矿产开发中的权属冲突及协调

1、矿产开发中的权属冲突及协调矿产资源是人类生存和经济社会发展的重要物质基础。 受计 划经济体制的影响， 我国矿业领域改革迟缓， 矿产资源开发利用 过程中国家作为公法上的行政主体和私法上的权利主体身份区 分不明。 笔者对矿产资源国家所有权、 矿业权的性质和目的进行 分析以理清矿产资源开发中的权属关系， 维护国家享有的矿产资 源利益以及矿业权人的合法利益，充分发挥矿产资源的经济价 值。一、矿产资源国家所有权是公法上的财产权我国宪法第 9条、矿产资源法 第 3 条以及物权法 第 45 条都规定了矿产资源属于国家所有。世界各国对矿产资源 通常都由宪法宣布由国家所有。 矿产资源所有权与国家主权密切 相关，

2、是国家所有权的重要组成部分，也是矿业权产生的渊源。 矿产资源是一种特殊的物而非民法中一般的物， 其作为国家所有 权的客体没有特定化， 具有抽象性， 这决定了矿产资源国家所有 权不是一般的物权， 而是具有抽象的宪法性效力， 与国家主权相 联系的特殊所有权，此种国家所有权相比民法中与集体所有权、 个人所有权相并列的国家所有权而言，具有不同的内涵。此种国家所有权来源于国家主权原则。 主权既是一个国际法 的概念， 也是一个国内法的概念， 主权对外表示一个国家独立自 主，排除他国干涉，对内意味着最高的决策效力，即在该国领土范围内拥有作出有关人民和资源的权威决策的能力。根据国际法的国家主权原则，各国普遍认

3、可一国对其国内事务的统治权， 以 及对其资源资源的所有权。其中所有权就是国家在维护和发展本 国全体人民利益的宗旨下，对领土范围内的一切土地和资源所享 有的占有、使用和支配的永久权利，不容他国侵犯；此种国家专 有的矿产资源所有权，在国内不允许任何公民和法人取得所有 权，也能通过善意取得和时效取得，或者转让等方式取得，只能 由国家专有。矿产资源作为重要的经济和战略资源当然是国家所 有权的重要客体。因而，矿产资源国家所有权是一种公法上的财 产权。此权利的目的与国家本身的目的具有关联性。 首先应体现和 维护国家主权。对国家领土、领水范围内的一切矿产资源积极行 使所有权，即对其有效的占有、使用、收益和处

4、分。作为国际法 主体时，应当有力维护国家的矿产资源权利，不允许他人侵犯。 其次，矿产资源是一种经济和战略资源，国家通过行使所有权实现其公共利益。矿产资源国家所有即全民所有， 所以其利益应该 全民共享，不能仅让少数人获益。同时也应当利用矿产资源作为 国家宏观调控的重要方法，促进经济的发展，推进工业化，维护 国家的经济安全。最后，矿产资源本身作为民法上的物，应该发 挥其有用性，国家作为所有权人，应当确保和实现这种资源的保 值增值。二、矿业权的性质和客体（一）矿业权是用益物权 矿产资源所有权不能转移，只能由国家专有，即全民共有。虽然法律规定国务院代表国家行使所有者的权利， 但政府不可能 也没有必要自

5、已完全行使占有、使用、收益和处分全部权能，而 是授权相关主体去行使所有权中的部分权能， 以实现资源所有权 的目的。政府再通过行政权的行使以监督矿产资源的开发利用， 确实相关目的的有效实现。 国家以一定方式出让矿产资源所有权 的部分权能就形成了探矿权和采矿权， 统称矿业权。 探矿权是指 在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利； 采矿权是指在依法取得采矿许可证规定的范围内， 开采矿产资源 和获得所开采矿产品的权利。 当然也有学者对矿业权单独给出了 定义。关于矿业权的性质学术界观点众多、分歧较大，在物权 法颁布前更甚。 各种观点中较为主要的有“准物权说”和“用 益物权说”，后物权法将

6、矿业权规定在用益物权的一般规定 中，笔者赞同这一定性。民法通则第 81 条明确规定国家所 有的矿藏不得买卖、出租、抵押或以其他形式非法转让。但也规 定了可以由全民所有制或集体所有制企业或者公民采挖， 国家保 护合法的采矿权， 并且从体系上看， 此权利是作为民事权利中的 财产权予以规定的。从矿产资源法实施细则赋予矿业权人的 权利来看，矿业权不但具有财产属性，同时还具有支配性、优先 性和排他性， 且派生于矿产资源的国家所有权， 因而是一种用益 物权。“矿业权是一种用益物权， 是一种支配权或独占的矿产资 源的生产经营权”，“采矿权等在财产利益上与其他的用益物权 并无不同”。（二）矿业权的客体是特定矿

7、区及特定矿产资源组合体国家作为矿产资源所有权主体，其实是一种所有者虚位的状 态，只有将矿产资源所有权物权化才能使其具有生命力，也才能使其从政治意义上的权力转化为具有经济价值并同时产生社会 价值的民事权利。国家通过行政许可以出让矿业权的形式授予符 合法定条件的民事主体以资源性财产的经营权，通过平等竞争等关系实现矿产资源的有效配置。 所以矿业权首要的目的是实现矿 产资源的价值。通过一定的投入，对特定范围内的矿产资源进行 勘探开采，使潜在的、隐蔽的、不确定的资源变成现实的、具体 的、确定的矿产品。矿业权是从矿产资源所有权这个本权中衍生出来的用益物 权。由于矿产资源具有不特定性， 所以由此衍生的矿业权

