我国食品安全法律体系的现状与完善

1、我国食品安全法律体系的现状与完善食品安全我国食品安全法律体系的现状与完善摘要:食品安全问题举国关注,世界各国政府大多将食品安全视为国家公共安全,并纷纷加大监管力度.从当前来看,应尽快建立健全食品安全法律体系,促进食品安全水平的全面提高.关t词:食品安全法律体系建设监管近年来,随着我国经济的高速发展,人们生活水平不断提高,食品安全问题日趋成为人们关注的焦点,并发展成为一个世界性的问题.重视食品安全,已经成为衡量人民生活质量,社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面.我们在看到世界性的食品安全问题的同时,应清楚地意识到我国食品安全在法律体系上还存在诸多弊端和问题,也应引起各级政府部门的高度重视.因

2、此,加强和完善我国食品安全法律体系,显得尤为重要和迫切.一,我国食品安全法律体系分析有关食品生产和流通的安全质量标准,安全质量检测标准及相关法律,法规,规范性文件构成的有机体系,称之食品安全法律体系.据初步统计,1949年至今,我国部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律,法规,规章,司法解释以及各类规范性文件等多达84o篇.国务院于1979年8月28日发布了中华人民共和国食品卫生管理条例(现已失效),全国人大常委会于1982年i1月19日发布了中华人民杨辉共和国食品卫生法(试行)(现已失效),全国人大常委会于1995年lo月30日发布了现行有效的中华人民共和国食品卫生法(以下简称食品卫生法

3、),这3个法律规定从法律层面上相继构成了我国改革开放后食品安全法律体系的核心,对我国的食品安全起到了重要的,不可替代的作用.综观我国食品安全的法律现状,由食品卫生法为主导,食品卫生行政处罚法,食品卫生监督程序等数部单行的有关食品安全的法律以及诸如消费者权益保护法,传染病防治法,中华人民共和国刑法等法律中有关食品安全的相关规定构成的集合法群形态,形成了我国食品安全法律体系的框架.1995年正式出台的食品卫生法应是我国现阶段最全面地对食品卫生,安全做出规定的法律.但是现在的食品卫生法还存在着很多的问题.如食品卫生法仅对104种农药在粮食,水果,蔬菜,肉类等45种食品中规定了允许的残留量,总含291

4、个指标;而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准.这样我们在执法过程中,就会使许多有害物质蒙混过关,给为非作歹者留下作恶空间.又如该法中没有规定为假冒伪劣食品销售者提供原料及其他材料者予以处罚的内容,应当说这是在规范食品市场法律中的重大缺陷.我国的食品卫生法从试行到正式颁布已有lo多年,有必要根据新出现的情况加以完善和强化,以有效制止和打击食品生产和流通过程中的有损食品安全的行为,保障人民的生命和健康不受侵害.二,我国食品安全法制化工作亟待加强食品安全的法制化,究其根本是要构建一个合理的,有效率的食品安全法律体系.首先,食品安全法律体系应该是多层次,分门类的,

5、囊括立法,执法,法律监管,行政处罚以及刑罚的综合性法律体系.其次,法律体系功能的发挥要通过法律体系的结构来实现,法律体系的结构本身就体现着法律体系的功能.因此,构建法律体系首先需要的是赋予该体系一种科学合理的结构.就食品安全法律体系的现状,我们必须承认:我国食品安全的法制化管理与国际水平还有不小的差距;我国食品法律体系的框架结构仍有待进一步的科学化,合理化.(一)我国食品安全体系中需界定的问题1,食品安全体系中角色不清.职能部门既制定和解释法规,标准,又行使执法功能,不可避免地会出现问题,滋生腐败,食品安全难以真正落实.2.食品安全管理中权限不清.卫生部,农业部,环保总局,粮食总局,质检总局,

6、工商总局的职能权限界定不清,国家食品药品监督管理局的成立是应势而生.3.不同安全等级的食品定义不清.如保健食品,自然食品,生态食品,无公害食品,无公害农产品和绿色食品(a级,aa35食品安全农场经济管理2006.7级)等,名词繁多,增加了消费者识别食品安全等级的难度和市场的不透明度.(二)食品安全相关法律缺乏系统性和完整性我国目前涉及食品卫生安全的法律体系由食品生产和流通安全质量标准,安全质量检测标准及相关法律,法规,规范性文件构成.我国现已颁布的涉及食品监管的法律法规多达十多部,如食品卫生法,产品质量法,食品生产加工企业质量安全监督管理办法,食品质量安全市场准入审查通则,农药生产管理办法,动

