通辽市土地利用总体规划（2006～2020年）

1、通辽市土地利用总体规划（20062020年）目录引言第一章规划背景一、土地利用基本情况二、上轮规划实施的成效与问题三、土地利用存在的主要问题、未来面临的机遇与挑战第二章规划的指导思想和原则一、指导思想二、规划原则第三章土地利用战略与目标一、土地利用战略二、土地利用战略导向三、规划的目标四、规划的具体目标第四章土地利用结构调整一、农用地结构调整二、建设用地结构调整三、其他土地结构调整第五章土地利用空间布局一、基本农田布局二、城镇发展区布局三、基础设施布局四、工业园区布局五、农村居民点布局六、大型工矿用地布局七、园地用地布局八、林业用地布局九、牧业用地布局十、旅游用地布局十一、生态保护和区域空间开

2、发管治布局第六章区域土地利用调控一、土地利用综合分区与管制措施二、土地利用功能分区与空间管制三、旗（县、市、区）土地利用调控任务第七章中心城区土地利用调控一、中心城区规划建设用地规模控制二、城市用地扩展边界的划定三、中心城区用途管制第八章保护和合理利用农用地一、严格保护耕地二、加强基本农田保护和建设三、统筹安排园地、林地、牧草地和其他农用地第九章土地利用重大工程和重点建设项目一、耕地和基本农田建设二、土地整理复垦开发重点区域三、基础设施建设项目重点区域及重大工程第十章节约集约利用建设用地一、严格控制建设用地规模二、优化配置城镇工矿建设用地三、整合规范农村建设用地四、保障基础设施工程建设用地五、

3、建立健全节约集约用地机制六、加强建设用地空间管制第十一章土地利用与生态环境建设一、构建良好的土地生态环境基础二、创建环境友好型土地利用模式三、大力加强土地生态建设第十二章规划实施保障措施一、保障规划实施的法律措施二、保障规划实施的经济措施三、保障规划实施的行政措施四、保障规划实施的社会措施五、保障规划实施的技术措施引言土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是土地参与宏观调控和实行最严格的土地管理制度的一项基本手段。通辽市土地利用总体规划（19962010年）自批准实施以来，对促进通辽市经济社会发展起到了重要的作用，尤其在保护耕地，控制建设用地规模，

4、增强依法用地意识，改善生态环境等方面发挥了积极的作用。但是，近几年来，通辽市经济社会发展进入了快速发展时期，城市化和工业化快速推进，城乡面貌发生了巨大变化。2005年，全市总人口309.50万人，实现生产总值达到329.32亿元，年均增长17.60%，在全区地级市中名列第5位，占自治区生产总值的8.00%，人均生产总值10640.00元，约为全国平均水平的1倍；全市财政收入达到26.40亿元，比2000年增长2.89倍，“十一五”期间年均增长25%。随着通辽市经济社会的快速发展和振兴东北老工业基地战略的实施，现行通辽市土地利用总体规划（19962010年）在土地利用布局、土地利用结构调整等方面

5、已经不能适应新形势下通辽市社会经济发展的客观要求，无法满足通辽市各项事业发展的需要，迫切需要进行土地利用总体规划修编。为贯彻党的“十七大”精神，实现全面建设小康社会的宏伟目标，深入贯彻落实科学发展观，落实节约资源和保护环境的基本国策，保障通辽市国民经济和社会又好又快发展，统筹安排各业各类用地，保障土地资源可持续利用，依据国家有关法律法规和土地利用的有关方针政策，按照国土资源部和国土资源厅的统一部署和要求，从节约集约用地、严格保护耕地的根本指导方针和实现“五个统筹”的要求出发，通辽市人民政府自2009年3月开始进行通辽市土地利用总体规划（20062020年）的修编工作。2009年7月，自治区国土

6、资源厅规划处组织土地勘测规划院、土地整理中心和土地储备登记中心等单位的专家对通辽市土地利用总体规划大纲（20062020年）进行评审，原则通过通辽市土地利用总体规划大纲（20062020年）。2009年7月，国土资源厅正式批复内蒙古自治区国土资源厅关于通辽市土地利用总体规划大纲（20062020年）的审查意见（内国土资字2009458号）。其后，根据专家组提出的建议、国土资源部国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知（国土资厅发200951号）和国土资源厅关于印发的通知（内国土资字2009469号）对土地利用总体规划修编提出的新要求，以及内蒙古自治区对土地利用总体规划

