生态文明建设中协同治理的困境与超越

1、生态文明建设中协同治理的困境与超越收稿日期： 2014-03-05 基金项目：江西省社会科学“十二五”（ 2013 年）规划项 目生态文明建设中的政府协同治理模式研究（13ZZ08）的阶段性成果。党的十七大报告第一次明确提出建设生态文明社会以来， 生 态文明建设人人有责的理念已深入人心， 然而，为什么一旦涉及 生态文明建设的具体行动时， 人们就会因分歧众多， 最终陷入集 体行动的困境呢？最重要的原因是利益在左右着人们的行为， 多 元利益博弈阻碍了人们理性认知的现实化。因此，从“利益博 弈”视角出发， 探求我国生态文明建设中多元参与主体之间利益 冲突的表现及协调机制， 不仅是一个重大的理论问题，

2、 也是一个 重大的现实问题。一、协同治理是推进生态文明建设的必然要求 经济发展所导致的生态环境质量恶化已使人们逐步认识到 了生态资源的稀缺性， 这种稀缺性的存在， 使得生态资源的价值 化成为可能， 也使得市场机制介入生态文明建设成为可能。 根据 经济学理论的观点， 只要市场充分竞争， 市场各方获取信息能够 实现对称， 价格信号就会如实反映生态资源稀缺程度， 市场机制 就能够成为合理配置生态资源的有效手段。 诚然，市场机制作为 资源配置手段极大地推动了生态文明建设事业的发展， 但市场机 制并不是万能的，也有其弊端，萨缪尔森就曾指出：“市场经济 是我们驾驭的一匹好马。但马无论怎么好，其能量总有个极

3、 限如果超过这个极限，市场机制的作用必然会蹒跚不 前。” 1 由于环境主体的有限理性、生态资源的公共性、生态 污染的负外部性、 生态保护的正外部性和生态信息的稀缺性等因 素的制约， 使得市场无法引导经济过程走向社会最优化， 即市场 机制在生态资源配置上存在市场失灵的现象。 市场失灵问题的存 在，必然促使人们寻求新的解决方法。 市场机制在生态文明建设 中的力不从心，必然使人们想到政府干预。著名经济学家董辅 ? 认为，在市场经济中，环境污染是市场失败的一种表现，要在市 场经济的环境中解决环境问题， 单靠市场自身的力量， 单靠经济 手段是无法办到的，必须有政府的介入和干预 2 。也就是说， 市场机制

4、在生态资源配置上的失灵为政府干预提供了机会和理 由。政府干预也不是万能的， 虽然在生态文明建设中相对于市场 而言政府具有自身的优势， 但同样存在政府失灵的可能性。 由于 信息不对称、 多元利益博弈等问题的影响， 政府对生态文明建设 的干预同样存在干预失灵或干预不足。 在干预失灵的情况下， 可 能会导致新的市场失灵的出现。 在干预不足的情况下， 现存的市 场失灵还会继续发展扩大。生态文明建设中的“政府失灵”和“市场失灵”， 客观上要 求市民社会力量的介入即发挥社会调整机制的作用， 通过非政府 组织，以社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式 推进生态文明建设。 如在生态环境保护方面我国出

5、现了中华环保 基金会、 自然之友和地球村等一些环境非政府组织， 他们凭借自 身的专业性、公益性、志愿性和自治性等优势，在生态环境保护 工作中发挥着政府和市场所不具有的作用， 有效地克服了政府和 市场在生态环境保护工作中的不足， 是政府和市场在生态环境保 护领域的有益补充。然而，任何事物都有正反两面，非政府组织 也不例外。我们在看到非政府组织弥补政府和市场缺陷的同时， 也不能忽视其自身所存在的内部局限性。由于社会大环境的影 响，以及政治、经济、文化、民族、传统和习俗等因素的制约， 非政府组织在推进生态文明建设的过程中也会发生失灵现象， 即 “志愿失灵”。 志愿失灵是指个人或者集体自愿的非政府组织

