健全新型社区管理和服务体制推进基层社会管理创新

1、健全新型社区管理和服务体制推进基层社会管理创新“十二五”规划纲要强调，强化城乡社区自治和服务功能。全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上就加强和创新社会管理提出8条意见，指出要“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。”这充分体现了中央对城乡社区建设工作的高度重视，凸显了完善城乡社区管理体系

2、对于加强和创新社会管理的重要意义，为推进基层社会管理体制改革指明了方向。随着我国经济和社会的快速发展，特别是城市化进程的加快和社会结构的改变，原有的以“单位制”为基础的城市基层社会管理体制被打破，越来越多的困难群体、特殊群体汇聚到城乡社区，越来越多的社会管理和公共服务事项沉淀到城乡社区，越来越多的居民生产生活需求集中到城乡社区，城乡社区日益成为社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。而原有的管理体制机制以及方式严重不适应新形势发展的要求，迫切需要我们改革和创新基层社会管理的模式和方式，提高政府管理和服务社会的能力和水平。近年来，在各级党委、政府的高度重视和支持下，我区社区建设呈现出良好发展态势

3、，特别是社区居委会的群众性、基础性和自治性，在化解社会矛盾、加强邻里和睦、强化社会服务功能、推进民主进程、提高人民幸福指数、促进社会和谐以及强化党和政府与人民群众联系等方面发挥着举足轻重的作用。但我们也要清醒地看到，和谐社区建设才刚刚起步，还存在一些亟待解决的问题。一是社区居委会行政化问题严重。社区居委会作为社区居民的自治组织，并不是一级行政组织。实际上社区居委会的直接管理者是街道，管理模式基本沿用机关自上而下的行政方式。社区的人财物支配权在街道，使社区工作自主性受到限制。在资金管理方面，大部分街道并未落实“居财街管、管用分开”的管理制度，社区居委会花多少钱、花什么钱基本由街道决定，社区经费普

4、遍存在和街道经费捆绑使用的情况，有的地方甚至出现改变用途和挪用现象。在人员管理方面，社区工作者的使用、去留全部由街道负责，导致社区工作者眼睛只盯着上面，在与居民的联系、沟通、服务方面下的功夫不够。由于体制机制等方面的问题，造成社区居委会行政化趋势日益严重，社区居委会工作内容严重“膨胀”，负担不断加重。社区组织的自治功能弱化，特别是为居民服务的功能得不到充分发挥。二是管理部门职能交叉。城市基层管理主要体现为社区的管理服务，这无疑也成为街道的主要职责，但是基层民政部门又是指导和管理社区建设的政府职能部门，社区工作服务站的建立，将原来街道承担的政府公共服务的内容划拨出去，这种矛盾更加突出。街道办事处

5、与社区居委会在社会管理领域职能、功能雷同，机构重叠，街道办事处成为了“二传手”，这样不仅增加了社会管理成本，降低了政府机关的办事效率，也造成了社区居委会行政化严重的问题。三是资源难以整合。各级民政部门按照职能在社区建设工作中承担着组织、协调、统筹的作用，但实际上民政部门在社区建设的管理和服务中没有相应的财权和人权，因而缺乏有效的协调、管理和组织手段，难以参与到社区的管理中发挥对社区发展的总体统筹和协调作用。各部门在工作重点下沉社区的过程中，都从自身工作的角度出发，各自为政，各行其是，难以形成统一的合力，难以实现资源共享，不利于社区的规范化建设。如社区居民基本信息库建设，公安、计生等部门使用的是

6、不同软件，社区居委会为此做了许多重复性的工作，造成很大的浪费，也加大了基层的负担。四是社区建设经费投入不足。经费保障是社区居委会正常运转的基础。近几年来，各级财政对社区建设的投入逐年增加，但仍滞后于社区建设的快速发展，主要表现在社区居委会基础设施和办公经费以及人员待遇上。截至2010年底，我区社区居委会办公和活动用房面积达到300平米的也仅有48%，租赁和无房的还有250个，占总数的12%。按照2008年自治区党委、政府的要求，2000户以下的社区居委会办公经费每年2万元，2000户以上的社区每年3万元的标准，全区仅有929个社区达标，占总数的44%。而有的地区社区居委会每年仅有5000元的经

