 同时，现代化建设的推进将不可避免地占用部分耕地，但全市耕地后 备资源有限，生态环境压力制约了耕地资源补

32、充的能力，农用地特别 是耕地保护面临更加严峻的形势。 15 （ （3）建）建设设用地的供需矛盾更加突出用地的供需矛盾更加突出 扬中市目前正处于沿江开发发展的重要阶段，到 2010 年和 2020 年，全市 gdp 将分别达到 230 亿元和 600 亿元，经济的快速发展意 味着对土地的需求量不断加大；此外，推进城乡统筹和城镇一体化发 展，将拉动基础设施用地的进一步增长；同时建设社会主义新农村， 还需要一定规模的新增建设用地周转支撑。但是，随着耕地保护和生 态建设力度的加大，可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项 建设用地的供给面临前所未有的压力。 （ （4） ）统统筹筹协调协调土地利用的任

33、土地利用的任务艰务艰巨巨 随着经济发展方式转变的步伐不断加快，亟待转变土地利用模式 和方式，优化行业土地利用结构；实施区域发展战略，实现城乡统筹 和区域协调，促进国土开发新格局的形成，对调整区域土地利用提出 了更高要求。但是，地区间经济社会发展的不平衡以及各行业、各区 域土地利用目标的多元化，加大了调整和优化行业、区域土地利用结 构与布局的难度，统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重。 16 三、经济社会发展战略与土地利用规划目标三、经济社会发展战略与土地利用规划目标 （一）（一）区域区域发发展展总总体定位体定位 坚持以科学发展观为统领，以科技进步和自主创新为支撑，以改 革开放为动力，依托独

34、特的岸线资源优势、本地及沿江两岸腹地的产 业基础，紧抓沿江开发及泰州过江通道建设的机遇，借助苏锡常日益 完善的市场体系与区域交通，将扬中打造成为国内一流的工程电器产 业化基地、装备制造业基地、新能源基地以及长江三角洲田园生态休 闲区。 （二）（二）经济经济社会社会发发展目展目标标 1、 、经济发经济发展目展目标标 至 2010 年地区生产总值达到 230 亿元，人均地区生产总值 7 万 元，年均增长 14%以上。至 2020 年全市地区生产总值达 600 亿元，年 均增长 10%以上。2006 年总体上率先建成全面小康社会，2010 年向 率先基本实现现代化迈进。 2、社会、社会发发展目展目标

35、标 城乡居民收入较快增长，社会保障和公共服务体系不断完善，城 镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入到 2010 年，分别达 25500 元和 12400 元，人民生活质量明显提高。 3、人口和城、人口和城镇镇化化发发展目展目标标 城市功能逐步完善，城镇化水平有较大提升；生态环境明显改善， 各项社会事业全面协调发展。到 2010 年，总人口达到 32.79 万人，城 镇化率 52%以上。到 2020 年，总人口达到 35.24 万人，城镇化率 65% 17 以上。 （三）土地利用（三）土地利用规规划目划目标标 根据全市率先基本实现现代化的总体要求和“十一五”经济社会 发展的目标任务，统筹各业各类

36、用地需求，协调人地矛盾，保障社会、 经济和生态协调发展，建立可持续发展模式。 1、切、切实实保保护护耕地和基本耕地和基本农农田田 按照市级规划要求，规划期间耕地数量得到切实保护，耕地质量 不断提高；严格控制建设占用耕地，全市 2010 年耕地保有量义务量 为 10830.59 公顷，任务量为 10515.13 公顷，2020 年耕地面积保有量 义务量为 10815.13 公顷，任务量为 10045.58 公顷。规划期间确保 8113.33 公顷基本农田面积不减少，质量不降低。 2、 、严严控建控建设设用地用地规规模，提高模，提高节约节约集集约约用地水平用地水平 强化土地利用总体规划的整体控制作

37、用，从严控制建设用地规模， 审查调整各类相关规划和用地标准。充分利用现有建设用地，大力提 高建设用地利用效率；充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全 节约集约用地长效机制；强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设 用地节约集约利用。规划到 2010 年和 2020 年，全市城乡建设用地总 规模分别控制在 7271.99 公顷和 7846.33 公顷，城镇工矿用地面积分 别控制在 2592.27 公顷和 3199.79 公顷以内；人均城镇工矿用地分别 控制在 152 平方米和 139 平方米以内。 3、 、优优化土地利用化土地利用结结构，构，严严格控制建格控制建设设占用耕地占用耕地 规划期间，有

