城市管理学--城市规划及其管理

1、城市管理学-城市规划及其管理 第七章第七章 城市规划及其管理城市规划及其管理 城市管理学-城市规划及其管理 “规划在城市建设发展中起到很重要的作 用，只有做好规划，城市才能协调发展。” “没有好的规划，就没有好的发展。” 要建设可持续发展的城市，必须有科学的、 高起点而又切合实际的规划，要考虑到以 后若干届政府，着眼于 50 年甚至 100 年 以后如何发展。政府要从宏观上把握可持 续发展的方向，抓好规划的实施及其监督、 协调、管理。 城市管理学-城市规划及其管理 华盛顿，城市不到200 年的历史，但以现在的人 的眼光来看，规划仍很合理，环境、人口规划都 很好。 莫斯科，是 850年前建的，但

2、它的规划却比现在 的北京更具科学性，它有 350 万辆车，但交通很 顺畅，而北京只有 140万辆车就出现交通拥挤问 题。 所以，要建设可持续发展城市，必须首先给城市 定位，确定城市的功能，按功能要求，规划好功 能用地分区，调配土地资源，并据此调整产业结 构和布局。政府在操作规划中， ，而不能只把资金投在一些短 期行为上。 城市管理学-城市规划及其管理 深圳的城市规划工作 深圳在城市建设中，对规划给予了高度重视。 深圳的城市总体现划是根据城市发展策略和土地利用 总体规划的要求，综合研究和确定城市性质、规模、 容量和发展形态，统筹安排各项建设用地，合理配置 各项基础设施和公共服务设施，为城市远景发

3、展提供 结构性保证，是规划期内城市建设的总纲。 城市管理学-城市规划及其管理 汕头的规划是失败的，最大的败笔是工业区布置。 汕头工业五花八门，市、区、街道、村里都有工 业区，与住宅交错，给治理带来很大困难。尽管 在前几年修编规划时环保局提出了这一问题，但 要改变现状却很难。在招商引资中，一些领导饥 不择食的现象严重，随意改变规划，给环保部门 带来很大压力。 厦门市副市长赵克明对此深有同感：“我到过 株州市，那里铁路、工厂、学校和住宅交错，根 本分不清楚，这没法搞好。厦门搬迁鼓浪屿的工 业企业，花了几十亿元才改掉了历史错误，现在， 厦门的工业也在一步步退出岛外。不科学的规划 坑人啊，最大的错误就

4、是这种布局的错误，即使 可以整治，也要花巨大的代价。” 城市管理学-城市规划及其管理 现代城市是一个多功能、社会化的有机综合体， 是一个高度复杂的动态大系统。城市内部功能、 结构的合理化迫切需要城市规划的引导，城市建 设本身不可能自发地朝着可持续方向健康有序发 展。 因此，城市规划是城市复杂系统运转、创造良好 的人居环境的根本保障，否则，将严重阻碍国家 与地区社会经济的发展。科学合理的城市规划能 为国家与地区的建设带来巨大的综合效益。 城市管理学-城市规划及其管理 城市规划具有指导和规范城市建设的重要作用， 担负着合理利用城市土地、协调城市空间布局 和各项建设，发挥城市整体优化功能和效益的 使

5、命。 促进城市土地资源的合理配置、确定城市公共 物品的提供、推动城市经济的发展、降低城市 土地利用的交易费用、减少城市土地管理中的 寻租行为是城市规划及其管理的主要制度作用。 城市管理学-城市规划及其管理 1989年底我国颁布的中华人民共和国 城市规划法(以下简称规划法)，是 我国城市建设管理方面的一部重要法律。 随着社会主义市场经济体制的建立，我 国城市政府正在把城市建设作为首要的正在把城市建设作为首要的 职能。而城市规划是城市建设的龙头，职能。而城市规划是城市建设的龙头， 科学、求实和法制化的城市规划及其管科学、求实和法制化的城市规划及其管 理，对城市建设起主导作用。理，对城市建设起主导作

6、用。 城市管理学-城市规划及其管理 第一节第一节 城市规划概述城市规划概述 一、城市规划的由来一、城市规划的由来 城市规划是伴随着城市的产生而出现的，它是人们把 自然环境改造为以人工环境为主体的城市环境的一 种有效手段。早期的城市规划源于人类对自然环境 的改造，是在大量的城市物质形体建设规划基础上 发展演变而来的。 第一代城市规划的理念-城市规划脱胎于建筑学。 第二代城市规划理念-城市规划的整体观。 把城市看作一个统一的整体，即把包括物质与社会诸要素、人 与自然的融合作为规划思想的基本点，首次动摇了物质形体 规划建设等同于城市规划建设的基本思想，现代城市规划的 整体观形成。 城市管理学-城市规

