农地产权制度改革与农地资源的可持续利用

1、农地产权制度改革与农地资源的可持续利用作者 :单位: 邮码 : )摘要：文章通过对农地产权制度与农地资源可持续利用关 系的分析， 认为农地资源能否实现可持续利用， 其关键在于农地产权 制度。一个能确保农地资源可持续利用的农地产权制度至少应包含三 个方面的内容， 即农地产权明晰、 有效的农地产权保护和农地产权的 可转让性。 完善我国现行农地产权制度的核心可以概括为 “弱化所有 权、强化和细化承包权、放活使用权” 。关键词：农地产权制度；农地资源；可持续利用农地资源作为一种有限的和有条件的可更新资源， 不仅是 农业生产最基本的和不可替代的生产资料， 也是地球生态系统中最基 本的构成要素。 不同的农

2、地产权制度对农民的农地利用行为具有不同 的激励效应，使活动于不同农地产权制度框架内的理性的农民选择不 同的农地利用方式， 而不同的利用方式必将导致不同的利用后果。 因 此，农地资源能否实现可持续利用，其关键在于农地的产权制度。一、农地产权制度与农地资源可持续利用的理论分析农地资源可持续利用是指人们如何以一种合理的方式利用农地资源，使农地资源的生产能力在利用中不仅能够得到保护，而 且有所增强，其主要表现为农地资源在利用中的“数量”、“质量”和“生态环境”的可持续性，具体来说包括四个层次的含义：农地数量 结构（特别是耕地在农地中所占的比例）的可持续性、物质生产能力 的可持续性、农地生态系统的可持续

3、性和农地利用经济效益的可持续 性。农地资源可持续利用的实质是对稀缺的农地资源如何进行符合可 持续发展目标的优化配置问题。从产权经济学的角度看，农地资源的 配置问题实质上是依附在农地资源上的权利的配置问题， 而农地资源 能否实现优化配置则主要是由农地产权制度决定的。 不同的农地产权 制度对农民的农地利用行为具有不同的激励效应， 使活动于不同农地 产权制度框架内的理性的农民选择不同的农地利用方式， 而不同的利 用方式必将导致不同的农地利用后果。 因此，农地资源能否实现可持 续利用，其关键在于农地的产权制度。合法有效的农地产权制度可以 促进农民以可持续的方式利用农地。首先，合法有效的农地产权制度为农

4、地的可持续利用提供 法律保障。法制化的农地产权制度其意义在于：一是农地权力主体对 体现其权力的农地具有排他性的使用性，即农地权力主体在法律规定 的范围内，对其所拥有的农地具有不受限制的使用选择权。二是农地 产权主体可以通过法律途径获得因侵权损害之补偿。 三是农地产权关 系的法律化具有较强的稳定性。四是能够完整地保护农地占有者合法 的占有权和完全的剩余索取权。因此，如果拥有了合法有效的农地产 权，农民在农地利用中就会有稳定感和安全感。 为了不断地增加收益， 农民十分愿意从长远的角度来考虑如何在现有农地上持续提高农地 生产率，在法律的保护下稳定、持续地加大对农地的各种投入，包括 生产性投入和保护性

5、投入，实现农地的可持续利用。其次，完整的农地产权有助于激励产权主体不断提高农地 生产率，获得经济收益。农地产权的核心是收益权，因而具有激励动 机、激励行为、调动积极性以形成动力的机制和作用。农地产权制度 的激励效应主要体现在两个方面： 一是对农民努力的激励程度，其高 低取决于这一制度所内含的农民努力供给与收益报酬结构的一致性。 如果一项农地产权制度安排使农民付出的努力与他所得到的报酬一 致，其努力供给量就大。二是对农民努力的激励导向。不同农地产权 制度所内含的规则对农民的行为具有不同的激励导向， 这种激励导向 的差异诱导着农民的农地利用行为向不同的方向发展， 从而产生不同 的农地利用后果。在农

