政务信息资源获取与公开的路径选择

1、政务信息资源获取与公开的路径选择Research on the Pathway Choice of Government Information Resources Access and PublicityTan Biyong （ School of History and Culture, Shandong University, Jinan, Shandong, 250100 ）Xia Yikun （ School of Information Management, Wuhan University, Wuhan, Hubei, 430072）: The government infor

2、mation resources access and publicity is an important measure to build and strengthen the E-government and service-orientedgovernment. From theview of NewPublic Management （ NPM） theory and practice in the world, there are three kinds of modes of government information resources access and publicity

3、:（ 1）government-dominant public mode;（ 2）enterprises-dominant market mode; （3） social public welfare mode. This paper analyzes the theoretical and practical foundation of multiple paths to government information resources access and publicity, and focuses on multiple paths types, characteristics and

4、 selection strategy, and lastly puts forward the policy suggestions about how to construct the multiple paths to government information resources access and publicity.CLC number：D035.1； G203Document code：A Article ID：1003-69 3 8 ( 2 0 10) 0 5-0023-05政务信息资源的获取与公开对于构建以用户为中心的电子 政府、促进政务信息资源共享具有决定性作用， 从一

5、定意义上讲， 电子政务建设的成功取决于政务信息获取的实现程度。 1 然 而，政务信息资源产生于政府活动的各个环节和各级部门， 并由 相关机构分权管理，存储地点分散，搜寻不易，单靠政府部门来 完成政务信息资源的获取与公开任务，是不现实的，因此，政府 部门可以引入企业、 非营利性组织参与政务信息资源获取与公开 活动，从而构建多元化的政务信息资源获取与公开路径。1 政务信息资源获取与公开多元化路径的理论及现实依据 公共服务提供是政府的责任， 但政府可以通过不同的组织形 态来提供。 2 新公共管理理论表明国家在提供政务信息资源 服务的组织形态上并不是只有唯一的方式， 而是有多种选择， 国 外政务信息资

6、源管理实践为政务信息资源获取与公开的多元化 路径提供了参考。 3 1.1 有限政府理论根据新公共管理理论， 政府部门不是全能的， 而是一个有限 的政府， 政府部门应当以市场制约权力， 以“看不见的手”理念 为指导， 最大限度地利用市场经济的作用， 为市场机制的正常运 转创造良好的条件，从而成为一个有限且有效的政府。 4 作 为非营利组织的政府， 其运作虽然不可能完全与以营利为目标的 企业一样，但在市场经济的大背景下，政府应以竞争为导向，引 进公共服务的市场竞争机制， 改变对公共服务的垄断甚至独占的 做法，允许和鼓励民间参与和提供公共服务， 使公共机构与民营 机构之间、 公共机构之间， 民营机构

7、与民营机构之间彼此展开竞 争，提供更为有效的公共服务。 5 政府信息资源获取与公开 的前景之一是体现在组织机制创新方面， 即政府信息资源管理组 织机构的工作中心要从具体的政务信息管理事务中解放出来， 从 而投入更多的人力或资源来制定更好的信息资源政策和管理措 施，为政府信息资源获取与公开营造良好的外部环境。1.2 政务信息资源具有巨大的经济价值 政府等公共部门形成的各种信息， 除了在政府行使公共任务 时使用外， 也可以用于商业用途， 尤其是强竞争性政务信息资源 的外部效益突出， 可在不同环节进行加工处理等形式各异的市场 开发，具有一定的增值潜力并能带来可观的经济效益。 6 欧 洲委员会 200

8、0 年的调查显示：欧洲公共信息服务行业已经与法 律服务、印刷和纺织等传统行业对经济的贡献率相当。 7 2006 年欧洲委员会发布的一份名为 评估欧洲公共部门信息资源 调 研报告则指出： 欧洲公共部门信息的整体市场规模在 100480 亿 欧元之间，平均价值为270亿欧元，约占整个欧盟和挪威 GDP总 量的 0.25%。 8 英国政府每年从公共部门信息的销售、许可 等活动中取得约 3.4 亿英镑的税收， 而每年公共部门信息的市场 总额则接近 5.9 亿英镑， 而随着相关改革措施的实施， 市场总额 还将增加一倍，即每年 10 亿英镑。 9 探索政务信息资源开 发利用的多元化路径， 不仅能充分挖掘政