7、划及其管理 第三代城市规划的理念城市规划扩展到社会经 济等宏观规划领域。 背景： 1二战后的欧洲面临着战后重建和发展问题； 2凯恩斯主义所主张的国家全面干预经济的思想已被广泛接受； 3二战以后的科学技术方面的发展变化； 以帕克为代表的学者在综合分析城市社会、经济、环境等 一系列弊病的基础上，首次将生态学基本理论应用于城市 社会，构建了城市人类生态学理论思想体系，把城市看作 为一个社会、经济、文化等构成的综合实体，是自然而且 尤其是人类属性的产物。这样的城市不再是简单人工建筑 的堆积，而是伴随人类活动脉搏跳动而进行新陈代谢的有 机整体，从而城市规划的理念必然要从物质形体规划扩展 到社会经济等宏观

8、规划领域。 城市管理学-城市规划及其管理 英国1947年城乡规划法也正是在这样的背景下应 运而生。 它将制定城市规划与建设管理两种职能集于城 市规划当局一身，强调严格的规划许可制度， 并通过财政资助和授权使地方当局拥有强有力 的土地征用能力和干预城市建设的能力。 需要指出的是：英国1947年城乡规划法影响甚 广，超出了英国及其殖民地范围，成为西方城 市规划发展史上一个重要的里程碑。 城市管理学-城市规划及其管理 可见，现代城市规划以城市中的自然、社会、可见，现代城市规划以城市中的自然、社会、 经济、政治和法规等问题为研究对象，从宏观经济、政治和法规等问题为研究对象，从宏观 的社会经济角度、整体

9、角度出发，用社会理性的社会经济角度、整体角度出发，用社会理性 干预人类的行为，调配社会资源，构筑城市空干预人类的行为，调配社会资源，构筑城市空 间环境，引导城市健康快速发展。间环境，引导城市健康快速发展。 城市规划在城市自然资源持续利用、社会资源城市规划在城市自然资源持续利用、社会资源 合理分配、群体利益妥善协调等方面起着极其合理分配、群体利益妥善协调等方面起着极其 重要的作用重要的作用。 城市管理学-城市规划及其管理 二、城市规划的理论 在城市规划实践的发展过程中，有许多优秀的规划思想对其 所在时代的城市规划发挥过积极的指导作用。沿历史的脉 络梳理这些思想，可以将它划分为以下3个阶段： （一

10、）古代的城市规划理论（一）古代的城市规划理论 古希腊和古罗马是古代西方城市发展较快的时期。古希腊 的建筑师希波丹姆提出把城市分为圣地、公共活动中心和 住宅区，这是世界上最早的城市功能分区思想之一。古罗 马的维特鲁威在他的建筑十章中，论述了城市选址、 地段划分和广场规模等问题，是世界上最早的城市规划著 作之一。 中国封建社会的城市规划经历了从里坊制到街坊制的转变。 城市管理学-城市规划及其管理 （二）近代的城市规划理论 在城市中建造大片公园绿地，改善市区的生态环境，起源于19世纪 50年代末。1859年，美国的建筑师欧姆斯特在纽约曼哈顿区的中心 设计了中央公园，打破了市区总是布满密集房屋的旧观念

11、。从设置公 园发展到用绿化带分隔市区，逐渐成为一种新的城市空间概念。 西班牙的工程师索里亚于1882年提出的带形城市理论。 1902年，英国记者霍华德提出了“田园城市”的理论。 1910年法国的建筑师嘎纳尔在规划工业城市中，把工业区、港口、铁 路和居住区在用地布局上严格地区分开来，这是城市规划史上第一次 比较全面地进行城市功能分区的实践。 英国生物学家格迪斯1915年出版了进化中的城市一书，第一次从 区域经济出发，考察城市规划。在他的理论影响下，从城市规划逐步 产生了区域规划。 1922年，英国伦敦规划委员会总顾问昂温提出了建设卫星城市的理论。 1929年，美国的规划师佩里提出的邻里单位理论，