6、地开发利用中，物质利益的驱动会激励农地产 权主体努力从事财富创造和积累。 在市场经济条件下，农地产权主体 必然千方百计地去收集信息，选择资金流向，确定农地利用的最佳方 向，尽量减少利用成本，以实现投资最小化、收益最大化，从而提咼 农地生产率，增加经济收益。一般而言，农地开发利用的收益大于投 资成本的方式，就能持续存在，而这正符合农地可持续利用所要求农 地经济效益的可持续性。再次，农地产权的约束力能有助于约束产权主体的用地行 为，降低农地利用风险，防止农地质量下降。如果单有激励是不够的， 会促使产权主体为追求经济利益最大化而盲目、无节制地利用农地，造成农地生产能力下降和生态功能退化。约束功能正是

7、弥补了激励功 能的这一不足。农地产权的约束功能来自经济的、 法律的和道德的三 个方面，但主要是经济利益的约束和法律约束。通常说来，农地产权 主体出于对自己经济利益的考虑，必然会约束自己的农地利用行为。 法律约束是一种强制性约束，由国家规定处理产权关系的规范和准 则，产权主体必须遵守，不得违反。因此，农地产权关系也是一种责 任关系。法律约束使农地免遭来自产权主体本身由于追求经济利益最 大化而可能出现的短期行为，起到了防止农地的再生能力或生态功能 衰退、保护农地质量、提高农地生产能力的作用。二、实现农地资源可持续利用的农地产权制度安排 所谓农地产权制度，是指制度化的农地产权结构和产权关 系。在人类

8、社会的不同发展阶段上，农地产权制度具有不同的内容。 在现代市场经济条件下，能保证农地资源可持续利用的农地产权制度 至少应包含以下三个方面内容。首先，农地产权明晰。为了实现农地资源的可持续利用， 一是必须确保农地各项产权的权能和利益明确有界。 现代产权经济学 认为，产权是由权能和利益两部分基本内容构成的， 利益是权能的目 的，权能是获取利益的手段，产权是权能和利益的有机统一，单纯的 权能不构成产权，无利益的产权也是不存在的。所以农地产权有界就 包括其权能和利益两个方面。农地产权权能有界就是指各项农地产权 权能之间有明确的边界，不能“你中有我，我中有你”，否则农地产 权就不具有排他性，不能对其行为

9、主体产生有效的约束。农地产权利益有界就是指在界定各项农地产权权能空间时， 各项农地产权的利益 要明确界定，否则，农地产权将丧失其对行为主体的激励功能。二是 要求各项农地产权必须有明确的主体。由于农地产权是行为主体对农 地地产的一组行为性权利，它反映的是人与人之间的经济利益关系， 所以农地产权不能离开其行为主体而单独存在。 各项农地产权有明确 的主体，就是产权的行为性属性的基本要求， 其具体含义就是在一定 的农地产权结构中，每一项农地产权（包括权能和利益）都对应一个 特定的产权主体。农地产权明晰化，有助于明确交易界区；有助于制 定公平且有效率的交易规则，并有效地约束和规范行为人的交易行 为；有助

10、于行为人在同其他人的交易中形成稳定的预期，从而最大限度地节约交易费用；有助于强化产权制度的激励和约束功能。其次，有效的农地产权保护。这包括合约各方可通过 行使退出权保护自己的权益，以及法律制度能通过强制措施惩罚一切 破坏现有农地产权关系的行为和由此产生的威慑力量来实现对农地 产权的保护。有效的农地产权保护能够给当事人一个稳定的预期， 以 使当事人能够对未来做出收益与成本分析，从而做出长期投资决策， 对土地实行集约经营。反之，若一项产权制度不能给当事人形成一个 稳定的预期，则当事人的短期行为与投机行为就不可避免。 现行的农 地产权制度正是由于农民预期到土地会不断地调整， 才引发他们对土 地进行掠

11、夺性、粗放型经营，而不注意用养结合，致使土地质量下降， 水土流失，严重破坏了土地生态环境；也正是由于现行农地产权制度 对农地产权保护的弱化，使不少地方政府只顾眼前利益，以推进城市 化之名而不顾后果地大量征收农地， 致使农地数量锐减，大量的农地 荒芜或低度利用。再次，农地产权的可转让性。农地产权的可转让性 是指在产权明晰化的基础上，农地产权可以作为特殊商品通过市场机 制在不同的经济主体之间合理流动。农地产权可转让性的直接效率意 义是实现资源的动态优化配置。因为只有允许合理流动，才能使稀缺 的农地资源在比较利益的驱使下和市场机制的作用下，不断地从低效 率的使用者流向高效率的使用者，使农地使用者的能

