建设工程招投标工作考察调研报告

1、建设工程招投标工作考察调研报告台州市建设工程招投标工作考察小组为进一步规范我市建设工程招投标市场行为，完善招投标制度建设，切实解决招投标满意度低、投诉多的矛盾， 5 月 17 日至 21 日，由市建设规划局张劲松副局长带队，市监察局、市招管办、市建设规划局等有关单位同志参加，对宁波、杭州、苏州和深圳等4 市在规范建设工程招投标市场行为等方面的工作进行了全面的学习考察。 这次学习考察活动重点突出、安排紧凑、成效明显，使考察组成员开阔眼界、深受启发，达到了解放思想、寻找差距、拓宽思路、推进工作的预期目的。一、四市规范招投标市场行为的主要特点宁波市建委紧密结合建设工程招投标监管工作实际，通过调研扎实

2、推进监管机制创新，着力遏制围标串标行为，积极做好扶持建筑业发展的有关工作，取得了较好的效果。杭州市建委在招投标管理工作上以服务大局为中心，注重调查研究，不断寻找“主攻点” ，立足创新，在制度建设、完善机制、引导市场有序竞争和促进建筑业健康发展等方面深入探索并取得一定的成效。苏州市住房和城乡建设局将如何在加快建设的同时，实现平安建设、廉洁建设，让建筑市场有序，建设行为规范，保证工程承发包交易的公开、透明，作为苏州建筑市场发展的主要方向，实现了苏州市建筑市场管理的三大转变，即工程建设管理体制由部门管理向市场管理转变、建筑市场管理目标由建筑市场专项整治向培育市场诚信转变、建筑市场管理方式由分散型管理

3、向闭合型管理转变。深圳市住房和建设局近几年加强对建设工程招标投标工作的调查研究和改革创新，坚持用市场手段解决市场中出现的问题，用改革的办法化解改革中遇到的矛盾；强化制度建设，注重权力制衡，不断改革招标投标制度，创新有形建筑市场运行机制，坚决预防和打击招标投标活动中的违法违规行为；招标投标改革经历了三次重大的阶段性跨越，实现了三次重大的制度创新，基本构建起了有形建筑市场的“阳光作业”机制。总的来看，四市在规范招投标市场行为有以下几个特点：（一）有形市场集中化。四市都建立了集建设工程信息中心、工程承发包公开交易场所和政府部门集中管理场所为一体的高效、有序、规范化的有形建筑市场。除宁波外，其他三市的

4、建设工程交易中心均为建委（建设局）直属事业单位，建立了以建设部门为主监方的工作机制，管理体制较顺。杭州市建设工程交易中心除进行建设工程交易外，还包括交通、电力、水利等专业。苏州市建设工程交易中心将交通、水利、电信等专业工程全部纳入，打破部门界限、条线分割，形成“进场交易、集中监管、大市场运作”的新格局。深圳市建设工程交易服务中心扩大进场招标的工程建设项目范围，实现工程的集中交易，几乎涵盖所有行业、部门和项目类别。（二）信用评价体系化。宁波市建委早在2005 年就出台关于实施建筑业企业、 工程监理企业及项目经理、 项目总监信用评价的通知 ， 开始建立建筑业企业、工程监理企业及其从业人员的信用评价

5、体系，并形成信用评价与招投标挂钩机制，宁波市拟发文建立预选承包商制度。杭州市建委于 2009 年修改出台了 杭州市建设市场主体信用管理办法 ， 把企业年度信用作为有关行政主管部门对企业和从业人员进行日常监督管理、行政审批、 资质资格管理、 周期性检查、 表彰评优、 市场活动的重要参考依据，且市政府也于2010 年正式下文，明确建立和推行预选承包商制度。深圳市住房和建设局加强对承包商的日常履约评价，将其作为政府投资工程预选承包商录用、评标择优的重要依据。苏州市建筑市场信用体系建设工作起步较早，通过市政府出台一系列信用管理规定，由建设部门牵头建立建筑市场信用体系，通过几年的努力，苏州市建立了企业和