12、主张以城市干道所 包围的区域作为邻里单位。 德国地理学家克里斯泰勒在1933年提出的“中心地”理论，率先论证 了城市体系对城市规划的影响。 城市管理学-城市规划及其管理 雅典宪章是城市规划理论史上一个重要的 里程碑。 1933年，国际现代建筑协会在希腊的雅典召开 会议，讨论和通过了第一个国际性的城市规划 大纲，即雅典宪章，综合反映了当时各国 城市规划理论的最新成果。 (1)居住、工作、游憩和交通是城市的四大基本活动，城市规划的目 的是为了保证这四大功能的发挥。(2)居住是城市的第一个活动， 住宅区应该占用城市中最好的地区。在人口密度较高的地区，可 以建造间距较远的高层住宅，留出必需的空地，以便

13、配置公共娱 乐设施和停车场所，而且使住宅得到阳光和景色。应该严禁沿着 交通要道建造住房。(3)人的需要和以人为出发点的价值衡量是城 市规划成功的关键。(4)城市规划是一种基于长宽高三维空间而不 是长宽二维空间的科学，必须注重高的要素。(5)必须使城市规划 成为法律，以保证其实现。半个多世纪过去了，雅典宪章所 阐述的这些基本观点，仍然具有很强的指导作用。 城市管理学-城市规划及其管理 芬兰建筑师沙里宁1942年提出“有机疏散论”，对二战后欧美城市的重建，产 生过重要的影响。他认为应该把工业疏散到郊区去，在市区可以保留事业单位 和行政管理部门，把个人日常的生活和工作做集中布置，开辟所谓“日常活动

14、区域”，减少市民上下班的时间和交通拥挤。 （三）现代的城市规划理论（三）现代的城市规划理论 法国经济学家佩鲁于1955年提出的“增长极核”理论 。 20世纪60年代以来美国实施大城市市区复兴计划。 70年代初，西方国家的城市规划理论对功能主义进行反思，认为按照功能主义 观念设计的产生空间结构是一种严格的、逻辑的、理性主义的系统，但它是单 调乏味的。在反功能主义思潮的影响下，出现了所谓建设有“人情味”城市的 动向。 马丘比丘宪章是城市规划理论史上的又一个里程碑。1977年，一些国家的 著名建筑师、规划师、学者和教授在秘鲁的首都利马集会，所通过的宪章签署 仪式在秘鲁的古文化遗址马丘比丘进行，所以被

15、称为马丘比丘宪章。它是 雅典宪章的姐妹篇，旨在回答城市规划所面临的新问题。(1)城市的功能分 区是相对的，同时要考虑它们之间的联系，有利于城市整体功能的发挥，(2)城 市的每一座建筑物是统一体中的一个单元，需要与其他建筑物进行对话，从而 完整其自身的形象；(3)应鼓励住房的使用者参与住房设计。所谓人民建筑是没 有建筑师的建筑。只有当设计与人民的风俗习惯自然地融合在一起的时候，这 个建筑才能对文化产生最大的影响；(4)大城市的交通政策是使私人汽车从属于 公共交通。 城市管理学-城市规划及其管理 在20世纪80年代，城市规划理论中兴起 了技术派。 20世纪90年代以来，城市规划理论中的 环境派引人

16、注目。 城市管理学-城市规划及其管理 综上所述，城市规划的基础理论、基本知识和基本技能应包综上所述，城市规划的基础理论、基本知识和基本技能应包 括传统与现代的城市规划两个部分：括传统与现代的城市规划两个部分： 传统的城市规划主要以工程技术为主体，依据一定 时期社会经济发展目标，拟订城市的性质、规模， 合理组织与安排人们的生活与文化娱乐服务基础设 施，拟订建设项目开发时序，创造理想的人居环境。 传统的城市规划是从工程技术角度来解决城市功能 与城市构图美学等问题，即由传统的从建筑学领域 演化而来的城市规划思路； 现代的城市规划已从工程技术领域走向自然科学与 社会科学的融合，注重对城市物质与社会双重

17、特性 的解释，对社会经济现象、城市历史文化的认识， 对城市问题的解决的对策等的综合研究。 城市管理学-城市规划及其管理 现代城市规划包含了城市经济发展规划、市政工程建设规划、 城市空间环境规划、城市历史文化保护与发展规划等内容。 现代的城市规划是以城市社会、经济、环境复合生态系统为以城市社会、经济、环境复合生态系统为 研究对象的综合性规划，研究对象的综合性规划，建筑只是城市环境中的一个组成要 素，其研究目的是为人们提供理想的生活、学习、工作、休 闲的环境与场所，创造城市良好的物质环境空间，保持城市 社会精神和艺术文化的有效继承和有机创造。 现代城市规划着力于考虑在多元社会中，怎样把社会的各种在