12、力与其拥有的农 地资源数量、质量相一致，做到人尽其才、地尽其力，从而实现农地 资源的动态优化配置；农地产权可转让性更长远的效率意义是能够对 产权提供有效的保护，使农地资源的价值在流动中得到真正体现， 农 户对农地的投资在流动中得到合理的补偿， 进而极激励农户更好地利 用和保护稀缺的农地资源，提高农户对农地投资特别是中长期投资的 积极性，从而实现农地资源的可持续利用。三、完善现行的农地产权制度的建议自改革开放以来，我国农村普遍实行了农地集体所有、 家 庭承包经营的农地产权制度。这种产权制度改变了传统制度下农地产 权高度集中的弊端，实现了农地所有权与承包经营权的分离。 这种分 离有效地解决了搭便车

13、和监督问题， 并使农民拥有了剩余索取权，真 正体现了“多劳多得、少劳少得”的按劳分配原则，极大地调动了广 大农民的生产积极性；同时，农地所有权与承包经营权的分离又在一 定程度上克服了传统农地产权制度的权利、责任和义务与风险脱节的 弊端，提高了农地资源的配置效率和利用效益。 但随着市场经济体制 的建立和农产品的市场化，这种产权制度日益暴露出其自身的不彻底 性和不完善性，并开始制约农地资源的可持续利用。分析起来，其主 要原因是：农地的集体所有权的产权主体不明晰， 导致农民无法直接 与土地征收者一一政府直接进行谈判，而各级政府出于自身利益考虑 容易与企业形成共谋关系，强制征收土地，而以最低补偿价补偿

14、农民， 最终导致耕地的大量流失；农地承包经营权不稳定，导致农民进行掠 夺式经营，影响了土地利用的生态持续性；农地处置权难以落实，导 致农地流转困难，限制了农业经营的规模化和现代化， 从而影响了土 地利用的经济持续性。因此，进行农地产权制度创新，是实现农地资 源可持续利用的必然选择。完善现行农地产权制度的核心可以概括为“弱化所有权、 强化和细化承包权、放活使用权”。造成农地所有权主体不明晰的原 因是多方面的，既有种种复杂的历史因素，也有我国地域的辽阔性及 其差异性方面的原因，因此，要从法律上明确界定全国统一的农地所 有权唯一主体在实践上不具有可行性，而且还有可能造成农地所有权 主体的更大混乱。现

15、阶段，与其在“谁是农地所有权唯一主体”上争 执不休，还不如暂时搁置争议，维持现状，以通过法律法规和必要的 行政手段来严格限定农地所有权主体的权利和义务，来减少所有权主 体对农户生产经营活动的不合理干预和侵权行为， 强化农户的微观经 济主体和民事主体地位，即通过弱化所有权和强化承包经营权来最大 限度地减少由于所有权主体的模糊性所造成的耕地流失。“弱化所有权和强化细化承包权”是相辅相承的，只有弱化所有权，把所有权的 一部分权能赋予承包权，才能够强化和细化承包权。具体讲，强化和 细化承包权就是进一步扩大土地承包经营权的产权权能， 赋予农户对 承包土地的永久使用权、抵押权、有偿退出权和有条件的买卖权。也 就是说，农户除了不具有土地的终极所有权即土地不能随意买卖外， 土地的其他产权权能都已具备。 “放活使用权”是指为了建立符合市 场经济规律的农地使用权流转机制， 促进农地的适度规模经营， 取得 规模经济效益， 在弱化所有权和强化细化承包权的基础上， 放活农地 使用权，积极推进农地使用权的市场化流转。 农地作为最重要的农业 生产资料应该具有完整的商品属性。 商品的一个重要特征就是可交易 性，通过交易实现资源优化配置和资产增值。 在市场经济体制下农地 应该具有一般的商品属性。 如果对农户承包的土地赋予抵押权、 有偿 退