城市建设投融资与城市发展Word

1、潍坊市城市总体规划（2006-2020）专题研究之七城市建设投融资与城市发展研究上海同济城市规划设计研究院2006.12 目 录一、对课题的一般理解11.1 城市建设与城市发展的关系11.2 城市建设投融资与城市发展的关系2二、对研究对象的评价22.1 潍坊市经济发展基本情况22.2 潍坊市城市建设投资情况分析6三、城市建设投融资体制改革的基础理论113.1 公共物品理论113.2 项目区分理论113.3 基础设施可销售性评估理论12四、城市建设投资运营体制的基本问题及改革思路134.1 根据项目的不同类型和特点，建立多元化的投资主体格局134.2 转变政府职能，明确政府在投资运营中的地位和角

2、色134.3 根据不同项目的资金特点建立多样化的资金供给渠道134.4 规范完善政府投资的决策和管理机制144.5 建立健全政府的规划和监管制度154.6 积极推进城建行业国有企业的产权转换和机制转换154.7 大力引进多种形式的社会资金，参与城市建设和经营16五、政府的作用与政府资金175.1 政府事权和财权划分175.2 提高政府资金的使用效率21六、城市建设融资266.1 城市建设融资的发展层次266.2 项目融资276.3 城市建设资金专业银行306.4 利用债券市场融资316.5 利用股票市场融资33七、近期改革思路和政策建议357.1 城市建设投融资改革的目标和原则357.2 确立

3、不同性质城建项目的投资主体及分工357.3 理顺政府资金渠道，建立稳定的城市建设资金来源367.4 规范政府资金的决策和管理机制，提高资金使用效率377.5 积极引入社会资金参与，建立混合经营的城建投融资体制377.6 积极推进城市建设企业的产权转换和机制转换387.7 广泛采用多种融资方式为城市建设服务387.8 加强立法和宏观管理，为城市建设提供良好的投融资环境39城市建设投融资与城市发展研究一、对课题的一般理解1.1 城市建设与城市发展的关系1.1.1 城市建设与城市发展的“因”与“果”逻辑关系如果要探讨城市建设与城市发展的关系，潍坊就是最好的例证之一。“城市建设看潍坊”充分反映了潍坊市

4、城市发展的实力和活力。城市建设既是城市发展的前提条件，又是城市发展的必然结果；城市发展既是城市建设的动力源泉，又是城市建设的目标方向。二者互相促进、互为因果，统一在建设和谐城市的目标体系之中。1.1.2 城市建设与城市发展的“先”与“后”时间关系城市建设与城市发展就全局而言是同步的，就阶段而言则是先后为继、循环往复的。从时间上说，城市建设既具有先导性，又具有后发性。一方面，没有必要的城市建设，城市功能就难以发挥，城市人居环境质量就难以保证，城市发展速度就受到阻滞，甚至举步维艰；许多城市正是以城市建设为突破口而获得了城市发展的跨越。因此，城市建设成了城市发展的必要条件和先导因素。另一方面，俗语讲

5、，“巧妇难为无米之炊”。在没有充分的城市发展的前提下，城市建设没有充足的经济支撑，就失去了前进的动力，提高城市建设水平谈何容易？许多城市就是因为缺乏城建资金导致城市建设滞后从而影响了城市发展。可见，城市建设的先导性与后发性是城市建设与城市发展在时间上的错位，合理利用这一对关系，努力突破城建资金的瓶颈，提高城市建设的水平和质量，推进城市的可持续发展，让城市建设与城市发展良性循环。1.1.3 城市建设与城市发展的“度”与“量”数学关系从正面讲，充分、合理的城市建设就是城市发展的表现，并促进城市向更高的目标发展；而科学、健康的城市发展也会体现在城市建设的方方面面。然而从反面讲，过度的城市建设或不科学

6、的城市发展决策则会给城市造成资源的浪费、自然生态环境、历史人文环境的巨大损害，有的损失甚至永远无法弥补。因此，树立适度的城市建设及科学的城市发展观即把握城市建设的“度”（速度、力度）及城市发展的“量”（数量、质量）是实现二者相互促进、健康和谐发展的基础。过去我们一直误将城市增长与城市发展混为一谈，因此对城市建设的理解就产生了偏差，出现了追求宽马路、大广场、遍地开发区等大而不当的情况，城市建设质量难以提高。现在，我们强调以科学的发展观为指导，更加注重城市发展的质量，注重城乡的协调发展，城市建设与城市发展的“度量”关系正在向科学的、理性的方向发展，应该说，前景是看好的。1.2 城市建设投融资与城市

7、发展的关系城市建设受到制约的因素很多，其中建设资金是首要环节。工业化及后工业化时代，城建资金成为比自然资源更基础性的初始条件之一。原因是：内需方面，累积多年的城建欠账需要弥补；外因方面，新形势下城市超常规发展、速度惊人，需要“用空间换时间”（刘福垣，2000年）。即：我国城市化已经进入加速发展的轨道，在全球经济一体化的形势下，城市的功能定位发生了重要的变化，一些城市必须考虑其在一定区域内甚至在世界城市体系中的地位和作用。因此，城市建设的任务非常艰巨。城市规划是城市建设的龙头，它为城市的发展描绘了宏伟的蓝图，但规划实施与否、实施的效果如何，都取决或受制于城建资金的盈缺。比如：城市面貌能否改变、城