18、多元社会中，怎样把社会的各种 价值观综合成反映社会需求的公共利益，价值观综合成反映社会需求的公共利益，预测城市社会、经 济、环境的发展目标，创造良好的经济发展环境和改善城市 社会，合理配置城市资源，引入当代科技进步的动力来解决 城市问题，把人类的生存空间放在城市生态系统这层面上 来考虑，即以解决城市问题为切人点，促进城市的正常运转 与可持续发展，促进城市发展，建立动态监控发展模型。 城市管理学-城市规划及其管理 三、城市规划的作用三、城市规划的作用 （一）宏观层面上看，城市规划具有的基本作用 城市规划是经济建设与城市建设的结合体，它从 城市建设上保障经济建设的发展 城市规划是城市发展的蓝图，它

19、指明城市的性质、 发展目标和发展规模 城市规划是用地和建筑的规范，它促进个别和城 市整体的土地和建筑的效益 城市规划是市民生活质量的卫士，并通过指导产 业设施、基础设施和生活设施的建设，提高市民 的生活水平 城市管理学-城市规划及其管理 （二）从微观层面上看，城市规划具有的制度 作用 在我国现行的城市土地管理制度下，城市规划不只是 提供技术服务，还具有以下制度作用： 促进城市土地资源的合理配置 确定城市公共物品的提供 推动城市经济的发展 降低交易费用，减少寻租行为 城市管理学-城市规划及其管理 三、我国城市规划及其发展三、我国城市规划及其发展 （一）我国城市规划的发展历程（一）我国城市规划的发

20、展历程 1、以计划经济为主导的开创时期 “一五”计划开始是我国城市规划的第一 个春天，开创了以计划经济为主导的城市规划 工作，迎来了八大重点城市的成功和城市规划 在全国的普遍开展。 计划经济体制下的规划工作，强调集中统 一，规划本身作为法律，以比较经济的办法， 建设起一批重点工程和重点城市，规划设计的 形式也比较严整有序。 城市管理学-城市规划及其管理 2、以社会主义市场经济为主导的发展时期 改革开放后我国城市规划迎来了第二个春天 。 社会主义市场经济体制下的城市规划，既要根据国 家计划，又要按照市场要求，规划设计要求灵活、 滚动，适应开发经营，其形式也趋向多种多样，符 合多种目标的需要。 面

21、对21世纪的更大规模的城市建设和可持续发展两 大目标，规划工作的职责和城市化的新发展，必然 将把城市规划推向新一轮的发展和提高，我国城市 规划工作正迎来了第三个春天。 城市管理学-城市规划及其管理 （二）我国城市规划的特点 计划经济下的城市规划是国民经济计划在空间上 的具体安排，其主要任务是把国民经济计划确定 的建设项目和内容落实到蓝图上，通过综合平衡 求得空间的秩序。 这一职能决定了中国城市规划的传统是以物质规 划为主，即便在今天，中国的城市规划也并未脱 离物质规划为主的传统。大量的规划行为和实践 活动表现为绘制城市或地段设计蓝图，我们规划 师的构成也以建筑师，设计师、工程师为主。 城市管理

22、学-城市规划及其管理 改革开放以后，中国逐步引入了市场经 济机制。随着越来越多的投资者介入城 市开发，城市的发展过程变得日益难以 把握和控制，城市建设行为的利益多元 化趋势越来越明显，城建开发从项目内 容，选址到最终建设的过程越来越受市 场规律的左右。 城市管理学-城市规划及其管理 （三）我国城市规划的发展（三）我国城市规划的发展 从西方城市规划理论的发展历程中，我们可以得到许多的 有益启迪。针对中国目前的现实，尤其值得注意的是以下4个 方面的内容： 在市场经济条件下，城市规划作为社会理性的代表，承担着避 免和防止市场失效、促进经济发展的职责。 公众利益的界定必然涉及价值观，西方规划界已经走过

23、了单纯 由技术专家决定的历程，尝试引入更民主的公众参与、讨论、 协商从而达成一致的意见。 西方城市的发展历程表明：市场存在失效，政府规划干预也有 失效。因此，种辨证客观的态度是寻求种混合体制：既能 让市场发挥其效率，又能保障社会公平，因为可持续发展需要 交融的效率和公平。 城市规划自身需要不断发展，西方的城市规划正是在回应各种 社会需求、变革和挑战的背景下，不断地发展、壮大、成熟。 城市管理学-城市规划及其管理 第二节第二节 城市规划的编制城市规划的编制 我国的城市规划是由城市权力机构制定、 并经上级政府批准的在一定年限内关于城 市性质、规模和发展目标等部署，以及城 市用地、建筑和设施等布局的