38、效控制新增建设用地规模，充分挖掘利用闲置和低 18 效建设用地，深入拓展建设用地空间，合理确定城乡规模、道路交通、 水利设施等建设用地规模和范围，有效保障科学发展用地需求。规划 至 2010 和 2020 年，全市新增建设用地规模分别控制在 469.67 公顷 和 1356.95 公顷以内，新增建设占用耕地规模控制在 334.53 公顷和 980.79 公顷。 4、全面推、全面推进进土地整理复土地整理复垦垦和开和开发发 加强对田水路林村综合整治和建设用地整理，适度开发耕地后备 资源。到 2010 年和 2020 年，全市通过土地开发整理复垦补充耕地义 务量不低于 334.53 公顷和 980.

39、79 公顷，任务量分别不低于 19.07 公 顷和 211.23 公顷。 5、加、加强强生生态态建建设设，构建生，构建生态扬态扬中中 严格保护湿地、林地等生态资源，积极维护区域生态平衡；合理 开发，控制污染，使城镇建设、经济发展不突破土地、能源、环境等资 源的合理容量；提升区域生态服务功能，减小对长江的污染和生态破 坏，将扬中建设成为“生态岛”、 “富庶地”。规划至 2020 年，全市林木覆 盖率达到 22%，城镇绿化覆盖率达到 35%，人均绿地面积达到 12 平 方米以上。 19 四、土地利用结构调整四、土地利用结构调整与布局优化与布局优化 （一）（一）土地利用土地利用结结构构调调整整 1、

40、 、农农用地用地 （ （1）耕地）耕地 2005 年，全市耕地面积为 10953.20 公顷，占土地总面积的 33.10%。 规划至 2010 年耕地面积为 10515.13 公顷，占全市土地总面积的 31.78%，比基期年净减少 438.07 公顷；规划至 2020 年，全市耕地面积 为 10045.58 公顷，占全市土地总面积的 30.36%，比基期年净减少 907.62 公顷。 耕地减少的流向主要为建设占用，其中，规划至 2010 年新增建 设占用耕地为 334.53 公顷，整理复垦开发补充耕地 19.07 公顷；规划 至 2020 年新增建设占用耕地为 980.79 公顷，整理复垦开发

41、补充耕地 211.23 公顷。 （ （2）园地）园地 2005 年，全市园地面积 235.79 公顷，占土地总面积的 0.71%。规 划至 2010 年园地面积为 221.00 公顷，占土地总面积的 0.67%；规划 至 2020 年园地面积为 230.83 公顷，占土地总面积的 0.70%。规划期 间园地净减少 4.96 公顷。 （ （3）林地）林地 2005 年全市林地面积为 333.45 公顷，占土地总面积的 1.01%。规 划至 2010 年林地面积为 518.76 公顷，占土地总面积的 1.57%；规划 至 2020 年林地面积为 867.03 公顷，占土地总面积的 2.62%。规划

42、期 20 间林地净增 533.58 公顷，比重增加 1.61%，通过在江港河堤坡以及江 滩苇地种植防护林，直接或间接的增加林木覆盖率。 （ （4）牧草地）牧草地 2005 年全市牧草地面积为 2.27 公顷，占土地总面积的 0.01%。规 划至 2010 年和 2020 年牧草地面积为 2.27 公顷，规划期间牧草地未 发生面积变化。 （ （5）其他）其他农农用地用地 2005 年全市其他农用地面积为 2809.62 公顷，占土地总面积的 8.49%。规划至 2010 年其他农用地面积为 2733.45 公顷，占土地总面 积的 8.26%；规划至 2020 年其他农用地面积为 2466.27

43、公顷，占土地 总面积的 7.45%。 2、建、建设设用地用地 2005 年，全市建设用地面积为 7846.36 公顷。规划至 2010 年全 市建设用地总体规模控制在 8295.04 公顷以内，其中新增建设用地规 模 469.67 公顷，净增建设用地规模 448.68 公顷；至 2020 年全市建设 用地总体规模控制在 9085.93 公顷以内，其中新增建设用地规模 1356.95 公顷，净增建设用地规模 1239.57 公顷。 （ （1）城）城乡乡建建设设用地用地 2005 年全市城乡建设用地面积为 6959.87 公顷，占土地总面积 21.03%。规划至 2010 年城乡建设用地面积总规模