8、市功能能否完善、城市结构能否优化、城市品位能否提升等，其源头都是建设资金问题；与此同时，城市化的加速又给城市平添了许多负担、雪上加霜，资金短缺使得城市无法很好地解决由此带来的城市问题。许多城市的发展实践都表明，城市发展的进程很大程度上取决于建设资金，一旦突破了制约城市建设的资金“瓶颈”，城市往往就会实现跨越式发展、取得突破性进步。而当城市政府的财力非常有限时（事实的确如此），那么庞大的建设资金如何解决？按照传统的做法，城建资金的筹措、使用和管理都由政府统包统揽，由市财政拨出。但政府财政资金有限，投入建设的只能是杯水车薪。作为城市政府部门，如何运用一种科学合理的机制，调动一切可以调动的资金，来解

9、决城建资金问题呢？这是需要研究的。而解决了建设资金问题以后，又如何把握适度的投资比例和尺度呢？二、对研究对象的评价2.1 潍坊市经济发展基本情况2.1.1 经济实现持续增长从1980年代开始，潍坊市国民经济一直保持了持续而稳定的增长。2004年全市经济运行良好，完成地区生产总值(GDP) 1246.41亿元，按可比价格比上年增长16.9%；其中第一产业增加值180.4亿元，增长8.6%；第二产业增加值683.49亿元，增长25.7%，工业增加值618.49亿元，增长27.1%；第三产业增加值382.52亿元，增长7.3%，一、二、三产业分别拉动GDP增长1.6、12.8和2.5个百分点。人均G

10、DP达到14678元（按现行汇率折算为1775美元），比上年增长16.7%。表1 潍坊市2004年各区县GDP完成情况区县国内生产总值（GDP亿元）总计1246.41潍城区41.19寒亭区40.75坊子区37.11奎文区37.08青州市125.64诸城市176.36寿光市193.01安丘市90.44高密市102.00昌邑市99.00临朐县60.53昌乐县60.02图1 潍坊市历年经济增长趋势注：1、资料来源于潍坊历年统计年鉴；2、图中数据均按1977年可比价格计算。2.1.2 增长速度不断加快随着改革开放的进一步深入，潍坊市经济得到了持续快速健康发展。但从增长速度来看，最高的增长速度发生在80

11、年代和90年代早期，该时期潍坊经济发展水平在全省经济发展中居于领先水平，潍坊和苏州、无锡、常州和沙市并称为“全国工业明星城市”。到了90年代中后期，潍坊市工业经济出现相对的滑坡，从而导致国民经济增长速度回落，1999年仅为5%左右。近几年潍坊经济增长速度快速回升，2004年全市生产总值较上年增长16.9%。图2 潍坊市历年GDP增长率曲线2.1.3 投资成为经济增长主要动力潍坊市固定资产投资增长的变化很不稳定，呈现波浪式增长特征。在80年代、90年代初及近几年出现了几次投资高峰，年递增达到50%以上，在1993、2003年竟高达80%以上。表2 潍坊市固定资产投资增长情况一览表年份全社会固定资

12、产投资（万元）同比增长（%）其中：基本建设投资（万元）增长（%）房地产开发投资（万元）增长（%）198512249953.8525347161.15198618138548.073599742.02198722408323.544669229.71198834038251.90472671.231989226633-33.4233092-29.994011199024981410.234035121.94464115.71199132278229.216906071.15755162.70199246152242.9812354478.8921647186.68199386228886.841

13、6969837.3648206122.691994102319418.6620079018.3234150-29.161995121280418.5322946414.284985946.00199613229709.082429325.8742960-13.84199714419128.9936103648.625363924.861998164299713.9540336711.727841446.1919991538824-6.34314126-22.1268472-12.682000189343623.0436224015.3212192178.062001219577415.9735

14、8577-1.0115964730.942002277196126.2450685241.3520417027.892003517094186.541240911144.8337100481.712004825100059.56图3 潍坊市历年投资增长曲线为分析潍坊经济增长的动力，在此采用新古典经济学派的梭罗斯旺增长理论模型来分析潍坊经济增长中投资、劳动力等生产要素对GDP增长所做出的贡献。该模型如下：GQ = GA + bKGK +bLGL这里,GQ, GK 和 GL 分别是产值, 资本和劳力的实际增长率, 而GA则是全技术生产力的增长率, 定义GA为GQ 和 bKGK + bLGL之间的差