7、物防疫法,生猪屠宰管理条例,兽药管理条例,刑法,消费者权益保护法,投机倒把行政处罚暂行条例及其施行细则,国务院各部委出台的规章,两高的司法解释等.法律法规虽然数量较多,但因分段立法,条款相对分散,单个法律法规调整范围较窄.一些法律规定比较原则和宽泛,缺乏清晰准确的定义和限制,如作为食品监管核心保障的食品卫生法未能体现从农田到餐桌的全程管理,留下执法空隙和交叉;因执法主体不同,适用的法律不同,定性不准确,处理不当的现象比比皆是.对同一具体的食品制假售假行为,处理结果差别较大.(三)食品安全监管多头执法,职能部门责权界定不清,协调机制运转效能不高由于食品卫生监督管理具有很强的专业性,按照食品卫生法

8、赋予县级以上人民政府卫生行政部门的执法主体和普通法不能覆盖专业法的原则,卫生部门在食品卫生监督中负有主要职责.但同时上述条款中的国务院有关部门目前又涉及食品药品监督管理,质量技术监督,工商行政管理,农牧,商务,粮食,林业,环保,出入境检验检疫及公安等l0多个部门;按照食品卫生法,这l0多个部门作为执法主体对食品卫生均可行使管理权.此外,产品质量法及动植物检疫法等法律法规也赋予上述有关部门以食品卫生安全监测检查等管理职责.如食品药品监督管理部门依据食品卫生法,可依法组织协调对食品卫生重大事故的查处工作;公安部门依据食品卫生法和刑法,可查处构成犯罪的制售假劣食品和有毒有害食品的案36件;农牧部门依

9、据动物防疫法,主要落实农产品质量安全检测制度,负责对农业投入品的监管,重点整治农药,兽药及违禁药物残留超标;商务部门依据食品卫生法,主要对定点牲畜屠宰单位实施监督管理,规范农贸市场家禽现场屠宰行为,全面遏制注水肉上市;工商部门依据消费者权益保护法,主要把好食品经营主体市场准入登记关,依法取缔无证照经营行为,并负责对流通领域食品的质量监督管理和打假工作,依法严肃查处经营假劣食品,虚假食品广告,商标侵权等违法行为;质量技术监督部门依据产品质量法.主要落实生产(加工)食品质量安全市场准入制度,对食品,农产品及投入品质量安全进行监督检查和市场强制检验,并负责取缔无生产许可证的非法生产(加工)食品单位;

10、出入境检验检疫部门依据进出境动植物检疫法,对进出口食品,动植物及其产品进行检验,检疫和监督管理,严防不合格食品的进出口及疫情疫病的传人传出等.(四)食品安全法律的前置性不够,食品安全法律体系的广度不够,预防性卫生监督难以实施食品安全是从农田到餐桌的系统工程,对整个体系的管理,应突出源头及加强前置性研究.目前的食品安全法律体系对田问管理,卫生部门对餐馆建筑的审核等食品初级生产安全操作和潜在威胁重视不够,没有把食品安全建立在全部食品产业链基础上,食品安全法律体系的广度不够.而且就目前情况看,大部分食品生产经营单位规模小,条件差,难以达到卫生要求.但为了社会稳定和解决社会就业压力,卫生部门也不得不予

11、以许可,即使不许可,仍然存在无证经营,工商部门难以取缔.对一些较大的食品生产企业,建设,规划等部门在卫生行政部门未进行预防性卫生审查的情况下,即办理工程开工许可证,使部分食品生产企业从设计开始就留下了日后食品卫生方面的隐患,有很多问题是以后难以改进的.(五)农村食品卫生问题严重,食品市不协调随着安徽阜阳劣质奶粉曝光,加工制成品的卫生质量更成为人们关注的重点.尤其在农村集贸市场,城乡结合部,小摊贩,小作坊加工的熟食品和小门市店出售的制成品,其卫生和质量存在的问题较多.近年来食品中毒多发生在农村,而且以家庭内引起的食物中毒居多.首先,由于农村卫生条件差,农民缺乏基本的食品卫生安全意识.而且食品及原

12、料的采购,贮存,加工缺乏卫生安全意识,尤其是家禽,家畜宰杀前不检疫,宰杀后加工,操作,贮存不当,引起细菌性食物中毒.其次,农村市场监管薄弱,而劣质食品也正在将监管力量和安全意识薄弱的农村变为销售场所.农村食品生产基本是前店后厂,自己生产自己销售,市场是自发形成的,消费者依据消费习惯就近购买.再加上农村地域辽阔,形成局部监管盲点,因此农村的食品卫生形势严峻,问题严重.但目前许多地方并没有制定农村食品卫生安全监管的地方性法规,也没有完善的食品安全地方性法规,现有的卫生执法队伍和力量又难以覆盖到地域辽阔的广大农村,执法监督体系也不完善.因此农村食品完全统一监管存在诸多困难.三,发展和完善我国食品安全