6、执业人员信用采集、信用查询、信用监督和失信惩戒制度，逐步形成“守信者荣、失信者耻、无信者忧”的社会氛围；并以“苏州市建设领域信用信息网”为窗口，建立信用信息发布系统，及时公布各类情况通报、处罚及考评结果等信用信息。（三）标后管理联动化。宁波市建委制定了标后监督管理工作实施方案 ，确定标后监督管理工作的主要对象和具体监管内容，对规避招标、转包、违法分包、挂靠等违法违规行为进行查处。尤其加强对合同履约情况的跟踪，对承诺人员进行锁定管理。对于承包人要求更换项目负责人的情况， 第 1 次扣 50 万元， 第 2 次再扣 50 万元， 同时将其列入不良行为记录。通过标后跟踪管理，处理了一批违规企业，有力

7、地促使各相关主体自觉履行招投标承诺，严格按照合同办事。 2008 年，苏州市在全国建设系统率先出台 苏州市建筑市场与施工现场联动管理实施意见 ， 进一步规范建筑市场和施工现场的管理，明确规定施工现场出现的违法违规行为，通过联动机制全部反馈到有形建筑市场的招投标系统，并作为施工企业的信用档案记录在案，作为企业取得投标资格的一个重要依据。深圳市加强工程后续监管，实现建筑市场和施工现场的两场联动。建立承包商履约评价制度，由业主单位对施工和监理单位进行年度综合评价，作为政府投资工程预选承包商录用、评标择优和奖励的重要依据。实行工程造价变更备案制度，财政性投资项目变更按有关规定报审计机关备案。开展工程结

8、算的通报和披露制度，审计机关、工程造价管理机构将结算审计或审核情况定期向监察部门、建设行政主管部门或其他有关行政管理部门通报，对于无正当理由结算价超过中标价15% 的， 必须将审计或审核的主要内容向公众披露。建立重大工程项目联网监控制度，规定建设行政主管部门或者有关行政管理部门应将每项重大工程的项目立项、规划许可、施工许可、预算造价、中标单位、中标价格、质量安全监督、竣工验收等方面信息，实时输入电子信息数据库，建设单位应定期将每项重大工程的工程进度、设计变更、 累计投资、 工程结算等方面信息， 实时输入电子信息数据库， 监察、审计机关应对重大工程项目进行全过程的跟踪监察和审计，对违反规定或者执

9、行不力的有关单位或者责任人追究责任。（四）市场建设信息化。四市在招投标过程中非常重视科技投入，积极打造科技平台，实现招投标管理的信息化、联动化和科技化。 2002 年，苏州有形建筑市场研发了 “苏州市工程建设计算机监督管理网络系统” ， 迈出了建筑市场监督信息化坚实的一步； 2005 年，苏州市建设信息中心成立，有形建筑市场信息化建设进入新阶段，苏州市及其下属 5 个县级市的 有形建筑市场实现计算机联网；苏州市工程建设网上监察系统对工程建设项目进行事前、 事中、 事后的动态监察， 实时控制， 加大全过程监管力度；2006 年，苏州有形建筑市场运用计算机网络技术，开发了苏州市建筑市场管理信息平台

10、 。 这个平台以建筑市场数据库为基础， 以苏州建设信息网为载体， 以各业务管理系统为核心， 全面实现了建筑市场管理的信息化。苏州建筑市场管理信息平台将分散在各个管理部门的信息资源、操作系统加以集中、统一，实现了管理资源整合，促进了建筑市场管理向集合型、流程化和互动式管理方向转变，开拓了苏州有形建筑市场向信息化方向发展的新路， 形成了规范、 透明、 有序、 高效的苏州有形建筑市场运作机制。深圳市住房和建设局在招投标电子化上加大投入，将其作为解决招投标各方面问题的重要手段； 开发了 “深圳市建设工程电子自动评标系统” ， 创新技术开发出以商务标自动评审为核心，以电子标书编制系统、招标文件备案系统、