6、在 其志愿活动运作过程中出现种种问题使得志愿活动无法正常进 行的现象。我国环境非政府组织在推进生态文明建设过程中仍然 面临着诸多压力。 一是由于外部制度的约束， 我国环境非政府组 织的“准生证”难以办理。二是资金短缺、供血不足，导致了环 境非政府组织难以做大做强。 三是由于部分环境非政府组织自律 机制不健全，“内部崩溃”加大了自身的发展难度 3 。由于环 境非政府组织自身的原因，阻碍了环境非政府组织的正常运作， 也影响了其在生态文明建设中作用的充分发挥，甚至陷入“失 灵”的窘境。“政府失灵”、 “市场失灵”和“志愿失灵”现象的共存表 明，在生态文明建设中，仅靠市场，仅靠政府，亦或是仅靠非政 府

7、组织都是不够的， 一个完善的生态文明建设体制必须同时包含 这三种机制或三种力量。 生态文明建设行动的成功与否、 效果好 坏，不仅取决于各参与主体自身能力发挥的状况， 更取决于各参 与主体之间的互动关系。 比较理想的状态是， 在充分发挥各参与 主体功能作用的基础上， 建立新的政府与市场、 非政府组织之间 的联系与交往方式，构建充满竞争和活力的生态环境管理体系， 寻求政府、 市场和非政府组织在生态文明建设中的协同治理， 建 立生态文明建设的多中心体制和互补机制。 因此， 必须将协同治 理理论引入到生态文明建设中来，使各参与主体之间保持协同、 合作， 以实现生态文明建设效益最大化。 生态文明建设不是

8、政府 自说自话、唱独角戏，而是由政府、市场、非政府组织和公众共 同组成的多元主体系统，各子系统各司其职、优势互补，实现生 态文明政府治理、市场治理和社会治理的叠加效应。由此可见， 在协同治理思路引导下的生态文明建设不仅可以充分发挥“看 得见的手”与“看不见的手”的共同作用， 还可以充分调动社会 力量的积极参与， 使多元参与主体围绕建设美丽中国的共同目标 齐心协力地运作，并最终产生 1+12 的协同治理效果。因此，多 元主体协同治理是新形势下进一步推进生态文明建设的必然要 求。 二、利益博弈与生态文明协同治理的困境 马克思曾经指出： “人们奋斗所争取的一切， 都同他们的利 益有关。” 4 利益是

9、人类社会中个人和组织一切活动的根本动 因，是社会领域中最普遍、 最敏感同时也是最易引起人们关注的 问题 5 。生态文明建设涉及多元利益主体，如果这些不同的利 益冲突不能得到有效地调节， 就会使多元参与主体由于利益分化 而展开博弈，最终导致生态文明协同治理关系的失效。（一）府际间的利益博弈“府际关系”包含纵向的中央政府与地方政府间关系、 地方 各级政府间关系和横向的各地区政府间关系 6 。在生态文明建 设中，府际间的利益博弈主要体现为以下三种：1. 中央政府与地方政府之间的利益博弈。在生态文明建设 中，中央政府是战略决策者， 而地方政府是具体执行者和责任承 担者。这种生态文明建设中的权责不一致，

10、 导致中央政府和地方 政府的利益矛盾十分突出。 公共利益最大化是中央和地方政府的 共同价值追求， 但是中央政府作为国家整体利益的代表， 从大局 出发考虑全体人民共同福利的提高， 而地方政府作为一定区域范 围内的经济社会管理者， 在履行行政职能的过程中， 除了要与中 央的政策法令保持一致之外， 还要谋取一定意义上局部利益。 当 前，中央政府对地方政府的政绩考评虽然不再唯GDP论，但经济指标仍然是重中之重， 这使得地方政府难以遏制对区域经济增长 的渴望和冲动， 体现在生态文明建设实践中就会表现为地方政府 对中央政府的“阳奉阴违”。 而在争取国家对于生态文明建设的 生态补偿财政支持时， 则会经常夸大

11、生态环境的破坏形势， 想尽 办法从中央政府获得更多的财政转移支付。 中央政府与地方政府 的利益纠葛，导致生态文明建设中经常出现政令不畅的“堰塞湖”现象2. 地方政府之间的利益博弈。推动区域经济发展是地方政 府工作的重中之重， 出于追求地方政绩的考量， 生态文明建设中 地方保护主义现象十分严重， 地方政府间关系非常微妙。 生态文 明是典型的公共产品，具有巨大的正外部性和溢出效应。因此， 生态文明建设不能各自为政，而应该是多元合作治理。但是，由 于地方政府利益取向的不同， 导致对生态文明建设的重视程度和 财政投入也有差异。 部分地方政府片面追求短期的经济效益， 忽 视生态文明建设， 对辖区内企业的