15、异; 待估算的系数 bi 则定义为对应于生产资料i 的产值弹性系数, 预期生产资料 i 的投入每增加一个百分点所带来的产值增长率。分析表明：资本对潍坊GDP增长的贡献高达43.5%，而劳动力的贡献仅1%左右，结合2002年以来潍坊投资的急剧增长，表明潍坊的经济增长已开始进入投资推动阶段，产业结构将进一步向重化工业转型，需要加强基础设施建设，对融资也提出更高的要求。表3 潍坊市经济增长因子的贡献分解增长因子年均复利增长率弹性系数贡献占GDP增长的%资本存量19.2960.2625.05643.50劳动力0.5770.2120.1231.06常数8.6776.43655.40国内生产总值11.61

16、511.616100.002.1.4 工业成为经济主要支柱2004年三次产业比例由2003年的15.5：50.5：34.0调整为14.5：54.8：30.7，第一产业所占比重比上年下降1.0个百分点，第二产业比重持续提高，较上年增长4.3个百分点，其中工业提高4个百分点，第三产业比重下降3.3个百分点。从GDP增长贡献率来看，第一产业为14%，二产为55%（其中工业为50%），三产为31%，第二产业特别是工业对国民经济的拉动作用显而易见。图4 潍坊市的产业结构演进（1980-2003年）注：资料来源于历年潍坊统计年鉴2.2 潍坊市城市建设投资情况分析2.2.1 城市建设投资的适度比重世界银行在

17、1994年发展报告中推荐：发展中国家城市建设投资比例应该占其全部固定资产投资的9%15%、GDP的3%5%，而我国城市建设投资的额度远远偏小。1994年世界银行发展报告中基础设施的统计口径包括三个方面：公共设施（电力、电信、自来水、卫生设施与排污、固体废弃物的收集与处理、管道煤气）；公共工程（公路大坝和灌溉及排水渠道工程）；其它交通部门（城际铁路、城市交通、港口和水路、机场）。2.2.2 我国城市建设投资的平均比重表3 我国城市建设投资基本情况年份城市建设投资（亿元）占全社会固定资产投资比重（%）占国内生产总值的比重（%）19788.351.200.23197913.151.900.32198

18、013.541.500.30198119.532.000.40198227.162.200.51198328.172.000.47198441.662.300.58198563.992.500.71198680.072.700.78198790.312.500.751988113.242.500.751989106.972.600.631990121.202.700.651991170.883.100.791992283.173.501.061993521.834.001.501994666.043.901.421995807.634.001.381996948.624.131.4019971

19、142.654.601.5619981477.615.201.8919991590.845.331.9820001893.655.762.122.2.3 潍坊市城市建设投融资现状分析（1）统计口径国际上比较通行的观点，是将城市建设划分为六大系统：（1） 城市能源系统（2） 城市水资源和供排水系统（3） 城市道路交通系统（4） 城市邮电通信系统（5） 城市生态环境系统（6） 城市防灾系统在我国，城市建设通常称为城市市政公用设施，是在长期以来不同行业之间管理上的条块分工归口体制上形成的，实际上是指城市建设中由国家城市建设行政主管部门（建设部）分工进行行业管理、由城市政府组织实施和运营管理的部分。包

20、括：城市供水、供气、供热、公共交通等城市公用事业，城市道路、排水、污水处理、防洪、照明等市政工程，城市市容、公共场所和公共厕所保洁、垃圾和粪便清运处理等市容环境卫生事业，城市园林、绿化等园林绿化业。（2）潍坊市城市建设投资现状分析A投资比例：潍坊城市建设投资的比重高于全国水平，但仍然有提高的必要和空间。（见表4）表4 2003年潍坊市城市建设投资情况基础设施类型投资额（万元）全社会固定资产投资（万元）占比重（%）国内生产总值（亿元）占比重（%）电力、热力的生产和供应业198638燃气生产和供应业2873水的生产和供应业15339道路运输业21274管道运输业800装卸搬运和其他运输服务业107

21、7仓储业9576电信和其他信息传输服务业34364水利管理业10887环境管理业5799公共设施管理业58530合计35915751709416.9510303.49B基本建设投资强度分析：1993年以前，潍坊城建投资23千万/年，财政无欠款；19932002年，45千万/年，举债建设，财政有欠款；2003年，3.4亿元，开拓了融资渠道，财政无欠款；2004年，广开财路，纯道路建设即达3亿多元，财政无欠款；2005年预计投资14.7亿元新建6条道路、修建6条道路；另外投资6.9亿元结合道路建设6条绿色长廊。在山东省内各地市中，潍坊市基本建设投资额排名第6位。（2003年）图5 潍坊市基本建设投

22、资强度分析（2003年）表5 潍坊市基本建设投资强度分析（2003年）排序地区基本建设投资额（亿元）1烟台市236.32青岛市206.23济南市180.14东营市146.25济宁市135.36潍坊市124.17德州市103.98威海市100.79滨州市81.110泰安市76.211临沂市73.812日照市72.013淄博市59.914聊城市49.715枣庄市47.716菏泽市45.817莱芜市28.6C潍坊市现行城市建设投融资体制严格的财政投资评审制度潍坊市原来的城建投资体制，就是每年由建设部门会同财政部门下达一次城建投资计划，然后再根据建设部门的申请和财力情况拨付城建资金。资金是否专款专用，