9、务信息资源的潜在经济 价值，增加国家财政收入， 而且将促进政务信息资源共享水平的 提升。1.3 政务信息资源管理的现实困境在社会主义市场经济条件下， 人们对政务信息资源的需求是 巨大的、多样化、多层次性的， 单一的政务信息资源供给渠道 （政 府行政系统）容易造成信息供给的不畅，近年来，我国电子政务 在大规模建设过程中已经“囤积”了大量的信息资源， 却不能有 效地释放和共享， 已经给政府公共服务活动造成了不利影响。 截 至2003年底，我国信息内容的历史存量约为23804T,政务、典藏、出版三大代表性领域 11类信息内容的历史存量为 4871.7T （约为目前互联网上所有中文信息资源总量的 20

10、0 多倍） ，其中 文物和地图内容3720T,档案内容477T,工程图纸172T,报纸 162T,公文66T，法规、标准分别约有 16G和9G 10 :政务 信息资源的生产、 公开也是经济发展水平的体现， 信息公开的路 径越多元化、 社会公众可获取的信息越多， 私有市场的工作就越 有效率，资源配置的效果就越好。 11 引入多元化的政务信 息资源获取与公开渠道， 将有利于解决目前我国政务信息资源管 理领域存在的现实难题。2 政务信息资源获取与公开的主要路径及选择策略政府、企业、非营利性组织构成了政务信息资源获取与公开 活动的三大主体， 三者共同参与政务信息资源获取与公开， 形成 多元化的政务信息

11、资源获取与公开路径： 政府部门在政务信息资 源管理政策服务、制度安排、保障公平、合同监管等方面具有优 势；企业拥有极强的运营能力，具备开拓性和创新力，生产服务 效率高，适合完成技术性要求高、利润回报丰富的任务；非营利 性组织善于处理公益性、 慈善性事务， 能够吸引其他的社会资本 参与政务信息资源服务， 在完成弱势群体的公共信息援助等微利 或者无利可图的任务方面具有优势。三者相互合作、优势互补， 建立高效的政务信息资源供给体系，从而满足多元化的公众需 求。2.1 政务信息资源获取的三种基本模式 按照新公共管理理论， 开发利用政府信息资源的实施主体可 以有政府组织、市场组织和非营利组织（第三部门）

12、。 12 基于不同的政务信息资源供给主体， 就分别形成政务信息资源的 公共获取模式、市场获取模式及公益性获取模式。（1）政府部门主导的政务信息资源公共获取模式 政务信息资源公共获取是指政务信息资源能够被便捷地、 免 费地或通过合理付费方式，被一般公众无障碍获取。 13 政 府部门可以通过各级政府职能部门建立的政务信息资源服务系 统，并借助政策导向工具、 财政扶持工具以及税收优惠等行政手 段、法律手段和经济手段向社会配置信息资源， 以免费或信息加 工成本价的方式向社会公众提供政务信息资源。 政府部门主要通 过直接投资或间接投资两种方式来推动政务信息资源的公共获 取。直接投资是指政府部门通过建立公

13、共信息基础设施， 以及在 政府机构设置专门的信息管理机构， 为社会公众获取政务信息资 源提供直接的渠道。 世界各国都将国家信息基础设施建设作为保 障普通公众获取政务信息资源的基础性措施加以落实， 通过制定 电子政务发展战略，建立政府部门CIO制度等措施，促进了世界 各国政务信息资源的公共获取。 目前， 欧美等发达国家已经建立 了完备的政府网站， 它们的各级政府公共网站和门户网站是高质 量的政务信息传播工具， 从而使得公众能够更好地获取政务信息 资源和服务。间接投资是指政府部门以委托授权的形式， 依托其所属公共 文化信息机构如公共图书馆、 公共档案馆等向社会公众提供政务 信息资源。1895年由美

14、国政府出版局（GPO创建的“联邦寄存 图书馆计划（FDLP ”的主要使命就是确保当前和未来政务信息 的公共获取。 很长一段时期内， 政府出版局和图书馆之间的关系 是非常清晰的： 图书馆收集政府印刷出版物， 而政府出版局作为 政府出版物的主要生产者和发行者，则是提供图书馆这些出版 物。 14 （2）企业为主体的政务信息资源市场获取模式 企业主导的政务信息资源市场获取模式是指在确定政府信 息服务责任的前提下， 把私人部门的管理手段和市场激励结构引 入政务信息资源服务领域，政府部门从无力涉入的领域主动撤 出，或是引入市场主体而间接减少政府所占份额， 也就是打破政 府垄断政务信息资源供给的局面， 将政