12、违法排污行为不仅不作为甚至 还进行庇护偏袒，造成的环境污染后果却要由毗邻区域共同承 担。这种生态治理的“碎片化”现象与生态系统的整体性特征背 道而驰， 必然加剧地方政府间的矛盾冲突。 出于对经济利益的追 求和政绩攀比心态， 地方政府通常会加大对生态资源的开发， 但 往往不会主动承担生态环境的治理成本， 而是千方百计将它转嫁 给中央或其他行政区域 7 。显然，地方政府之间的这种恶性竞 争与不合作与生态文明建设所要求的区域协同治理初衷相违背。3. 政府各部门之间的利益博弈。在生态文明建设中，政府 内部各部门之间也存在着激烈的利益博弈。以生态环境治理为 例，环境保护部门虽然是生态环境治理的主要负责单

13、位， 但是在 具体行动中还经常会与市政、公共事业、水利、农业、林业和工 商行政等相关部门进行协作。 环境管理职能分散在多个部门， 使 得生态环境治理中“好事争破头， 难事踢皮球”的扯皮现象依旧存在。政府内部各组成部门之间虽然分工有所不同，但只有在生态环境治理中通力合作，密切配合，才能实现生态公共利益的最 大化。例如，地方环境保护部门对违法违规排污企业的处理，虽 然做出了相应的处罚决定，但是执行效果却由于地方政府官员的 介入而大打折扣。出于推动当地经济发展的考虑， 或是为了关照 某些企业、集团的特殊利益，地方政府及其官员不顾排污企业的 违法事实，通过各种手段阻扰环保部门的执法，成为环境执法的最大

14、阻碍。政府不同部门利益的相互博弈，管理中的权力掣肘， 使生态文明建设陷入困境。（二）政企之间的利益博弈政府与企业在生态文明建设中的利益博弈极易导致政府权 力寻租行为的发生。政府作为市场经济发展的推动者、市场运行的调控者、社会事务的管理者和公共服务的提供者，通过营造公平、公正、合理、合法、有序竞争的投资发展环境来间接地影响 企业的生产和经营活动。 一方面，政府要竭尽全力帮助当地企业 实现快速发展，另一方面，还要对企业可能出现的破坏生态环境 的违法违规生产经营行为采取必要措施予以制止和监管。对于符合生态环境治理要求的企业，它们与政府生态文明建设的目标一 致，冲突较小；但是对于不符合生态环境治理要求

15、的企业，如高 污染、高耗能、高耗水的“三高”企业就与生态环境治理要求存 在明显冲突，与建设美丽中国要求更是背道而驰。政府要建设生态文明，保护生态环境，就必须对企业的违规行为实施“零容 忍”。但是，在高收益的刺激下，涉事企业往往不甘心立即停止 其生产经营活动。这时政企之间的利益冲突可能导致两种后果： 一是企业未能抵制住经济利益的诱惑，置政府监管执法于不顾， 暗地里继续从事违法违规的生产经营活动； 二是企业千方百计拉 拢政府， 争取政府的支持， 权力寻租和权钱交易的行为由此滋生 8116 。（三）政府与公众之间的利益博弈 生态文明建设中，政府与公众之间也会产生复杂的利益纠 结。生态文明建设事关发展

16、大局，可谓“牵一发而动全身”。这 其中，对公众切身利益的影响是最为直接的， 导致政府和公众之 间产生激烈利益冲突和博弈， 主要体现为： 一是由于政府生态文 明建设行为所引发的直接冲突， 如为了实现对自然保护区生态环 境的保护， 政府可能会实施生态移民， 要求相关区域内的群众搬 迁。但是，这样就会彻底打乱当地群众正常的生产生活秩序，就 会使双方产生矛盾冲突。 搬迁可能会使群众丧失生活来源， 而如 果政府又不能给出一个使公众感觉满意的生态补偿标准， 就会激 化双方的矛盾冲突。 如果政府实施强制搬迁， 就会严重地激化政 府与公众之间的矛盾， 甚至影响政府的公信力。 二是在生态文明 建设中， 相关产业