11、开标系统为基础，以 ca 数字证书为安全保障工具的计算机评标系统，实现商务标自动评审、技术标辅助评审、资信标自动评审；大大降低专家自由裁量权，减少评标专家主观因素的干扰；同时采用数据一致性检查、不平衡报价分析、自动通过代码识别、特征检查、雷同性分析等手段有效遏制围标、串标现象。（五）资格后审全面化。四市均将资格后审作为遏制围标、串标违法行为的有效有段， 全面推行资格后审制度。深圳市规定不允许搞资格预审，全部项目实行资格后审。杭州市在一般项目中全面推行资格后审，占全部施工招标项目的95% 。为解决资格后审公开、公正有余，科学择优不足的矛盾， 在全面实行资格后审制度的同时， 各地都同步推行预选承包

12、商制度，对政府投资项目建立承包商目录，择优选取承包人。深圳市政府率先于2005 年推出政府投资工程预选承包商制度，其核心内容就是，由政府投资工程预选承包商资格审查委员会每二年一次对申请承接政府投资工程的 承包商进行资格审查，符合条件的进入名单，政府投资工程发包人必须在 该名单中确定承包人。该制度实施以来成效显著：一是推动了工程招投标 制度改革不断深化。实施承包商制度后，深圳市政府以大业主身份集中对 参与工程投标的承包商进行资格预审，避免以往部分招标人利用资格预审 排斥潜在投标人。通过预选承包商的履约评价制度与现行招投标制度相衔 接，最大程度地提高了预选承包商的积极性和能动性，有效遏制了恶意低

13、价竞争。二是促进建筑市场的健康、有序发展。实施预选承包商制度后， 有效地解决了恶意低价竞争、违法转包挂靠等问题。使真正具有竞争实力 和履约能力的优质企业承接政府工程的概率加大，强化了政府工程管理， 实现了市场与现场、队伍与资质、质量与工期、投资与效益四个统一。三 是强化了政府对建筑市场的有效监管。实施预选承包商制度是通过静态审 查和动态管理相结合，强化对建筑市场的管理。四是提升了建筑企业的诚 信意识和社会责任。预选承包商制度对出现拖欠工程款和工人工资的企业， 采取“一票否决”，而对于积极参与抢险救灾、取得职业健康和环境体系认 证的企业，给予适当加分，有效地维护了社会的稳定。（六）招标监管差别化

14、。四市对招投标项目的监管实行差别化管理， 加大了对国有投资项目的监管力度，放宽了对非国有投资项目的监管。如 杭州市建立了招投标分类管理制度，加强对国有投资项目招投标活动的监 管，对非国有投资项目给予更宽松的条件；非国有投资项目业主可依法自 主决定发包方式，自主决定是否进场交易。苏州市对招标实行分类指导、 差别管理，重点抓国有投资项目，放宽对民营项目的管理，规定对招标限额以下的 10 万至 100 万的项目可实行竞争性谈判。深圳市对国有控股项目的招标严格把关，对未按规定进行招标的进行行政处罚，同时规定私人 投资项目和国有不控股的项目可采用直接发包方式交易。（七）制度建设创新化。根据各自独特的经济

15、和区位优势，加大对招投标制度的探索和创新。 宁波市建委创新建立评标结果后评估制度， 2008年出台了宁波市房屋建筑和市政基础设施工程项目评标结果后评估实施意见 ， 由相关行政监督部门委托资深评标专家对已经完成招标的项目进行评审，系统、客观地评估原评标专家和评标委员会的评审行为和结果是否符合相关法律法规要求。该制度的实施进一步完善和健全建设工程招投标监管机制， 实现了由事前监管向事后监管， 由被动监管向自我监管的转变；到目前为止， 共对涉及总投资41 亿元的 28 个项目实施标后评估， 发现不合格标 5 个，对 203 人次评标专家作出后评估结论，发出监督意见书 39份，约谈 15 人，同时对3