23、是否按时、按合理预算拨付使用，因财政部门不参与具体管理，掌握情况不细，建设部门“建管合一”，因而有关部门“吃工程款”、拖欠工程款，施工队伍拖欠民工工资问题非常突出，财政部门总是欠着建设部门许许多多说不清、道不明的城建款，本来有限的城建资金发挥不了应有的效益，节支问题无从谈起。为解决这个问题，潍坊市对政府确定的城市建设项目，实行严格的财政投资评审制度：所有的城建项目，都要交由财政部门管理的财政投资评审机构，组织专业人员，对建设单位提报的投资预决算进行严格评审，并依评审的结果，作为拨款或对政府采购超出预算项目进行废标的依据。这样，就可以有效地解决虚报瞒报、项目资金混用等问题，掌握城建投资的底数，为

24、财政部门对城建资金实施有效管理，防止随意支出，节约城建资金创造必要条件。与之相配套，还推行国库集中支付制度，将投资评审和政府采购核定的城建资金，直接拨付到用款单位。有效地防止资金被截留和挤占挪用等问题，把城建资金按时、足额地用到城建项目上，提高资金使用效益。规范的政府采购制度实行政府采购制度是节约财政支出、提高财政资金使用效益的基本途径。货物、服务项目是这样，城建工程项目也是这样。潍坊市政府坚持在城建工程领域实行政府采购制度。明确规定，所有达到一定限额的工程项目都要交由市政府采购中心实行政府采购。为最大限度发挥政府采购制度的节支效应，潍坊市政府还非常注意在规范操作上下功夫：一要切实贯彻公开、公

25、平、公正原则。能实行公开招标的尽量实行公开招标，确实无法实行公开招标的，可以实行邀请招标、竞争性谈判等其他政府采购方式，但必须按照政府采购法的法定条件，履行严格的审批程序。财政部门作为政府采购管理部门，还应特别注意防止有关部门和人员把邀请招标和竞争性谈判的限制性条款，作为排斥外地供应商和其他合法供应商的借口。二要尽量扩大采购规模。为了照顾小企业、当地企业和其他“关系”，以往建设部门招标往往把一个工程分成了若干标段，使标段太多、太小，对真正有实力的供应商构不成吸引力，招标的规模效应被大大削弱。实行规范的政府采购制度后，必须尽量扩大采购规模。只要条件允许，就要努力把标段做大。这样，才可能使有资质、

26、有实力、有信誉的大公司有兴趣参与竞争，既能保证工程的质量，又可以最大限度地把报价压下来。三要对不宜进行工程招标的项目，实行大宗材料招标。在城市建设中，有一些零星的、在原有基础上完善的工程，进行工程招标或者成本太大，不好实施；或者大队伍不愿干、干不了，也不宜招标。其投资额只能通过投资评审而不能通过市场竞争确定，不利于最大限度地节约城建资金。但若干个零星工程的工程材料（如石材、苗木等）集合起来，却可以形成一定的批量，构成招标条件。因此，财政部门应该充分发挥政府采购管理部门职能，大力推行大宗材料招标。积极推行市场化运作，吸引社会投资城市建设投资作为长线投资，由于总的说来回报比较慢，因而主要应靠政府投

27、资。在我国市场经济发育不很成熟的今天，这一点尤为突出。事在人为。这并不是绝对的。只要按照市场化原则运作得当，是完全可以吸引社会投资，节约财政投资的。多搞开发性拆迁。为了为城市基础建设创造“作业面”，财政往往要花巨资支持拆迁。如果换一个思路想问题，就可以省去不少财政投资。城市基础建设搞好后，许多地段会身价倍增，从一般地段变成黄金地段，成为开发商眼里的“抢手货”。我们完全可以把某些城市建设规划向众多的开发商“交底”，把某些潜在黄金地段在建设展开前拍卖，由开发商向该地段的拆迁投资。财政只负责市政性拆迁部分。拍卖某些基础设施的使用权。有些设施使用对象是一些赢利性企业。如弱电设施，使用者是移动、电信等赢

28、利大户。其线路必须下地。理应由这些企业“掏腰包”。但由于建设时使用主体不特定，这些企业不愿主动“掏腰包”。财政完全可以建议政府先委托一家经营性投资机构先行投资，然后授权其代理垄断使用权，再向使用商拍卖其使用权，收回投资并获得合理利润。这样也可以节约政府投资。拍卖某些项目的经营权。某些地段可以在不影响设施功能的情况下拿出部分来搞经营。如有些花园式绿地，可以尝试辟出部分地块建一与绿地协调一致的建筑物，作为展示其产品的经营场所；花园的花卉，也可以作为其展品的组成部分。政府要做的，一是统一规划；二是拍卖经营权；三是对获得经营权的经营人进行管理。但所有投资都由获得经营权人负责。三、城市建设投融资体制改革