7、修编工作的总体部署，在通辽市土地利用总体规划大纲（20062020年）基础上，认真地进行了修改、完善和充实，编制形成了通辽市土地利用总体规划（20062020年）。通辽市土地利用总体规划范围包括市所辖1个区（即科尔沁区）和7个旗县市（即霍林郭勒市、科尔沁左翼中旗、科尔沁左翼后旗、开鲁县、库伦旗、奈曼旗和扎鲁特旗）的全部土地，土地总面积5.9835万平方公里（2005年土地利用现状调查数据）。规划期限为20062020年，2005年为基期年，2010年为阶段性目标年，2020年为目标年。第一章规划背景一、土地利用基本情况根据通辽市2005年土地利用现状变更调查数据，通辽市土地总面积5983500

8、.22公顷。其中：农用地4300766.29公顷，占土地总面积的71.88%。其中：耕地1028027.57公顷，占农用地面积的23.90%；园地17496.54公顷，占农用地面积的0.41%；林地1347267.55公顷，占农用地面积的31.33%；牧草地1837700.70公顷，占农用地面积的42.73%；其它农用地70273.93公顷，占农用地面积的1.63%。建设用地216231.64公顷，占土地总面积的3.61%。其中：城市建设用地8214.93公顷，占建设用地面积的3.80%；建制镇用地12898.84公顷，占建设用地面积的5.96%；农村居民点用地127706.03公顷，占建设用

9、地面积的59.06%；采矿用地及独立建设用地15415.29公顷，占建设用地面积的7.13%；交通水利用地46811.94公顷，占建设用地面积的21.65%；其它建设用地5184.61公顷，占建设用地面积的2.40%。其他土地1466502.29公顷，占全市土地总面积的24.51%。其中水域39575.63公顷，占其他土地面积的2.70%；滩涂沼泽87763.11公顷，占其他土地面积的5.98%；自然保留地1339163.55公顷，占其他土地面积的91.32%。二、上轮规划实施的成效与问题（一）现行规划实施取得的成效通辽市土地利用总体规划（19962010年）批准实施以来，认真贯彻执行“十分珍

10、惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，确定了全市经济社会发展所需的各类用地数量及空间布局，使土地资源利用得到优化配置。规划在全市的土地利用和管理中发挥了重要作用，严格以总体规划为依据实施土地用途管制制度、基本农田保护制度和耕地占补平衡制度，使规划的地位发生了根本性的转变。各级领导、国土资源管理部门及用地单位都非常重视土地利用总体规划的作用，将地方的经济发展、城市建设和土地利用总体规划布局紧密结合，主动将城市规划、水利规划、交通规划等部门规划与土地利用总体规划相协调。土地利用总体规划对加强土地宏观调控，实施土地用途管制，健全耕地保护体系，严格保护耕地特别是基本农田，引导和控制城乡建设发展用

11、地，促进土地集约利用，加强生态环境保护，保障经济社会协调发展发挥了重要作用。1、强化了对耕地特别是基本农田的保护上轮规划确定的一般耕地区和基本农田保护区，明确了耕地和基本农田保护范围。在规划实施过程中，通过制定和严格执行农用地转用审批和耕地“占补平衡”制度，耕地保护的力度大大加强，有效地实施了对耕地特别是基本农田的保护。规划实施以来，到2005年全市累计增加耕地39941.65公顷，建设占用耕地面积3928.37公顷，灾毁耕地面积11384.53公顷，实现了建设占用耕地补充有余。2、规划管理成为用地审查的重要手段为了保证土地利用总体规划的顺利实施，从通辽市到各旗（县、市、区）都建立了建设用地预