16、 位评标专家予以警告，暂停1 位评标专家1 年时间的评标资格。后评估制度的实行有效地促使评标专家更加严于律己、客观公正地行使手中的权力，有效地促使评标专家更加专注于评标工作，保证评标结果的公平公正。苏州市住房和城乡建设局和苏州市监察局联合开发了建设工程远程评标系统，在国内同行业中处于领先水平；远程评标系统充分利用苏州各市（县）有形建筑市场的现有资源，以有形建筑市场现有的管理系统为基础，借用苏州政务网，构建远程评标系统网络：一是高效评标，满足了提高监管效率的需要；二是独立评标，满足了治理商业贿赂工作的需要；三是远程评标，满足了减轻企业负担的需要。深圳市凭借特区的优势，不断创新招标制度。 2008

17、 年深圳市政府出台关于加强建设工程招标投标管理的若干规定 ， 开始第三次制度创新。 此次创新的重 点是规范招标投标活动各方主体的行为， 实现招标投标的 “三公” 。 这次制度创新的 10 项主要内容包括：一是工程集中交易制度。要求建设工程的施工、监理、勘察、设计以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购等均进入有形建筑市场招标，包括电力、铁路等专业。审计部门对项目的全部子项目（包括专业和货物）是否招标进行把关，未按规定实行招标的进行处罚。二是资格后审制度。不允许搞资格预审，全部招标项目实行资格后审。改原来的“面对面”投标为“背靠背”投标，从程序上解决围标的问题。三是优质优价和优质工程奖励制度。

18、强制要求在招标文件及合同中设置工程质量的奖励条款，包括私人投资项目，否则不予备案。设置优质优价奖励，额度为合同金额的1%3%;获得“鲁班奖”等奖项的承包商可直接承接一项国有投资建设工程。四是合理低价中标原则。进一步完善评标定标方法， 合理设置投标报价上限和下限。 五是承包商履约评价制度。建设单位对承包商的日常履约评价将作为政府投资工程预选承包商录用、评标择优的重要依据。六是商务标清标制度。在评标前对投标人的商务标书进行清标，并作为评标的依据。七是串通投标的直接认定制度。一旦认定了 11 种围标、串标情形，即可作串通投标处理。八是评标质量反馈制度。招标人对评标结论进行反馈，对不合格的评标专家，将

19、进行警告或清出专家库。九是工程变更备案和结算审核披露制度。超过限额的工程变更报造价管理机构备案，工程结算报造价管理机构审查，结算价超中标价15% 以上的予以通报和公示。十是招标投标联席会议制度。建立由监察、建设等有关监督部门组成的招标投标联席会议，负责研究和决策招标投标及有形建筑市场建设的重大问题。二、台州的差距对比四市在规范建设工程招投标市场行为的工作， 台州的差距很明显，主要有：一是招投标监管体系尚需进一步理顺。 2004 年台州市委、市政府根据省委、省政府的统一部署，开始建立招投标统一平台，实施工程建设招投标管办分离，建立反腐倡廉防范体系。由于没有统一、规范的平台建设范例，我市各地招投标

20、平台建设模式各不相同。市本级及县（市）相继建立了或与行政服务中心合署办公或隶属于发改委的招投标管理委员会办公室，负责对所在地政府工程建设项目招投标活动的指导、综合协调和监督工作。但在实际操作过程中，由于招管办与行政监管部门在职能履行上不够清晰，难以形成监管合力。二是信用评价体系尚未真正建立。当前我市招投标各方主体信用体系建设处于空白状态，对企业约束力不足，使违法企业得不到有效追究，守法企业得不到应有的保护和鼓励。总体上，企业的违法成本远远低于其守法成本，造成企业存在违法的动力，相当一部分企业对有关法律法规的执行在一些条件下也大打折扣。同时，政府监管力量有限，企业背景复杂，行业潜规则盛行，政府项

21、目责任主体缺位等因素也加大了市场不规范的程度。企业普遍存在信用意识薄弱。违法违规等现象难以抑制。特别是外地进台企业信用查询受全国各地建筑业信息网络建设和信息发布不健全、不及时、缺乏权威查询平台的影响，无法实现与本地企业同等管理目标，普遍存在外地企业瞒报、漏报、假报信用信息的情况。三是招投标平台信息化建设滞后。对比四市的招投标平台信息化建设，我市还比较落后。虽然近几年我市在推行电子招投标系统工作上卓有成效，但离打造科技平台还有差距；目前正在开发的电子评标系统、评标专家管理语音系统和远程评标监管系统尚处于测试阶段。四是差异化管理存在差距。虽然我市于今年 5 月份出台了非国有房地产开发项目招投标一次