29、的基础理论3.1 公共物品理论现代经济学认为，社会生产消费的物品可根据其效用、消费、供应的性质和特征划分为三大类型：纯公共物品、准公共物品和私人物品。纯公共物品是社会(或集体)共同使用的产品和服务，该物品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性与非排他性。私人物品是个别主体使用和消费的产品和服务,该物品具有效用可以分割、消费的竞争性和排他性;准公共物品是介于公共物品和私人物品之间的产品或服务。3.2 项目区分理论由上海城市信息研究中心最早提出，根据城市建设项目的性质和特征，对不同类型的项目进行区别管理，分为：经营性、准经营性和非经营性三类，并根据项目的属性决定投资主体、运作模式、资金渠道、权益归属

30、等。非经营性项目投资主体由政府承担，按政府投资运作模式进行，资金来源应以政府财政投入为主，配以固定的税种或费种保障，权益归政府所有。但在投资的运作过程中，也要引入竞争机制，按招投标制度进行操作，并需提高投资决策的科学性、规范性，促进投资效益的进一步提高。城市建设的非经营性项目，主要指无收费机制、无资金流人的项目，这是市场失效而政府有效的部分，其目的是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用，这类投资只能由代表公共利益的政府财政来承担。经营性项目则属于全社会投资范畴，其前提是项目必须符合城市发展规划和产业政策导向，投资主体可以是国有企业，也可以是民营企业、外资企业等，其融资、建设、管理

31、及运营均由投资方自行决策，应有的权益也归投资方所有。但在价格制定上，政府应加强审核，兼顾投资方利益和公众的可承受能力，采取“企业报价、公众议价、政府核价”的定价方法，尽可能做到公民、投资方、政府三方都满意。城市建设的经营性项目，是指有收费机制、有资金流人的项目。但这类项目又以其有无收益（利润）分为两小类，即纯经营性项目和准经营性项目。纯经营性项目（营利性项目），可通过市场进行有效配置，其动机与目的是利润的最大化，其投资形成是价值增值过程，可通过全社会投资加以实现。准经营性项目即有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因其政策及收费价格没有到位等因素，无法收回成本的项目，附带部分公益性，是市场失

32、效或低效的部分，因其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口，要通过政府适当补贴或政策优惠维持营运，待其价格逐步到位及条件成熟时，可转变为纯经营性项目。城市建设项目的经营性、准经营性和非经营性的区分并不是绝对的、一成不变的，而是可以随着具体的环境条件变化而变化的。政府根据需要，通过制定特定政策或提高产品或服务的价格等可以使项目的可经营指数提升，即准经营性项目可变成纯经营性项目；非经营性项目也可变成准经营性项目，甚至变成为纯经营性项目。例如敞开式的道路一旦设定了收费机制，即由非经营性项目变成了经营性项目；而经营性项目一旦取消了收费即又成为非经营性项目。其相互关系参

33、见图6所示。无收费机制的项目（无资金流入）有收益的项目有收费机制但无法收回成本的项目降低收费标准增设收费机制纯经营性非经营性准经营性价格到位取消收费机制图6 城市建设项目区分3.3 基础设施可销售性评估理论从总体上看，城市建设具有垄断性。但是在不同部门间、部门内部和各种技术类型之间的城市建设的经济特征大不相同。一般来说，产品/服务的可销售性越高，私人参与的可能就越大。然而，对某一基础设施行业的可销售性的评判色不可能仅仅是“是”或“否”，而只能是“高”或“低”。因此对于不同的基础设施服务/产品，其私人设施采取了不同的政府资金介入程度。以下是经济学家Christine Kessides对基础设施不

34、同部门的可销售性做出的分析。其中对于可销售性，Christine选取了6个指标加以评价：其中，两个是物品/服务的自然属性竞争性和排他性；三个是物品/服务的生产经济属性规模经济、沉没成本和对协调性的要求；最后一个是和产的外部性，也可称为社会目标。基本上以同样的思路，世界银行在1994年提出了对不同类型基础设施评估和体制改革的政策建议。世界银行的报告同CMstine的研究报告采用了不同的指标体系,但得出类似的结论。如前所述,基础设施服务产品有公共物品和私人物品的混合经济属性。从理论上讲,物品可销售性越高私人物品的属性就越强,私营部门提供的可能性就越大。世界银行是选取竞争潜力、货物与服务的特征、以使

35、用费弥补成本的潜力、公共服务义务和环境的外部因素五个指标做出可销售性评价,最后给出可销售性的综合评估值。四、城市建设投资运营体制的基本问题及改革思路4.1 根据项目的不同类型和特点，建立多元化的投资主体格局目前的投资管理格局，是以政府及相关的国有企业为主体，对经营性项目与非经营性项目捆绑经营，既经营可经营性项目，又夹带为数不少的非经营性项目，你中有我、我中有你，政企不分。项目区分理论强调项目的非经营性与经营性之间的严格区分，将两种属性的项目分列于两套投资体系，即政府投资体系与社会资本投资体系，分别操作。这样，可促使政企真正分开，使国有资本行政管理职能与企业经营管理职能彻底分离。一般的说，非经营