8、客体也 具有特殊性。矿业权人在取得和行使矿业权的过程中进行一定的 投入，却承担着矿产资源数量和质量上不确定的风险。最差的， 但不是最不可能的情形是，某一区域经勘探后没有特定的矿产。 所以，对于矿业权的客体，不能简单地认为是矿产资源，而应是 特定矿区及特定矿产资源的组合体。而且事实上，矿业权人的矿业权行使就依赖于特定的矿区， 若对特定矿区的征收征用也会影 响到矿业权的行使。因而不能单纯地把矿业权的客体看成是矿产 资源，否则会造成逻辑上或者实践中的悖论。矿业权本身是一种 私法上的财产权， 所以矿业权的目的中必然包涵矿业权人私人利 益的实现。实践中采矿权人获得所开采的矿产品是实现其利益的 关键途径。

9、 三、我国矿产开发领域存在的问题及解决方案（一）理论上用益物权应有一定处分权能 由于我国长期以来公有制的所有制体制， 使得矿产资源权属 领域的研究受到限制，在 80 年代以前一直实行无偿使用制度， 之后逐渐探索有偿使用制度，直到 90 年代中期之后才开始全面 实行，对这一领域的研究一直比较滞后。 目前理论上的困境主要 在于国家的矿产资源所有权与矿业权人对所开采的矿产品的所 有权之间的冲突及协调。矿业权如上所述被物权法定性为用 益物权， 在所有权基础上派生出来的“使用权”， 但传统的用益 物权理论中，权利人只享有占有、使用和收益的权利，并没有处 分权能， 收益只是通过对物的利用获取孳息。 而采矿

10、权人却可以 获得矿产品并进行销售。这是目前的一个理论难题。这一理论困境可以借鉴我国土地用益物权制度。 在我国土地 公有制下， 土地所有权主体即受限制， 土地用益物权如土地承包 经营权等的权利内容要大于传统民法上的用益物权， 与所有权的 内容较为接近，在我国物权法第三编的制度设计中，允许在 这些用益物权之上设定地役权。 此种设定地役权的行为也是一种 处分行为， 对享有用益物权的土地施加义务。 同样在矿产资源公 有制之下，国家是唯一的所有者，矿产用益物权如探矿权、采矿 权等权利内容也必然大于传统民法上的用益物权。 矿产资源本身 具有隐蔽性、不确定性、可消耗性，通过开采使其具有直接利用 性，就要求采

11、矿权人对所采出的矿产品享有必要的处分权。矿业权人对矿产品的必要处分权是在矿产资源国家专有情 况下用益物权人的必要权利，理论上并没有突破用益物权理论， 与矿产资源国家所有权不相矛盾。国家所有权的客体是矿产资 源，这种权利是不可让渡，不可转移的。而采矿权的客体也是矿 产资源，对矿产资源是一种用益物权，其处分的是矿产品，而非 矿产资源。资源采出后成为矿产品，这时矿产资源的实物价值发 生转移，而国家通过收取一定的税费获得相应实物的价值，实现其所有权的收益。当然我国矿产资源有偿使用制度有待改善，以充分实现国家作为所有者的利益，但这并不是解决采矿权人对矿 产品享有处分权的正当性所要考虑的。对于矿产品，国家

12、与采矿权人通过有偿的方式实现所有权的转换，而这并不导致国家丧失 矿产资源所有权，正是由于国家对采矿权人被许可范围内的矿产 资源享有所有权，才得以收取相关税费。同时，当采矿权人对某 一范围内的矿产开采结束之后， 这一地区仍然存在的未经开采出 来的矿产品仍然属于国家所有，这也是矿产资源国家专属的体 现。（二）实践中完善行政管理权实施程序保护矿业权人利益随着经济社会快速发展，粗放型经济发展方式高消耗、低效 益的特点导致矿产资源供需矛盾凸显， 资源浪费严重，相关环保、 安全问题直接影响经济可持续发展。 随着经济发展方式向集约型 转化，急需明晰矿业权归属，平衡矿业权人的合法权益和国家资 源环境利益。国家

13、掌握着对矿产资源的最终处分权， 并未因米矿 权的授予而丧失其所有者的地位。 除了要由国家授权某个政府部 门代行其所有权外，还要凭借其行政权力监督管理各类采矿权人 在开发活动中是否合理开采矿产资源， 履行保护治理环境等法定 义务，对违法行为予以处罚，征收税费，必要时为维护公共利益， 依法征收和征用采矿权或者采矿用地。在维护国家所有者权益的同时也应当注重对矿业权人私权 的保护。首先应当建立征收征用补偿机制。公民、法人和其他组 织的财产权受宪法和法律的尊重与保护，但这种尊重和保护不是 绝对的，特殊情况下要让位于公共利益的需要。矿业权管理中存在因公共利益征收矿业用地或者兼并、 整合矿业权等问题，这直 接影响矿业权人的利益，要严格依照法律规定的权限和程序实 施，并对矿业权人进行相应补偿。其次，政府应慎用行政强制措 施。应当在行政强制与公民权利保护之间寻找最佳的平衡点。当事人经教育自觉改正违法行为， 履行法定义务的，就不必采取关 闭取缔矿山、吊销许可证等强制措施，实施行政强制应当依法进 行并符合比例原则。最后，应当完善矿业权纠纷解决机制。实践 中当事人往往将矿业权纠纷