22、性备案制度，但总体上讲程序还相当繁琐，招投标过程摆形式、走过场，浪费较多、时间较长，企业意见较大，监管部门压力较重，难以集中有限资源强化对国有投资项目监管理。五是科学择优尚未真正体现。我市在实行资格预审的同时，积极推行资格后审制度，但由于企业诚信体系建设不完善， 虽在招标过程中充分体现了 “公开、 公正” ， 但离科学择优差距较大，业主单位普遍存在对招标结果不满意的现象。六是决算大于预算、预算大于概算现象较为普遍。调查来看，我市绝大部分工程建设由于缺乏工程前期技术性、经济性审查，对建设标准、投资估算、设计概算等缺少详细估算，致使一些投标人在投标过程中通过恶意低价抢标，然后再通过设计变更、不断索

23、赔等方式高价结算以牟取暴利。更有甚者一些地方的工程决算变更以县（市、区）长办公会议的形式确定。工程决算价格远远超过了概算。三、建议和对策学习借鉴先进单位的经验，我市下阶段招投标市场建设应采取以下几方面措施：（一）加强联动管理，共同推进平台建设。实践证明，建立“平台统一、职责明确、管理有效、制度健全、运作规范、软硬件建设先进、监督到位、服务优良”的招投标统一平台，是进一步促进转变政府职能，优化经济发展环境，从源头预防和治理腐败，推进廉洁政府建设的有效举措。当前来看，加强我市招投标统一平台建设应重点做好以下几方面工作:1 进一步理顺关系，建立高效的公共管理平台。市招管办、各行业主管部门和市招投标中

24、心应当按照各自的职责，加强协调，努力打造高效的公共管理平台。市招管办应积极发挥指导、综合协调职能，加强与各行业主管部门的沟通和协调，负责涉及各行业统一政策的研究和制定。在现有的法律框架体系下，各行业主管部门应派驻工作人员到中心进行集中办公，强化一站式服务体系，依法落实法定监管责任，并负责各行业招投标规则制定及规则执行情况的监管。市招投标中心应加强场所建设，提供设施齐全、服务规范配套的交易场所，为各行业主管部门实施监督和管理提供条件。同时，建立由监察机关、招管办、行业监管部门及其他有关部门组成的招投标联席会议制度，定期研究招投标监督管理及有形建筑市场建设的重大问题。做到决策、监管操作分离，实行集

25、中交易、阳光操作、资源共享、规范管理。待今后法定条件成熟后，可再行建立精简、统一、高效、专业的监管机构。2 加快招投标科技平台建设。针对不同交易对象及特点，统一开发台州市招投标电子评标平台及完善招投标中心网站系统，逐步实现招投标评标网络化、远程化，实现评标专家抽取通知智能化，有效避免人为操作不规范带来的“权力寻租”风险。3 健全完善监管体系。以法律监督为主，以纪检监察监督、审计监督、内部监督、社会综合监督为辅，形成一套自上而下、内外共管、全方位、多层次、合理有效的多元化公共资源交易监督管理体系和运行机制。做到事前、事中、事后监督到位，并实现制度化。（二）加快招投标各方主体信用评价体系建设。 建

26、立和完善信用体系建设，健全诚信激励和失信惩戒机制，规范招投标行为。一是应进一步建 立和完善工程建设市场信用管理有关规定，增强可操作性，为信用体系的 建设提供制度支撑。二是建立招标投标信用标准和评价制度。根据国家有 关信用管理的规定并参照其他地区先进做法，研究制定我市招标投标市场 信用管理的办法和制度，规范招标投标市场主体信用行为，并将相关信息 在有形市场综合监管信息系统和诚信信息平台上向全社会定期发布。三是 建立以政府相关主管部门为依托的市本级信用管理体系，逐步形成全市性 信用管理体系网络。四是逐步实现信用体系与相关管理部门如工商、 银行、 税务、检察等的横向联系，对企业不守信的行为实施更广泛