12、审制度。通辽市2000年对建设用地预审做出了相应的规定，并形成制度确立下来，在建设用地审查过程中发挥了重要作用，也促使规划用地管理向规划确定用途管制转变，成为用地审查的重要手段。3、为土地用途管制提供了直接依据通辽市土地利用总体规划的编制，对每块土地都作了用途规定，提出了相应的管理手段，使日常土地利用管理有了具体的判断标准和管理依据，不符合规划的用地不予批准，违反规划则要进行处罚，保证了国家关于土地利用方针通过日常土地利用的规划管理来具体落实。4、社会公众对规划的认知与接受程度得到提高通辽市各级土地利用总体规划在实施过程中，通过宣传、公示等各种方法提高规划在公众中的认识程度，使规划逐步得到广大

13、群众认识和接受并参与到规划管理中，增进了群众对规划的认识和了解。随着土地利用总体规划的实施，规划在国民经济和社会发展中的地位逐步提升，建设、交通、林业、旅游、环保等部门进行规划编制时，主动与土地利用总体规划进行衔接。各项建设必须符合土地利用总体规划的观念开始形成。（二）上轮规划实施中存在的主要问题1、建设用地需求预见性分析不够全面，布局不尽合理上轮规划编制对规划期间正常建设用地需求预见性分析不够全面，对生态环境保护和土地生产条件改善强调不够，虽然全市总体的建设用地指标尚未用完，但由于建设用地实际需求与规划布局的错位，局部建设用地紧张的矛盾仍比较突出，与社会经济发展所要求的提供全面的土地保障有一

14、定的距离，导致了规划在实施过程中，出现与社会经济发展不相适应的矛盾，制约了规划作用的充分发挥。2、规划目标相对单一现行规划编制以耕地总量动态平衡为主要目标，遵循以有限供给制约建设用地需求的原则，所确定的规划目标集中在对耕地保护和对建设用地的控制上，规划的目标相对单一。主要体现在四个方面：一是对正常建设用地需求保障考虑不充分，如妥善处理耕地保护与城市建设空间拓展的关系、促进城乡居民点用地结构调整等方面考虑不充分；二是缺乏对土地生产条件、土地质量改善的规划与安排；三是规划中对存量土地的利用机制考虑不足，对土地集约利用和效益的提高缺乏具体目标。3、基本农田保护率过高和布局不尽合理上轮规划确定的通辽市

15、基本农田保护率为83.58%，局部地区基本农田保护率达到90%以上。全市在分解基本农田保护面积时，采取了一刀切的简单处理办法，一方面对经济社会发展较快的地区考虑不足，致使部分用地量大的地区基本农田面积明显偏高，新增建设用地布局缺乏空间。另一方面上轮规划以1996年土地利用变更实有耕地面积，按旗（县、市、区）行政区划不低于80%保护率下达基本农田保护指标，对坡耕地、极易造成水土流失和沙化等耕地集中的旗县考虑不周全，指标过高导致上述地区将这部分耕地划定为基本农田。三、土地利用存在的主要问题、未来面临的机遇与挑战（一）存在的主要问题1、土地生态环境有待进一步加强科尔沁沙地是退耕还林还草工程实施的重点

16、地区，随着退耕还林还草等生态建设工程的实施，其绿化的速度明显加快，生态环境有了很大的改观，林地覆盖率由1999年的18.10%提高到2005年的22.52%，提高了4.42%，林草植被覆盖率由49.05%提高到53.52%，提高了4.47%。但是通辽市土地沙化、水土流失和草场退化等生态问题由于治理难度大、投入少，加之部分地区乱垦、滥挖土地，使土地环境恶化趋势仍未得到有效遏制，土地综合整治任务仍十分艰巨。2、建设用地集约利用程度偏低城镇用地内部结构和布局不尽合理，建筑密度与容积率低，存在浪费土地的现象；农村居民点用地数量大，布局分散，居住环境差，人均用地严重超标，2005年农业人口人均居民点面积