36、性项目属于政府投资体系，由政府投资建设；经营性项目属于社会资本投资体系，应让其真正走向市场，通过公开、公平、竞争方式运作。准经营性项目,应该在政府适当补贴及政策优惠的前提下，按经营性项目模式进行操作。经营性项目，其投资目的是利润最大化,投资的实施过程是价值增值活动,而且投资主体的确定是通过公开、公平、竞争的招投标方式实施的。故此,投资主体必然的对其投资的全过程,即项目策划、资金筹措飞建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值负完全责任，并通过市场进行自我调节。非经营性项目属公益性质，其投资主体应是政府。政府在制定计划、确定项目时，应特别注意综合平衡建设需求与资金状况，量力而行，有多少钱建多少项

37、目，绝对不能过度举债，盲目建设，以求最大限度地避免或减少风险、提高效益。4.2 转变政府职能，明确政府在投资运营中的地位和角色城市政府作为城市行政权力的实施主体，主要职能是做好宏观调控、社会管理与公共服务，权力的行使具有明显的强制性。政府或其所属部门作为投资经营者，则要承担资产的所有者权益及相关责任，包括资产的经营与保值增值。当政府充当投资经营者时，政府同其他经营者之间以横向联系为主，经济地位是平等的，应按照自愿协商和等价交换原则办事，不得混合使用行政权力。因为行政管理权和投资经营权的性质截然不同，两种权力的行使在许多方面是互相排斥的。把行政管理职能同国有投资者职能混杂起来，必然造成政府职责不

38、清、政企不分，对事业有害无益。政府的首要角色是当好行政权力的实施主体，在经济事务中应该对各类投资所有者、经营者一视同仁，平等相待。既要保护国有与集体投资者权益，也要保护社会、民间各类投资者的权益，从宏观效益出发，调节全社会经济活动。4.3 根据不同项目的资金特点建立多样化的资金供给渠道（1）从理论上讲，属于非经营性的城市建设项目应由政府全额拨款，但从实际情况看，特别是发展中国家，在特定的历史发展阶段中，这笔经费将相当大，往往超出现实财政所能承受的能力，财政一时无法全额满足投资需求。面对这一现实，政府可以通过资本市场、收费收入资产变现等渠道筹措，也可适当通过举债（包括贷款和发行债券等方式）去平衡

39、资金的不足。但是举债额度与保证金必须保持合适的比例。保证金的来源可以是固定的税、费收入，也可以是财政的专项拨款或基金等，基数一定要保证。这是能维持非经营性项目建设的重要保障。当资金不足需要举债时，应综合考虑财政实力与需求，切实控制负债的规模。还应指出的是，这部分资金是政府财政融通的，最终归还得由政府承担。（2）对于经营性项目的投资，政府应在严格控制规划的前提下，充分放开，鼓励与吸纳社会各界（包括内资与外资）参与。政府应为全社会投资创造一个良好的投资环境。一是建立与健全全社会投资的法律法规，包括融资的政策法规等，使各方的投资行为有法可依，并得到法律保障；二是理顺价格体系，合理的价格是吸纳社会投资

40、的基础，也是准经营性项目向纯经营性项目过渡的必要条件，只有合理的价格，使价格真正体现价值，才能吸引各方投资，促进城市建设的进一步发展。当然，有些产品或服务的价格还不可能一步到位，但必须遵循市场经济规律，按照企业报价、公众议价、政府核价的原则进行定价，使之尽可能合情合理。4.4 规范完善政府投资的决策和管理机制当前政府投资的非经营性项目基本上沿袭计划经济体制下的传统建设模式，即建设单位提出项目建议书和可行性报告，政府计划部门进行审批，确定投资额度和年度投资计划，财政部门核拨建设投资金，再由建设单位组织基建班子进行建设。其间市场机制难以发挥自发的调节作用，需要人们自觉地按照客观规律办事。因此，必须

41、通过制定和执行科学的工作制度来规范政府行为，约束行政权力的运用，提高政府投资决策与项目管理的科学性。首先是要有可靠的资金保证。根据联合国开发计划署的推荐，发展中国家城市建设投资应占固定资产投资的10%和GDP的3%5%。若由政府投资建设，则在编制财政预算时就应将项目的投资纳入预算。若财力有限，一时无法拿出投资全额，也必须保证拿出一定比例，即占财政收入的10%、或固定资产的5%、或GDP的2.5%为基数作为项目的固定投入保证金，还可以固定税种或费种加以保障。另外，政府在资金不足时也可通过发行股票或债券等筹资。但在运用这些市场化融资方式时，必须密切注意政府的负债率，负债比率必须控制在60%以内，若

42、超过此警戒线，政府应及时投入资金以减少其负债率。其次必须强化政府投资决策的责任约束。一是要加强和完善技术储备和方案比选工作，如融资方案也纳入比选范围，以提高投资决策的科学性；二是要在政府内部建立一套科学和民主的计划编制和项目决策程序，严格明确各个环节的工作内容、深度、质量和效益要求，特别是主要行政负责人的责任，必须将法人的自身利益与企业经营状况、投资决策正确率等指标直接挂钩；三是要重视对政府履行职责的外部约束，例如市和区人大应加强对同级政府城市建设投资计划、财政投资项目决策和实施情况的审议和监督；四是要建立投资决策和管理信息系统，利用现代计算机技术和经济研究成果，建立和完善我国的投资决策和管理