15、务信息资源中具有商业开 发价值的信息资源完全或部分交由私营部门开发供给， 以竞争促 进供给质量改进和效率的提高， 从而提高政务信息资源获取的有 效性。在不同的政务信息资源管理体制下， 政务信息资源市场获取 模式可以采取多种形式。 根据政府是否拥有信息版权以及是否参 与政务信息资源开发， 可以将政务信息资源市场获取模式分为完 全市场化方式、半市场方式、政府垄断方式、平等竞争方式等四 种形式。 15 所谓完全市场化方式，即政府部门不拥有信息 的版权， 也不参与信息的开发利用， 而是将其拥有的信息推向社 会，社会大众和企业免费可以获取这些政务信息资源并加以增值 开发，从而达到政务信息资源的有效共享。

16、 美国联邦政府采取的 就是这种模式，并取得了相当的成效。半市场化方式，即指政府 拥有信息的版权和收益权， 但在政务信息资源开发、 服务的某些 环节上引入企业部门的力量，以提高政务信息资源获取的效率。 欧洲及许多发展中国家拥有政务信息的版权， 它们主要通过合同 外包、特许经营、 建立公私合营机构等形式开展政务信息资源的 获取利用工作。所谓政府垄断方式，即政府拥有信息的版权，且 不对外提供信息， 而是由政府部门或依附于政府部门的事业单位 进行信息开发，实行垄断经营。平等竞争方式，则是指政府部门 不拥有信息版权， 而且向社会免费提供信息资源， 但政府部门参 与信息资源的获取利用，与社会其他机构平等竞

17、争。(3) 非营利性组织为主体的政务信息资源公益获取模式 非营利性组织( non-profit organization )又称“第三部 门”组织，是指那些非政府的、不以营利为目的、致力于社会公 益事业的各种组织， 广泛分布于艺术、 慈善、教育、 宗教、政治、 环保、学术等领域，主要包括基金会、社会团体和民办非营利组 织。在社会管理与发展的一些空白领域和一些传统上由政府从事 活动的领域， 非营利性组织常常做得比政府更好； 而对于那些无 利可图、 需要更多地投入个性化服务的公共产品， 营利组织一般 不会参与生产， 而以志愿求公益的非营利性组织则正好发挥其特 长。非营利性组织因此被“视为一支独立的

18、第三方力量在公共物 品提供上实现公平与效率的最优结合， 同时也在防范政府与私营 部门对公众利益的侵害方面具有重大意义”。 16 非营利性组织在世界各国的电子政务建设以及公共信息服 务方面发挥着重要的中介作用。 20 世纪七八十年代以来，欧美 国家的非营利性组织得到迅速发展并逐步参与政务信息资源服 务领域。 例如，瑞典政府推行电子政务的成功经验就在于各种委 员会、联合会及行业协会等非营利性组织的积极介入。 承担瑞典 公共信息服务任务的瑞典政府门户网站 ( sweden.se )从 2003 年 起外包给瑞典公共事务委员会管理、 运营和维护， 实行独立管理、 独立核算。瑞典政府公务员只有 3000

19、 多人，但是政府的外围组 织却极为发达，仅国家级的各种委员会、联合会、行业协会就有 300多个，平均每 10 个政府公务员就有一个中间组织为其服务， 17 从而有效地降低了政务信息资源服务的成本。从政务信息资源公益性获取模式的合作框架来看， 非营利性 组织参与政务信息资源公益获取主要有三种途径：（ 1）与政府 部门合作开发政务信息资源。如社区公益性就业组织通过农业 部、商务部、劳动与社会保障部建立合作关系，向社会提供涉及 民生的信息资源；（ 2）与商业机构合作开发政务信息资源。非 营利性组织可通过商业赞助等方式获得开发政务信息资源的资 金、设备等必要条件；（ 3）独立进行政务信息资源开发。通过

20、 建立专业网站， 为特定人群提供公益性信息服务， 如农业领域内 各行业协会网站、中国残联的信息无障碍网站等。2.2 政务信息资源公开的两种模式从理论上讲， 政务信息资源公开主要有“原始性”信息公开 和“增值性”信息公开两种类型，前者是政府部门的公共责任， 而后者则是政府、企业、营利性组织共同参与完成。（1）原始性政务信息资源公开 原始性政务信息资源公开是指政府部门依照相关法律规定 向社会提供可公开的原始政务信息。它有两个特点：第一，原始 性政务信息资源公开的主体是政府部门； 第二，原始性政务信息 资源公开的客体是行政机关在履行职责过程中制作、 采集或购买 的，以一定形式记录、保存的信息，即原始

21、性政务信息资源。因 此，原始性政务信息资源公开实际上是一种基本的、大众化的、 保障性和有限度的政务信息资源服务。 原始性政务信息资源公开 的基础在于公民享受获取政务信息的权利， 而这一权利最先是由 瑞典在 1776年的出版自由法确立。 2008年 5月 1日，中 华人民共和国政府信息公开条例 正式实施标志着我国政务信息 公开实践有了坚实的立法基础， 原始性政务信息资源公开成为政 府部门的基本职责。 原始性政务信息资源公开存在两种方式： 1 政府部门主动公开应当公开的各种基础性政务信息资源。 主动公 开的渠道主要有政府网站、政府公报、政务新闻发布会、公共信 息查阅点等； 2 政府部门根据公民、其