17、约568.37平方米，远远高于国家规定的标准上限（150平方米/人）。3、土地资源利用不合理，珍惜和合理利用土地的意识不强土地资源利用不合理主要表现在用多于养。农业生产期广种薄收，造成地越种越多，田越种越瘦，只向大自然索取，不给予土地输入。牧业生产中，强调牲畜头数，只计存栏，不计商品率，加重草场负担，大多部分牧场处于过牧状态，土地退化、沙化现象比较严重。可利用土地面积有限，特别是耕地，随着人口增长，各项建设用地面积逐年扩大，人均耕地、人均土地逐年下降，以致后备资源呈现不足，人地矛盾、人粮矛盾、草畜矛盾日趋突出。（二）发展机遇1、经济全球化深入发展，国际贸易和投资继续扩大为通辽市带来更大的发展空

18、间，科技进步日新月异，在通辽市以风电等高新技术产业为主导的产业结构格局逐步形成。2、我国处于工业化和城市化加速发展时期，产业结构调整和消费结构升级进一步加快，发挥通辽市资源优势，承接国家产业转移，以加快发展为第一要务，以结构调整为主线，以改革开放和科技创新为动力，大力推进“三化”进程、着力打造“三大基地、一个中心”，即自治区东部乃至东北地区重要的能源重化工基地，绿色农畜产品生产加工基地、建材工业基地和交通物流中心，扎实推进和谐社会建设，努力实现率先崛起，争做自治区东部区经济社会发展排头兵。3、振兴东北老工业基地进入新阶段，国家继续加大对东北及少数民族地区的支持力度，为通辽市进一步改善生态和基础

19、设施建设，发展壮大特色优势产业创造了良好的政策环境。4、党中央、国务院为应对国际金融危机，迅速推出扩大内需，促进经济平稳较快增长的一系列政策措施，为通辽市推进民生工程、基础设施建设、节能减排和生态建设、加快结构调整和发展方式转变带来机遇。依靠优越的区位、禀赋的资源条件和国家政策支持力度的不断加大，将进一步促进通辽市土地利用结构和布局的调整与优化，促进国民经济和社会平稳较快的发展。（三）面临的挑战规划期内，随着全市经济社会快速发展和生态环境保护及建设力度的加强，对土地利用管理提出更高的要求。将使土地利用中的供需矛盾和各种深层次问题进一步显现。1、城镇化、工业化发展对建设用地需求的不断增长，用地供

20、给将面临较大的压力。规划期间，振兴东北老工业战略的实施，城镇化、工业化和农牧业产业化的发展，社会主义新农村建设的推进，完善城市功能、统筹城乡建设，扩大内需、促进经济平稳较快增长等项目建设都需要土地的支撑，建设用地的供给将面临较大的压力。2、土地生态环境保护形势严峻，土地综合整治力度亟待加强通辽市特殊的自然地理环境，加之人类活动的影响，生态环境恶化的趋势仍未从根本上得到有效控制，影响了全市土地资源的可持续利用与经济社会的可持续发展。因此，规划期内保障必要的生态建设用地，治理和改善通辽市的生态环境，防治土地退化，成为规划修编着力解决的重大土地利用问题。3、统筹行业和区域协调发展难度加大行业和区域间

21、用地矛盾加剧，统筹各业和协调城乡区域土地利用的任务十分艰巨。在用地需求全面持续增长和土地资源约束双重压力下，全市行业间、城乡间和区域间的土地利用矛盾将日益突出。4、土地集约利用水平仍然较低，转变土地利用和管理方式的要求比较迫切。第二章规划的指导思想和原则一、指导思想以科学发展观为统领，严格落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策和构建社会主义和谐社会的重要思想，落实保增长、保红线的“双保行动”措施，结合通辽市经济社会发展要求，坚持严格保护土地资源、保障科学发展用地、高效集约利用土地的“两保一高”要求。以严格保护耕地为前提，以控制建设用地为重点，以节约集约利用土地为核心，统筹安排各

22、类各区域用地，正确处理当前与长远、局部与整体、需要与可能的关系，加强宏观调控，转变用地观念，创新用地模式，落实共同责任，构建保障科学发展新机制，促进通辽市经济社会又好又快发展。二、规划原则（一）严格保护耕地特别是基本农田的原则立足于保障通辽市粮食安全，并为自治区乃至全国粮食生产与粮食安全做出贡献，强化对耕地特别是基本农田的保护，并且由单纯的数量保护向数量和质量保护并重转变。非农建设用地优先考虑利用其他土地和其他农用地，尽量不占或少占耕地。（二）转变土地利用方式，促进经济发展方式根本转变的原则按照建设资源节约型社会的要求，把集约节约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，加快各业各类用地由外延扩张向