7、费，甚至连取暖费、水电费都无力支付，特别是随着社区办公和活动用房面积的不断增加，各项开支的加大，社区维护运转经费将更加困难。社区工作人员待遇普遍偏低，有的甚至低于当地最低工资水平。这些在一定程度上影响了社区工作的开展和社区工作队伍的稳定性。五是旗县政府所在地的城镇化管理缺失。近年来，根据全国农村税费改革试点会议精神和配套推进乡镇机构改革的要求，各地开展了乡镇合并，进一步优化了布局，对乡镇的职能进行了重新定位，将工作重点转向社会管理和公共服务，尤其是强化服务职能。但也出现了新的问题，面积增大，人口增多，服务半径延长，管辖的行政村也在增加，乡镇政府的管理和服务任务加重，特别是中心镇规模扩大，城镇管

8、理职能强化，乡镇政府难以应对，有的地方被迫在旗县政府所在地的镇建立街道办事处，管理城镇工作，这不仅没有精简政府机构，反而增加了政府机构的层级，影响了工作的效果。社会管理和服务的重心在基层，社会稳定的根基也在基层。加快基层社会管理体制改革和创新，是加强和创新社会管理的基础。笔者认为，当前应从搞试点做起，逐步探索好的办法和经验。一要撤销城区辖区的街道办事处，减少行政层级。应从转变政府职能、改革基层社会管理体制、提高工作效率的角度出发，在辖区层面成立社区管理局，作为政府管理社区的职能部门，将原来民政部门和街道的职责划归社区管理局，统筹、协调社区建设和社区服务，加强对社区居委会工作的指导，逐步取消街道

9、办事处。社区服务工作站要作为社区居委会的办事机构，协助政府承担起政府给居民提供的公共服务，让居民办事更加便利、快捷。同时社区居委会要最大限度地调动和保护社区居民通过民主协商来合作处理属于自治范围内的社区公共事务。但其他需要政府职能部门办理的，不得硬性摊派和转嫁给社区居委会，不得以行政命令直接向社区居委会分派任务和下达指标；凡依法应由社区居委会协助的事项，必须为社区居委会提供必要的经费和工作条件；凡需委托给社区居委会办理的有关服务事项，实行“权随责走、费随事转”。凡属基层政府及其职能部门职责范围内的事项，未经基层社区管理部门审核批准进入社区的服务事项，社区居委会一律不予承担。任何单位和部门未经审

10、核批准，不得在社区设机构、挂牌子、搞评比，切实减轻社区工作负担，理顺社区工作关系。二要在旗县委、政府所在镇成立社区管理办公室，解决城市工作管理的真空问题。在人口2万人以上的旗县委、政府所在镇成立社区管理办公室，可以减轻镇政府的工作负担，把更多的精力放在发展农村牧区经济、加强农村牧区社会管理、搞好公共服务，维护农村牧区社会稳定上。社区管理办公室隶属旗县政府，重点负责城市工作，推进城镇化建设和协调指导社区居委会的工作。这样可以解决镇政府在城市管理上的难作为的问题，也可以避免有的地方因工作量大，在镇政府所在地增加派出机构，造成工作的相互扯皮，也加重财政的负担。社区管理办公室对社区居委会的管理应是指导

11、和协调，居委会是群众自治组织，不设定编制，也没有级别，人员管理应采取定岗不定人的形式，通过居民选举和聘用解决用人问题。三要大力发展社会组织，切实转变政府职能。社区民间组织在扩大社区基层民主，扩展社区自我服务，活跃社区文化，丰富居民业余生活，提高居民参与水平，化解社会矛盾等方面发挥着重要的作用。发展民间组织也是精简政府机构，转变政府职能，建立“小政府、大社会”格局的重要渠道。目前，我区的民间组织发挥的作用还不够。尽管近几年来，加大了发展民间组织的力度，但大多数民间组织也是有名无实，相当一部分是政府部门的附属。政府部门不仅没有放权，而且把民间组织的很多工作全部揽了回来，加重了政府的负担，工作越来越

12、多，机构越来越多，编制越来越多。这就需要从大力发展民间组织做起，营造发展的环境，加大培育的力度。同时，解决政府的有所为和有所不为的问题，变无限政府为有限政府，把政府的很多公共服务工作交给民间组织办理，明确转移职能的范围、事项，为民间组织发展提供更大的发展空间。四要加大政府财政扶持力度，增强社区居委会的服务功能。各级政府要将社区居委会办公、运转经费和社区工作者工资待遇纳入财政预算，并建立自然增长机制。地方政府要担负对社区基础设施建设和维护的职责，将社区居委会工作用房和居民公益性服务设施建设纳入城市规划、土地利用规划和社区发展相关专项规划，并与社区卫生、警务、文化、体育、养老等服务设施统筹规划和建设。社区居委会的基础设施的产权应属于