27、的制约。五是 加大信用评价结果的应用，把企业和个人信用评价结果与招投标挂钩，逐 步建立预选承包商制度，并把企业和个人信用评价分值以一定权重计入评 标总分，体现信用奖惩机制。（三）简化非国有投资项目监管，实施项目分类监管。简化对非国有 投资项目招投标活动的监管，有利于强化业主责任，发挥市场在资源配置 中的作用，也有利于监管部门集中有限的行政资源依法加强对政府投资和 国有投资工程的监管。建议市政府加快建立和实施项目分类管理制度，对 非国有投资项目（私人项目）和国有投资非控股或占主导地位项目应逐步 推向市场，由项目法人对工程建设实行全过程负责，独立承担投资风险， 由业主依法自主决定发包方式，自主决定

28、是否进场交易。对政府投资控股 或占主导地位的项目，政府承担业主职能，从项目立项到竣工，每个阶段 都要严格执行相关规定。（四）在建立预选承包商的基础上，全面推行资格后审制度。虽然实施资格后审能较好地避免当前招投标过程中的一系列违法违规行为的发 生，但从杭州市的实践来看，存在时间长、参与者多、浪费大、业主意见 多等问题，显示公开、公正有余，科学择优不足。江苏、深圳能全面推行 资格后审制度，得益于事先建立了预选承包商制度，对招标项目实行了详 细的分类，投标人根据自己的信用等级参与投标，充分体现了公开、公平、 科学择优的原则。（五）切实规范招标人权利、落实招标人责任。考察调研发现，由于 我国现行法律法

29、规对政府投资项目招标人的约束十分有限，是造成政府投 资项目存在诸多问题的主要根源。有些招标人可以在不具备条件的情况下 启动工程项目，可以任意选择招标代理机构，可以利用多种条件操纵评标 结果，可以随意变更工程设计，等等。这些行为都会直接危害到建筑市场 的规范，但在一般情况下，这些行为即使造成一定的后果，招标人也不会 受到相应的追究。为此，对政府投资项目，一是应明确招标人权利和责任， 发生问题的应当依法追究责任。二是应将招标人的行为及后果与干部任用 考核等制约机制相联系，对招标人产生一定的约束力。三是纪检监察部门 应加强对招标人，尤其是招标人“领导”个人的管理，防止出现“首长意 志”干扰工程建设过

30、程。四是政府投资项目的管理应以合适的方式委托专 业机构来执行。（六）全面推行合理低价投标制度。实践表明，实行最低价中标制度 以来，在降低成本、节约造价方面显现出一定的作用。但是，最低价中标 在实施过程中带来了很多负面问题。经调查，我市已招标项目一般工程项目平均下浮率在20% 以下，有些市政工程项目下浮率达47% 。表面上通过最低价投标给国家节省了大量的资金，但事实上给建筑市场埋下了很多隐患，主要表现在：一是施工过程中存在大量的偷工减料行为，降低了工程的标准和质量。二是投标企业在投标过程中恶性竞争，严重扰乱招投标市场。三是有些投标人低价中标，收取管理费后将工程转包，造成高资质中标、低资质干活的结果，留下烂尾工程。四是工程项目现场管理的难度加大，对工程的质量、安全的监管要求更高等。五是优秀企业不愿参加投标，且反映强烈。因此，建立和推行合理低价投标制度，无论从投资的合理性、 工程管理、 工程安全、 反腐建设等方面， 都显得越来越重要和必要。（七）进一步加强建筑市场建设与管理。近年来，我市以建立统一、开放、竞争有序的建筑市场为目标，加大了对建筑市场的监管力度，建筑市场管理不断规范。但是，要进一步规范建筑市场行为，还迫切需要做好以下几点：1 进一步加强建设工程交易监管机构建设。随着我市城市化的不断推进，城市基础设施等建设项目越来越多，规模越来越大，以台州市招标办为例， 2008