13、法律体系的建议(一)加强食品安全法律建设和法制管理积极开展对外交流与合作,加强国外食品安全法律标准的研究,消化,借鉴发达国家经验,建立我国食品安全法律,行政法规,地方法规,行政规章,规范性文件等多层式法律体系,探索和发展既和国际接轨,又符合国情的理论,方法和体系.众所周知,美国是全世界食品安全保障最好的国家之一,它的有关食品安全的法律法规非常繁多,既有综合性的,如联邦食品,药物和化妆品法,食品质量保护法和公共卫生服务法,也有非常具体的联邦肉类检查法,禽产品检查法和蛋类产品检查法等.这些法律法规几乎涵盖了所有食品,为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序.再如英国1990年出台的食品安全法,对

14、食品生产,销售以及各种食品,饮料所包含的具体成分和卫生标准都有详细的规定.(二)尽快纠正我国食品安全标准不规食品安全范,不够严密的缺陷.加速建立食品安全标准体系参照国际食品法典,建立符合国际食品法典委员会原则的食品安全标准体系,从食品安全的全程监控着眼,把标准和规程落实在食品产业链的每一个环节,消除所谓的绿色壁垒.目前我国共有1070项食品工业国家标准和1164项食品工业标准.这些标准绝大多数都是2000年以前制订的,其中最早的制订于1981年.为了适应进出口食品检验,还有进出口食品检验方法行业标准578项.也就是说,各类食品安全标准大都仅仅是行业标准而非国家标准.而食品管理先进的国家食品标准

15、都是由国家专门的立法机构制定的.而且一种产品只有一个标准,清晰明确,有利于标准的贯彻执行.而我国受多年来计划经济体制的影响,有些食品标准形成两套标准,如碳酸饮料,饮用纯净水,食盐,酱油等均是两套标准.国外一些经济发达的国家和地区在采取的环境保护上起步早,成效大,公众环保意识强,环保技术先进,环保标准较高.它们制定的绿色技术标准几乎已经成为国际市场的通行证.我们只有加快与之接轨,把绿色壁垒由现阶段的出口障碍变成促使我们加快发展绿色产业的强大动力.(三)/j0大推行食品安全管理的食品安全有效控制体系haccp体系,即hazardanalysisondcdficalcontrolpoint的力度在切

16、实落实食品良好操作规范(gmp规范,即goodmanufacturingpractice)的基础上,尽快引人推广haccp体系.首先在出口企业全面推行haccp体系认证.把haccp体系纳入食品安全法律体系,由逐步推行haccp体系走向强制实施.(四)建立新的食品安全政策支持体系,宏观调控体系和管理体制目前转基因食品特别是转基因农作物受到发展中国家的欢迎,但其安全性在各国争论不休.虽然我国在2003年4月就制订了转基因食品安全管理办法,但我们仍可借鉴世界上一些国家的做法,针对我国国情来建立农业管理部门与食品工业管理部门合一,对农业和食品工业实行一体化管理的机构.(五)加强现有法律法规的惩罚力度

17、,依法加强权力监督,实施对食品安全的有效保护1.当前,我国食品安全性的恶化态势,原因固然很多,但现有法律法规中的惩罚力度较弱不能不说是一条重要原因.例如食品卫生法中规定,处罚金额要根据有无非法所得来确定.很显然,食品生产经营者当然不会提供非法所得,卫生部门在执法过程中对非法所得也就难以认定.这样,大量存在的地下熟食品,豆制品等加工窝点,由于违法成本极低,法律法规不仅起不到惩戒作用,实际上是放纵了违法者.结果造成食品污染的态势愈演愈烈,发生在道德领域内的劣币驱逐良币的现象也就不足为奇了.2.各级人大作为地方最具权威的监督机构,依法实施法律监督和经济工作监督,是宪法赋予的职权.应充分发挥其监督作用

18、,果断启动监督程序.依法加强监督,及时发现,纠正和撤销违法的危害食品安全的行政行为.(六)完善相应法律法规,加强相关法律制度的建设1.建立健全食品质量安全市场准入法律制度,提高企业入市门槛以确保食品安全.国家质检总局针对国内食品生产加工企业普遍存在的问题.经过半年多的深入研究,探索,借鉴美国,日本,德国,英国等发达国家对食品等涉及安全,健康的产品实施严格监管的经验.制定了我国食品质量安全市场准入法律制度.并制定发布了有关工作规范及首批五类产品的生产许可证实施细则.食品质量安全市场准入制度规定:第一,从事食品生产加工的企业必须具备相应的生产设备,检测手段,计量仪器,内部质量管理制度等基本条件,并获得食品生产许可证后方可从事食品的生产加工;第二,食品出厂必须检验合格;第三,食品出厂必须加贴食品市场准入标志,即qs质量安全标志.食品质量安全市场准入制度实施是我国加入世贸组织后市场监管与国际惯例接轨的重要一步,从审查的环节与内容来看,qs认证与美国,欧盟,日本,等国家和地区实施或倡导的食品gmp认证有着高度的一致.目前,除美国已立法强制实施食品gmp外,其他如日本,加拿大,新加坡,德国,澳洲等地均采取劝导方式,辅导企业自动自发实施.我国的qs认证具有明显的强制性,是全世界