44、控制在 7271.99 公 顷，占土地总面积的 21.98%；规划至 2020 年城乡建设用地总面积控 制在 7846.33 公顷，占土地总面积的 23.71%。全市规划近期城乡建设 21 用地面积净增加 312.12 公顷，规划远期净增加 574.34 公顷，规划期 内城乡建设用地面积共计净增加 886.46 公顷。 1）城市 2005 年城市规模为 991.68 公顷，占土地总面积的 3.00%。规划 至 2010 年城市规模为 1302.97 公顷，占土地总面积的 3.94%；规划至 2020 年城市规模为 1567.24 公顷，占土地总面积的 4.74%。 2）建制镇 2005 年建制

45、镇总面积为 1158.28 公顷，占土地总面积的 3.50%。 规划至 2010 年建制镇总面积为 1255.45 公顷，占土地总面积的 3.79%； 规划至 2020 年建制镇面积为 1592.71 公顷，占土地总面积的 4.81%。 3）农村居民点用地 2005 年全市农村居民点用地面积为 4779.07 公顷，占土地总面积 的 14.44%。规划至 2010 年农村居民点用地面积为 4679.73 公顷，占 土地总面积的 14.14%；规划至 2020 年农村居民点用地面积为 4646.54 公顷，占土地总面积的 14.04%。 4）其他独立建设用地 2005 年全市其他独立建设用地面积

46、为 30.84 公顷，占土地总面积 的 0.09%。规划至 2010 年其他独立建设用地面积为 33.84 公顷，占土 地总面积的 0.10%；规划至 2020 年其他独立建设用地面积为 39.84 公 顷，占土地总面积的 0.12%。 （ （2）交通水利用地）交通水利用地 2005 年交通用地面积为 399.82 公顷，占土地总面积的 1.21%；水 22 利用地面积为 448.01 公顷，占土地总面积的 1.35%。规划期间，交通 水利等基础设施建设用地量增大，占建设用地总量的比例有所增加。 规划至 2010 年交通用地面积为 511.38 公顷，占土地总面积的 1.55%；水利设施用地为

47、 473.01 公顷，占土地总面积的 1.43%。规划 至 2020 年交通用地面积为 677.93 公顷，占土地总面积的 2.05%；水 利用地面积为 523.01 公顷，占土地总面积的 1.58%。 3、未利用地、未利用地 规划期间，为缓解用地压力，适度开发未利用地，提高用地效率。 2005 年全市未利用地面积为 10908.50 公顷，占土地总面积的 32.97%。规划至 2010 年，全市未利用地面积为 10803.55 公顷，占土 地总面积的 32.65%；规划至 2020 年全市未利用地面积为 10391.28 公 顷，占土地总面积的 31.40%。 （二）土地利用布局（二）土地利

48、用布局优优化化 扬中市土地利用布局优化的思路是紧紧围绕全市经济社会发展 战略目标，严格保护耕地和基本农田，确保生态用地，落实国家、省市 重点项目用地，统筹城乡发展，保障城区、开发区、扬中港区以及集镇 区的优先发展，不断提高土地利用效率，节约集约用地。 1、基本、基本农农田布局田布局优优化化 科学布局耕地和基本农田，避免城镇建设与产业发展对基本农田 的占用，积极推进基本农田永久保护。基本农田调整时遵循“面积不 减少、质量有提高、布局总体稳定”的原则，确保数量、提升质量，稳 定布局。规划期间，重点调减中心城区、重点中心镇新坝镇以及沿江 23 开发涉及八桥镇、西来桥镇范围内的耕地及基本农田，将基本农

49、田集 中布局在以发展农业为主的油坊镇、三茅镇北部（原丰裕镇）、新坝镇 北部等地区。共计调出基本农田 3204.13 公顷，调入基本农田 424.26 公顷，根据江苏省农用地资源分等研究成果，扬中市农用地土地质 量等别皆为一等，布局调整后基本农田质量能够得到有效保障。规划 期间能够确保 8113.33 公顷基本农田面积不减少、质量不降低。 2、城、城乡乡建建设设用地布局用地布局优优化化 按照土地资源节约集约利用的方针，构建以 238 省道复线、泰州 过江通道为骨架的交通框架，结合城镇及沿江发展要求，优化城乡建 设用地布局，不断提高建设用地利用效率，逐步形成“一城多镇”的土 地利用格局；完善服务配