43、系统，从而使投资决策程序化、公开化、规范化。再次，项目实施过程要规范化、市场化。形成以合同为纽带，以市场运作为基础的项目实施模式。建立政府采购制度，形成“公开、公平、竞争”的项目实施模式。在城市建设项目投资的全过程（包括项目前期、工程设计、施工和运营）中引进竞争机制，例如在项目实施各阶段全面引人公开招标方式。还要建立健全专业化建设管理模式，对项目实行市场化、法制化的管理，以保证政府计划部门对项目的控制有效地贯穿始终，例如由政府计划部门按照市场竞争原则择优选定建设单位，建设单位依据政府计划部门审定的建设内容、建设规模、建设标准和投资额,遵循国家规定的基建程序组织项目建设。建设单位直接对政府承担按

44、质、按量、按期完成项目建设和控制投资的责任，与项目建成后的使用单位没有经济利益的联系。4.5 建立健全政府的规划和监管制度城市规划是城市发展、建设的蓝图，为形成和发展城市所进行的各项建设，都必须依照城市规划来布局、实施,以保障城市的有序、持续、健康的发展。城市建设是形成和发展城市所必需的，具有先导性、先行性和基础性的建设，尤其必须依照城市规划来实施，以避免混乱和失误。城市规划又是一种公共权力，体现着公众的利益,由政府及其规划管理部门代表人民行使这一权力,实现维护公共利益、体现社会公平、保障弱者利益的宗旨。世界各国都非常重视城市规划工作，从中央到各城市政府普遍成立规划管理部门，并制定专门的法律和

45、规章制度来保障城市规划及其管理部门的权威。违反规划的建设项目，不论其投资来源和归属关系如何，都要受到行政或法律的制裁。城市建设涉及巨大的社会公共利益，不论是由政府投资经营的,还是由社会企业来投资经营的城市建设项目，都必须接受政府的监督与疆和管理。对于前者，政府可通过直接控制、管理来实施监督。对于后者，则需按照法定的市场规则，由政府部门与投资经营企业签订合同，明确规定双方的权利义务关系;政府依照法规及法规认可的合同进行监督和管理。所以，把市场竞争机制引人城市建设投资运营之后，不但不能减少政府的监管职能，反而对政府的监管提出了更高、更严格的要求。这是因为城市建设是城市生产和生活的基础，是支撑城市健

46、康运行的命脉，政府有责任对其投资运营进行严格监督和管理，以确保城市生产和生活的稳定。另一方面，大多数城市建设都有一定的自然垄断性和社会福利性，其产品或服务的价格和质量不能实行市场自由定价原则，而应由消费者、经营者和政府协商确定，其中的协调、监督、指导、调节等工作需要由政府的相应机构来承担。分析英国城市建设私有化过程，可以清楚地看出,当城市建设市场化以后，城市建设的经营功能和监管功能即相分离，政府监督和管理的问题就更加突出起来了。英国供水和污水处理是其中极好的一个实例。英国到1989年对英格兰和威尔士的所有供水和污水处理机构都实施了私有化，但为了加强监管，英国政府除了设有中央级的环境、交通及地区

47、事务部外，还成立了三家独立的监管机构。这三家机构包括环保局、水务办公室、饮用水稽查处，其中仅环保局就雇用约一万名工作人员，这一点是值得我们借鉴的。4.6 积极推进城建行业国有企业的产权转换和机制转换在中国的市场经济体系中，城市建设经营的主体是提供城市建设产品和服务的各类企业，其中绝大多数为国有企业。在这些企业中，加快现代企业制度建设步伐，切实转换企业经营机制，具有重要意义。城市建设行业的大中型企业应当按照现代企业要求进行公司制改革，做到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。要建立规范的法人治理结构，形成科学、合理的企业领导体制和组织制度。要尽可能实现投资主体多元化，一些可竞争领域的企业要逐步

48、改制为有限责任公司或股份有限公司。要面向市场，切实转换经营机制，构建一套有效的激励和约束机制，真正做到经营者能上能下、人员能进能出飞收入能增能减，最大限度地激励和调动企业职工的积极性和创造性。要积极利用资本市场的融资能力,争取在全国特大城市中选择、培养若干个综合实力强、有能力抗御外来竞争压力的大型市政公用企业集团。当前要重点以现有的国有大型企业和上市公司为基础,通过联合、兼并、重组、股份制改造等途径,打破现行的区域和所有制限制,在较大范围内进行资产重组和结构优化。大型企业集团要按照母子公司体制改革,控股和管理中小城市的市政公用企业。增强整个行业的综合实力和竞争力。对于一些中小型市政公用企业，要