23、内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。（三）统筹各业各类土地利用，促进城乡区域协调发展的原则按照各旗（县、市、区）的资源禀赋差异和社会经济发展特点，合理安排农用地、建设用地、生态用地等，协调各业各类用地矛盾，优化土地利用结构和布局，引导人口、产业和生产要素跨区域合理流动，促进全市土地资源利用和产业布局新格局的形成。（四）强化规划实施保障，提高土地参与宏观调控能力的原则按照加强和改进宏观调控的要求，强化土地利用规划制度建设，有效发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，创新规划实施机制，落实规划实施共同责任，保障规划有效实施。（五）民主决策和公

24、众参与的原则土地利用总体规划修编过程中，强化规划修编部门协调和配合，成立有广泛代表性的规划专家咨询委员会，建立规划专家评审制度，加强咨询、论证和评估，对土地利用重大问题的决策，要广泛听取相关部门和公众的意见。第三章土地利用战略与目标一、土地利用战略针对当前土地供需中的突出矛盾和土地利用中存在的主要问题，坚持从通辽市经济社会发展阶段性特征和各地区实际情况出发，以科学发展观指导土地管理，加强对土地利用的统筹协调和整体控制。围绕全市经济社会发展目标的实现，规划期内土地利用的战略任务是：（一）切实保护耕地，建设西辽河平原粮食主产区把保护耕地特别是基本农田作为土地管理的首要目标，坚持先补后占的耕地占补平

25、衡制度，保障耕地特别是基本农田面积不减少，质量有提高；严格控制非农建设占用耕地尤其是基本农田；大力推进土地整理复垦开发工作，确保补充耕地质量，促进土地资源的可持续利用，建设西辽河粮食主产区生产战略，通辽市将实施通辽市西辽河流域“治地、节水、增粮、富民”土地整理重大项目工程，以建设“吨粮田”为目标，按照重大项目建设要求提出申请，为进一步巩固农业在当地国民经济的基础地位，促进当地农业经济的健康发展，保障农民收入稳步提高，改善生态环境，为国家的粮食安全保障作贡献。（二）形成城乡区域统筹的土地利用格局规划期内土地城镇化速度要与人口城镇化速度相适应，不断优化城乡空间布局，并与通辽市区域发展战略相适应，按

26、照点轴发展规律，形成城市紧凑发展、城镇和农村居民点聚集发展的土地利用格局；统筹城乡土地利用，迁并整合农村居民点，对部分腾空的农村建设用地进行复垦；盘活存量建设用地，加快旧城区改造，合理调整布局，优化产业结构，挖潜用地潜力。（三）控制中心城区建设用地规模，提高节约集约用地水平强化土地利用总体规划的整体控制作用，从严控制中心城区用地规模，审查调整各类相关规划和用地标准；充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率，严格执行闲置土地处置政策，积极引导利用其他土地和废弃地；充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地的长效机（四）协调土地利用与生态环境建设坚持保护优先、保护与建设并重的方针，

27、以国家重点生态项目为支撑，以科尔沁沙地、西辽河水土流失区综合治理为重点，继续推进京津地区风沙源治理、加强全国防沙治沙综合示范区、国家重点公益林保护区、自然保护区等生态工程建设。（五）完善规划实施保障措施制定和完善通辽市新一轮土地利用规划实施的相关规定，建立与通辽市相协调的耕地和基本农田保护、城乡建设用地管理、土地整理复垦开发、土地生态管理和土地利用总体规划实施监督、评价及反馈管理措施体系，加大土地利用违法惩处力度，不断提高规划的法律地位。二、土地利用战略导向（一）土地利用的政策导向贯彻党中央和国务院关于运用土地政策参与国民经济宏观调控的指示精神，在空间上落实全面、协调、可持续的科学发展观和五个