24、地方性法规地方性法规 或有法律效力的文件。或有法律效力的文件。 城市管理学-城市规划及其管理 一、我国城市规划编制的原则一、我国城市规划编制的原则 从实际出发，与国家和地方的经济技术水平相 适应的原则 保护城市生态环境和历史文化遗产的原则 有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、 促进科学文化教育事业的原则 合理用地、节约用地的原则 以人为本的原则 城市管理学-城市规划及其管理 二、城市规划的编制权限二、城市规划的编制权限 我国的城市规划法规定了城市规划的编制权限。 国家建设部的城市规划局和省、自治区、直辖市 的政府分别组织编制全国和省、自治区、直辖市 的城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。

25、 设市城市的总体规划由市政府负责组织编制， 分区规划由市政府的城市规划部门负责组织编制， 县政府所在地镇的总体规划由县政府负责组织编 制。 其他建制镇的总体规划由镇政府负责组织编制。 城市管理学-城市规划及其管理 三、城市规划编制的程序三、城市规划编制的程序 根据我国城市规划法和国家建设部的城 市规划编制办法，我国的城市规划分为三种类 型：城市总体规划、城市分区规划、城市详细规城市总体规划、城市分区规划、城市详细规 划。划。城市总体规划是指导城市建设的纲领性文件， 是分区规划和详细规划的基础，是城市政府进行 城市规划管理的法律依据。 城市总体规划的期限一般为20年，建制镇总体 规划的期限可以为

26、1020年。 编制城市规划，一般分为下列两个阶段进行。 第一个阶段；编制城市总体规划。 第二阶段，编制城市详细规划。 城市管理学-城市规划及其管理 编制城市总体规划又分为七个步骤：编制城市总体规划又分为七个步骤： 第一步，勘察、搜集和分析城市的基础资料。 第二步，编制城市总体规划纲要。 第三步，起草城市总体规划。 第四步，上级政府部门、专家学者和市民评议城市总体 规划草案。 第五步，城市政府全体会议讨论、通过城市总体规划草 案后，由市政府向市人大提交关于城市总体规划的议案， 提请市人大审议和通过城市总体规划。 第六步，上级政府审查、批准城市总体规划。 第七步，城市总体规划的修改。 城市管理学-

27、城市规划及其管理 深圳市城市规划的特点 其规划体系按自上而下的层次分为城市总体规划、次区 域规划、分区规划、法定图则和详细蓝图。各环节、层 次逐层深入、环环相扣。 其中，总体规划立足于制定全市性宏观目标和规划策略； 次区域是对总体规划的深化和完善，制订次区域内的规 划行动纲领； 分区规划重点指向城市建设控制，着重对总体规划和次 区域规划制定的策略和纲领进行技术落实； 法定图则通过一系列严格且具有可操作性的技术管理规 定，对开发实施具体的控制和指导； 详细蓝图则对具体地段提出详细控制原则和引导方案。 城市管理学-城市规划及其管理 第三节 我国城市规划的实施和管理 “三分规划，七分管理”，城市规划

28、管理是实施 城市规划的重要手段。 实施城市规划，就是指按照法定程序编制和批准 的城市规划，依据国家和各级政府颁布的城市规划 管理的有关法规和具体规定，采用法律的、社会的、 经济的，行政的管理手段，对城市的各项建设用地 和建设活动进行统一的安排和控制，引导和调节城 市的各项建设事业有计划有秩序地协调发展的一系 列管理活动。 城市管理学-城市规划及其管理 一、实施城市规划的管理机构和管理体制一、实施城市规划的管理机构和管理体制 我国建设部城市规划局是国家对城市规划的主管部门。 其主要职责是：负责全国城市规划的管理工作，制定城市规 划的政策和城市规划法规，组织指导全国城市总体规划和详 细规划的编制工作，负责办理国务院交办的总体规划的审查 工作，负责城市规划区内的土地规划管理，参与区域规划和 重点项目选址和可行性研究等工作。 各省、自治区政府的建设委员会或城乡建设厅负责本省区内各省、自治区政府的建设委员会或城乡建设厅负责本省区内 各城