50、套设施，加快区域产业用地结构调整，促进 产业用地集中集聚和集约利用。 3、生、生态态用地布局用地布局优优化化 构建以雷公岛、小泡沙为典型的长江湿地生态保护功能区、以环 岛森林公园的生态走廊保护为主的生态系统，主要包括滩涂湿地保护 区、江堤防护林区、堤顶交通绿化区、堤身风景经济林区和堤内生态 农业区 5 个不同区域。保持扬中城市“水、城、绿”的特色，以城市绿地 系统为核心，以城郊生态防护林网为基础，充分利用交通走廊、自然 河流水系开辟城市公共绿地和生态用地，形成点、线、面相结合的城 市生态绿地系统。 24 五五、建设用地建设用地空间管制空间管制和土地用途和土地用途分区分区 （一）（一）建建设设用

51、地空用地空间间管制管制 统筹区域土地利用，明确区域土地利用调控方向，加强土地利用 的引导与调控，按照建设用地布局与管制要求，综合扬中市土地利用 特点、土地适宜性、主导用途等方面的因素，明确划定允许建设区、有 条件建设区、限制建设区和禁止建设区，用于指导城乡开发建设行为。 1、允、允许许建建设设区区 允许建设区指城乡建设用地规模边界所包含的范围，是规划期内 新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，区内土地主导用途 为城、镇、村及工矿建设。该区土地面积约为 7889 公顷，主要分布于 中心城区、各镇城镇建设区、扬中港区以及新农村建设的中心村。中 心城区空间上结合泰州过江通道建设的机遇，满足城区

52、南进东延的要 求，打造扬中亲水临江的城市形象；新坝镇紧抓 238 省道复线的建设， 推进镇区东进，与城区形成有机整体；油坊镇于扬中大道西侧集镇南 部发展油坊创业园区；八桥镇依托 238 省道复线建设、充分利用沿江 岸线资源，促进港区与镇区的有机结合；西来桥镇依托二桥夹江及主 航道岸线资源优势，合理利用有限的生态空间。 该区的管制规则为：区内新增建设用地指标受规划指标和年度计 划指标的约束，区内空间布局形态可依程序进行调整，但不可突破建 设用地扩展边界，并须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批 准。该区是城镇村及工矿发展优先选择的地区，应科学合理地确定开 25 发模式、规模和强度，注重生态环

53、境保护，节约集约用地，尽量利用存 量建设用地和未利用地，少占农用地特别是耕地。 2、有条件建、有条件建设设区区 有条件建设区主要指城镇建设用地规模边界之外、扩展边界以内 的范围，按照保护资源和环境、有利于节约集约用地的要求划定，避 让优质耕地和重要的生态环境用地。该区土地面积约为 600 公顷，主 要分布于各镇社会经济发展核心区域周边：中心城区依 238 省道复线 南侧及西侧布局有条件建设区，以保障中心城区北部地区远期发展需 要；为促进新坝镇与中心城区的有机衔接，在新坝镇 238 省道复线东 侧布局有条件建设区；同时在八桥镇与西来桥镇沿江作业区适当布局 有条件建设区。 该区的管制规则为：区内土

54、地符合规定的，可依程序办理建设用 地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。规划期内建设用地 扩展边界不得任意调整，如需调整按规划修改处理，严格论证，报规 划审批机关批准。 3、限制建、限制建设设区区 限制建设区所辖范围是全市范围内除允许建设区、有条件建设区、 禁止建设区以外的其他区域。该区土地面积约 15000 公顷，空间上广 泛分布于全市各镇。 该区的管制规则为：区内土地主导用途为农业发展空间，是开展 土地开发复垦整理和基本农田建设的主要区域。区内禁止城、镇、村 新增建设，严格控制线性基础设施和独立建设新增用地。 26 4、禁止建、禁止建设设区区 禁止建设区所包含的空间范围是区域内具有重