17、结构必须优化升级， 这就一定程度地影响了当 地群众的充分就业和收入增长， 陷入生存危机的群众极易将这种 矛盾的焦点转嫁到地方政府身上， 对于地方政府的生态文明建设 行为表现出不满。 对于公众来说， 由于长期以来生存方式比较单调，缺少生存技能和本领， 因此人们恐惧在他们的生产和生活中 出现大的变化 8117 。 三、利益协调与生态文明协同治 理的路径选择从利益协调的观念途径、 经济途径和制度途径入手， 建立健 全各方利益相协调的机制， 实现多元参与主体利益和谐共生， 是 当前化解生态文明协同治理困境的当务之急。（一）培育生态文明协同治理的价值认同 观念协调是通过直接调整利益主体的利益观念和利益行

18、为 动机来实现利益协调的途径。 观念是行为的先导， 人具有什么样 的观念会对人的行为产生极大的影响。 而人的行为能够被控制在 一定的范围之内， 决定着不同主体之间发生利益冲突的可能性和 利益冲突的剧烈程度。 如果能够对生态文明建设中不同参与主体 的利益观念进行有效控制并使之规范化、 合理化， 不同参与主体 的行为就能够得到调整，他们的利益关系也会趋于协调。因此， 培育和树立生态文明价值观， 并以此作为调节不同利益冲突的价 值标准，是实现生态文明协同治理的必然要求。首先，培育多元 治理主体的公益精神。生态文明协同治理离不开公益精神的支 撑。因为只有各治理主体拥有一颗“公益心”， 他们才能在观念

19、上形成共识， 也才能在生态文明建设的具体行动上步调一致。 生 态文明协同治理模式运行不顺畅的一个重要原因就是各治理主 体存在自利倾向， 利益缺乏整合。 自私自利的价值观念使行为选 择从自身的短期利益最大化出发， 缺少对他人利益和社会整体利 益的长期关照， 导致大量损害公共利益的行为滋生 8250 。所以， 实现生态文明协同治理， 最关键的一步就是对各治理主体的公共 利益观念进行重塑与培育。 其次，构建起多元主体参与治理的价 值体系。即将公共精神和民族价值融入生态文明建设的具体实践 中，构建具有中国传统文化特色的生态文明价值观体系。 用正确 的生态文明价值观指导生态文明建设的实际行动， 为生态文

20、明建 设注入自觉的精神动力， 为广泛的社会参与奠定精神基础。 在社 会生活中， 要加大各种形式的生态文明理念宣传与教育， 采用多 种多样的激励措施， 增进和放大生态责任意识， 用生态责任和生 态使命凝聚中国精神， 为生态文明协同治理的实现奠定坚实的思 想基础。（二）建立健全多元利益主体间的生态补偿机制 经济协调是通过提高利益对象的有效供给水平， 促进人们的 利益尽可能地得到实现的途径。 生态文明建设中的多元主体利益 冲突实质上就是多元主体在生态文明建设中各自利益无法实现 的冲突。 因此， 化解利益冲突最为根本的办法就是建立生态补偿 机制，尽可能地满足不同主体的利益需求。所谓生态补偿机制， 是以

21、保护生态环境、 促进人与自然和谐为目的， 根据生态系统服 务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手 段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济 政策 9 。按照生态补偿“谁使用，谁付费”、“谁保护，谁受 益”以及“谁受益， 谁付费”的三项原则， 生态文明建设中多元利益主体间的生态补偿机制主要涉及三种类型：一是中央对地方的纵向生态补偿。中央政府在财政转移支付中要增加生态环境影 响因子权重，把全国性纯公共产品的生态补偿机制纳入一般性转 移支付范围，增加对生态脆弱和生态保护重点地区的财政支持力 度。二是地方政府间的横向生态补偿， 即生态效应生产地与受益 地两方政府之间的补偿。根据“提供者收费，受益者付费”的原 则，让生态受益的优化开发区和重点开发区政府向提供生态保护 的限制开发区和禁止开发区政府进行财政转移支付，以横向生态补偿改变不同地区之间的既得利益格局。三是政府对居民的生态补偿。为了保护脆弱的生态环境， 政府往往要把身处生态功能区 的居民外迁。外迁就要放弃对宅基地、农地、林地的所有权、使 用权和其他附属权利。因此，政府对这些外迁居民进行合理的补 偿就显得尤为