22、他相关组织的申请，公 布其主动公开范围之外，同时属信息公开义务人职责范围的信 息。（2）增值性政务信息资源公开 在原始性政务信息资源公开时， 政府机关向社会提供的一般 都是原始政务信息， 它并不能满足用户个性化和多样化的利用要 求。因此，鼓励企业、非营利性组织对政府原始信息进行再加工， 从而向社会提供增值性的政务信息就成为国内外政务信息资源 公开服务的重要趋势。 18 增值性政务信息资源公开是由政 府、企业、非营利性组织共同参与完成的、向社会提供高质量、 个性化、多层次政务信息产品的过程，政府机制、市场机制和社 会机制是保障和推进增值性政务信息资源公开服务实现的可能机制。 19 政府机制是指由

23、政府机关 （包括内部机构） 及政府投资的公 共文化信息机构， 对可公开的政务信息资源进行深度加工， 并以 无偿方式提供这些政务信息增值服务产品的运作过程。 政府部门 将政府法律法规数据库等政府信息基础数据库向社会公众免费 开放，公共图书馆、公共档案馆等提供政务信息加工、组织与服 务工作等， 都属于这种机制。 例如美国国会图书馆目前可以在世 界范围内免费提供美国国会的最新立法信息。企业机制是指将把私人部门的管理手段和市场激励结构引 入政务信息资源增值服务之中， 为社会大众提供个性化政务信息 产品。企业属于营利组织， 在以追求企业利润最大化的目标驱动 下，他们会在市场需求的引导下从事各类政务信息资

24、源的生产加 工和经营活动，从而提高政务信息资源公开服务的质量和水平。社会机制是指鼓励非营利性组织参与增值性政务信息资源 公开服务活动，发挥非营利性组织志愿性、民间性特点，引入更 多的社会力量加入政务信息资源公开服务领域。 中国纺织工业协 会为加强行业公共信息服务建立的大型行业信息化工程中 国纺织产业网联盟于 2009 年完成了一期工程建设，该联盟以 “中国纺织经济信息网”为核心站点， 发布反映全行业发展、 运 行的信息内容，并提供行业搜索引擎、产业预警、纺织知识库等 深度信息服务内容； 而各联盟成员站点则利用联盟共享信息资源 生成满足自身服务对象需求的信息内容， 即侧重提供个性化的信息服务内容

25、。 20 2.3 政务信息资源获取与公开路径的选择策略 从理论上看， 政务信息资源获取与公开主要存在公共获取模 式、市场获取模式和公益获取模式三种， 然而在具体的实践过程 中，针对不同的政务信息服务产品， 则需要找到最合适的生产者 和提供者，从而选择最佳的运作模式。借鉴公共管理学理论， 21 我们可以建立一个政务信息资源获取与公开方式组合的 理性模型。如图 1 所示，我们将政务信息资源获取与公开活动设为社会 版图中的坐标， 横坐标表示政务信息资源获取与公开活动的生产 者选择，纵坐标表示供给者的选择。以公共性的程度，从零到一 百，表示供给者的选择标度，以市场性的程度，也从零到一百， 表示生产者的

26、选择标度。其中：公共性的量度，是依供给者组织 所提供的政务信息产品是否具有不可分割性， 以及不可分割的程 度，零表示不可分割的程度为零，即完全可以分割，这就是私人 物品的特征，一百表示不可分割的程度为最高，就是说，完全不 能分割，这就是纯粹公共物品的特征。市场性的度量，是依市场 体制下的生产者对于政务信息产品的生产可接受的程度。 市场体 制最能接受的政务信息产品是可以直接分割到个人， 生产者可以 与每个消费者在市场上直接交换的公共信息产品， 这可以用一百 的量度来代表； 市场体制最不能接受的政务信息产品， 是完全不 可能分割到个人的纯公共信息产品，这可以用零的量度来代表。我们再将纵横坐标各取中点连线， 形成 4 个象限， 并将其分别命 名A B、C、D四个象限。4个象限所在的区域分别是： A象限: 公共性和市场性都从 0 到 50;B 象限: 公共性从 50 到 100，市场 性从0到50;C象限:公共性和市场性都是从 50到100;D象限: 公共性从 0 到 50，市场性从 50 到 100。根据公共性和市场性， 也即供给者特征和生产者特征的