49、通过主辅分离，走“专、精、特”的道路，形成自己的竞争优势，注重利用当地成分的比较优势同大型企业建立密切的协作关系，提高生产和服务的社会化水平。要大胆进行产权结构改造和所有制改革的试点，鼓励民营企业和社会化投资，利用制度优势，增强企业的活力，促进行业的发展。4.7 大力引进多种形式的社会资金，参与城市建设和经营经济发达国家城市建设经营的经验表明，在城市建设投资建设中必须大力引人社会资金的参与。社会资金的引进不仅可以为城市建设提供大量的资金支持，而且也是提高城市建设投资运营效率的可靠保证。从中国的实际情况看,在城市建设投资运营中,无论是完全由政府垄断控制还是完全由市场自由运作,都是不可行的。科学的

50、选择应该是将政府的综合规划优势与市场的效率、效益机制结合起来,根据城市建设的不同类型和特点采取多元化的社会资金参与模式。从总体上看,社会资金参与基础设施服务的方式可以划分为两类:第一类是管理权参与,即通过签订各类承包合同,如经营业绩协议、管理合同、服务合同,形成政府与社会资金共同担负某项服务的责任;第二类是所有权(股权)参与,即通过将现有企业股份化的形式,将部分或全部资产的所有权转移给社会资金,或者社会资金通过特许经营、投资参与新建的项目。在实践中,根据实际需要与可能,同一个项目也可以采用管理权参与和所有权参与的混合模式进行投资、建设和经营。五、政府的作用与政府资金世界各国经验表明，政府资金是

51、城市建设的一项主要的资金来源，特别是对于发展中国家来说更是这样。从中国的现实情况分析，在今后相当长的时间内，政府资金将仍然是中国城市建设的主要资金来源，所以要改革中国城市建设投融资体制，首先必须解决政府资金在城市建设中的地位和高效运作问题。鉴于政府资金的重要作用，由中国建设领域的权威研究机构一一建设部政策研究中心完成。因此，在此我们只是对总体思路做出简单的分析介绍。本报告认为，应该建立起以提高效率为目标，以城市政府资金为主体，上级政府资金为补充的政府资金投资运营体系。讨论政府作用和政府资金问题，首先要明确城市建设是属于哪级政府的职能范围。根据政府投资城市建设的特点，本报告将我国的政府体系划分为

52、城市政府和上级政府两个层次，其中上级政府在论述需要的情况下将进一步划分为中央政府和省级政府。5.1 政府事权和财权划分5.1.1 事权的划分一般的说,一个国家的众多事务，需要由各级政府分别管理。全国性重大事务由中央政府管理。一个省区以内的事务，由省级政府管理。跨省区事务，可分段的（如公路）由各段所在省的省级政府分工合作管理,并由中央政府协调。一个城市辖区内的事务（如垃圾回收或街道照明），由城市政府管理。跨越城市的事务由相关的各城市政府分工合作管理,由上级政府进行协调。对于经济建设，尤其要遵循责、权、利相统一的原则，各类建设项目的决策权属于相应一级政府,所需资金也由该级政府来提供。根据以上原则来

53、考察城市建设的服务，它们基本上都是以城市为服务对象，受益范围基本上属于地区性的，因而划入城市政府的事权范围。而其上级政府,中央政府和省级政府，原则上主要通过转移性支付来实现对城市建设的支持。在必须遵循责权利相对应、相统一原则的同时,在事权划分中还要注意遵循另外一个原则，就是平衡发展的原则。有一些城市建设，它们的使用具有更大的区域性，建设跨城市、跨地区的该类基础设施在经济上比较合理。对于这类基础设施,如果仅仅由城市政府来管理和投资，容易产生许多问题,所以就要求由上级政府来协调、平衡。5.1.2 财权的划分从原则上讲,财权与事权应当对应,但是我国的实际情况却错综复杂,亟待通过改革加以解决。具体的说

54、,当前的一个关键问题,是应当按照事权的划分给予城市政府以足够的自主权来筹集城市建设资金和分配支出。城市政府的财务自主权,主要应包括以下权限。(1)税收征管权限税收征管权限是体现城市政府财务自主权大小的一个重要方面。在所得税和销售税主要归中央政府的国家，中央政府通常也负责这些税的征收和管理，而城市政府负责地方财产税的征收和管理。也就是说，税收归哪级政府使用，征收和管理也由同级政府负责。(2)地方税收的税率制定权从国际上看，几乎所有国家都赋予城市政府至少一种税率的制定权，尽管有的国家只让城市政府在一定税率范围内选择。如英国让城市政府制定财产税税率，但对每一地区规定一个最高限额。为什么不能由中央政府代替城市政府制定所有的税率?主要原因在于许多支出是由城市政府控制，城市政府能更贴切地满足本地居民的愿望和需求。如果某一地区的居民对公共支出有更大的需求，他们可以通过提高税率征税或从中央政府得到额外补助来满足这种需求。但中央政府不会仅仅因为某一地区提出申请就给它更多的钱，那么唯一的解决办法就是赋予城市政府决定至少一种税率的权力，由此增加收入，以满足本地居民的需求。 (3)非税收入的制定与征管在我国，非税收入占据了城市政府收入的很大一块，因此非税收入的制定和征管问题显得尤为重要。现在的非税收入的制定与征管主要是沿袭着条条的管理