55、要的资源、生态、 环境和历史文化价值，必须禁止各类建设用地开发的区域。该区土地 面积约 9700 公顷，主要包括沿江滩涂、沿江景观防护绿地、生态走廊、 生态防护林等。 该区的管制规则为：区内土地的主导用途为生态与环境保护空间， 严格禁止与主导功能不相符的各项建设。除法律法规另有规定外，规 划期内禁止建设用地边界不得调整。 （二）土地用途管制分区（二）土地用途管制分区 为适应全市经济发展，合理布局全市土地资源，挖掘土地利用潜 力，对全市土地利用实行用途管制。根区域内各镇资源条件、土地适 宜性、土地利用现状、经济社会发展阶段和区域发展战略定位的差异， 把全市划分为 9 个土地用途分区，并按照促进人

56、口、经济、社会与环 境协调发展的要求，明确各区域土地利用管理的重点，指导各区域土 地利用的调控。全市土地用途管制的思路是紧紧围绕全市沿江开发战 略与岸线资源开发目标，严格保护耕地和基本农田，确保生态用地， 落实国家、省市重点项目用地，统筹城乡发展，不断提高土地利用效 率，节约集约用地。 1、基本、基本农农田保田保护护区区 基本农田保护区指对耕地及其他优质农用地进行特殊保护和管 理划定的土地用途区。依据农用地分等定级成果结合全市发展目标， 按照基本农田调入调出要求，在全市划定基本农田保护区 9379.57 公 27 顷，其中基本农田保护面积为 8113.33 公顷。 基本农田保护区土地用途管制规

57、则为： （1）区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道 路、水利、农田防护林及其他农业设施；区内的一般耕地，应按照基本 农田管制政策进行管护； （2）区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦或 调整为基本农田，规划期间确实不能复垦或调整的，可保留现状用途， 但不得扩大面积； （3）禁止占用区内土地进行非农建设，禁止在基本农田保护区内 建房、建窑、建坟、取土或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止占用 基本农田发展林果业和挖塘养鱼。 （4）在不突破多划的基本农田规模的前提下，列入项目清单的建 设项目占用基本农田时不再补划，简化相应用地报批程序。 2、一般、一般农农地区地区 一般

58、农地区是指除基本农田以外，针对农业生产发展需要划定的 土地用途区。区内总面积 2772.29 公顷，其中耕地 1932.35 公顷。该区 在全市各镇区周边均有分布，主要于三茅、西来桥、八桥等镇。该区土 地用途管制规则为： （1）区内土地主要用作耕地、园地和直接为农业生产服务的农村 道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施。 （2）区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当优先复垦或调 整为耕地、园地，规划期内确实不能复垦或调整的，可保留现状用途， 28 但不能扩大面积； （3）禁止占用区内土地进行非农建设，不得破坏、污染和荒芜区 内土地。 3、林、林业业用地区用地区 林业用地区是指为保护和发展林

59、业生产所划定的土地用途区。为 适应生态建市的需要，该区主要分布于沿江周边，总面积为 921.56 公 顷。该区土地用途管制规则为： （1）区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建 设服务的营林设施； （2）区内现有非农建设用地应当按其适宜性调整为林地或其他类 型的营林设施用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但 不得扩大面积； （3）区内零星耕地因生态建设和环境保护需要可转为林地； （4）禁止占用区内有土地进行非农建设，不得占用区内土地进行 毁林开垦、取土等活动。 4、牧、牧业业用地区用地区 牧业用地区指为畜牧业发展需要划定的土地用途区。该区面积约 为 3 公顷。其管制规则

60、为： （1）区内土地主要用于牧业生产，以及直接为牧业生产和生态建 设服务的牧业设施； （2）区内现有非农建设用地应按其适宜性调整为牧草地或其他类 型的牧业设施用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但 29 不得扩大面积； （3）严禁占用区内土地进行非农建设，不得占用区内土地进行开 垦、取土等破坏草原植被的活动。 5、城、城镇镇建建设设用地区用地区 城镇建设用地区指为满足城镇（含开发区、扬中港区）建设需要划 定的土地用途区。本区域总面积 3179.9 公顷，包括中心城区、各镇区 及扬中港区。本区域的布局以将扬中市打造成为工程电器产业基地、 装备制造业基地、新能源基地为目的，抓住沿江开发和