28、“统筹”战略思想，适应通辽市经济社会快速、健康发展的新形势，以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约和集约利用土地为核心，建立以提高综合效益为核心的土地利用价值体系，实现土地资源可持续利用，保障通辽市社会经济可持续发展。（二）土地利用的问题导向针对目前通辽市土地利用存在的突出问题，明确未来土地利用的战略导向。1、重点保护耕地特别是基本农田特殊的地理位置和自然条件所造就的辽河平原，在内蒙古自治区内具有唯一性。为承担起国家商品粮基地和内蒙古自治区重要农牧产品供应基地的职责，通辽市必须保持一定数量的基本农田和耕地。对土地利用规划中划定的基本农田保护区内的耕地，任何单位和个人不得擅自占用

29、或改变其用途。此项战略的重点导向：1）严格控制非农建设占用耕地，尤其是占用基本农田；2）加大土地整理复垦开发力度，加强农田基础设施建设，重点保护集中连片的基本农田，确保基本农田“面积不减少、质量有提高、布局总体稳定”。2、节约集约利用土地通辽市受国家宏观经济形势的影响，正处于全面发展时期，随着振兴东北老工业基地战略的推进，建设用地的需求明显增加，较为脆弱的生态环境和较多的资源利用限制条件，土地的供需矛盾突出。在这样的发展阶段和土地利用形势下，坚持节约集约利用土地是缓解土地供需矛盾、保障新时期社会经济持续稳定发展的必然选择。此项战略的重点导向：1）加强土地利用分区与空间管制；2）主城区以内部土地

30、利用结构优化为主，严格控制外延扩张；3）产业集中布局，提高用地效率；4）积极推进农村建设用地整合，挖潜建设用地存量，改善农村人居环境。3、强化生态环境的保护，提高土地的生态承载力。通辽市地处干旱半干旱地区，土壤沙化、水土流失、草场退化等现象严重，生态环境不断恶化，生态承载力较低，区域可持续发展的压力较大。此项战略的重点导向：1）大力发展城市农业和环保型生态农业，实现耕地保护目标的多元性。2）努力提高水资源的综合利用效率，同时大力加强沙化土壤和污染土地的治理以及退耕还林还草等生态保护措施，提高土地的生态承载力。4、统筹城乡土地利用通辽市市域宽广，土地利用的自然社会经济条件差异相对明显，特别是城乡

31、差距较大。近年来，基本形成几个旗（县、市、区）发展不一的态势，但从整体来看，这种格局还存在在资源和市场上不平衡的矛盾，区域间的功能协调性较弱。此项战略的重点导向：1）建立城乡统一的土地利用格局；2）实现城乡土地利用的互动协作；3）促进城乡建设用地结构的优化。三、规划的目标针对通辽市区域特点和经济社会快速发展形势，协调保护农用地与保障经济发展用地的关系，突出对集中连片耕地和优质农用地的保护，重点安排好生态环境保护用地，合理安排建设用地，积极进行土地整理复垦开发，保障基础设施建设用地，重点发展规模较大的建制镇，体现节约和集约用地以及“三个集中”的要求。1、严格保护农用地，实现耕地占补平衡，保证基本

32、农田数量不减少，质量有提高。建立基本农田的“红线与绿心”工程，积极推进土地整理复垦开发，不断提高土地生态服务功能。2、优化城乡用地功能结构和空间布局，净增建设用地总量和年均增量比现行规划明显降低；科学划定土地利用分区，明确分区土地利用主导方向，制定差别化的土地利用政策，提高土地利用效率；合理安排各区主要规划指标，强化对区级规划的目标调控和空间引导；加强用地的空间整合，城镇建设用地增加和农村居民点减少相挂钩。3、发挥规划的功能，提高土地利用效率。土地增量供给和存量挖潜相结合，做到集约和节约用地，提高土地利用率和生产率，立足社会经济结构战略性调整，为促进区域经济协调发展提供用地保障。4、建立土地利用总体规划实施保障体系，促进各项职能在空间上的有序发展。四、规划的具体目标（一）严格保护耕地和基本农田以保障全市社会经济长远、可持续发展为基本原则，严格保护耕地特别是基本农田，在充分挖掘存量建设用地潜力的基础