小议农民负担过重是政策偏向不足还是制度负担过重

1、小议农民负担过重是政策偏向不足还是制度负担过重论文摘要：本文通过对江西省玉山县农民收入负担情况的实地调查和相关数据的分析，得出源于农业市场失败的部门低收入与制度结构刚性共同作用造成的农业流动资金短缺是“农民负担过重”问题凸现的真正原因。并据此提出政府对农业适度的保护和金融体制创新等政策建议。 关键词：农民负担显性负担隐性负担农业市场失败资金流动性制度刚性 超过一亿人口的经济在长达二十多年中高速持续增长，在二次战后的世界经济史上只有两个国家才能做到：一个是六十到八十年代的日本，一个是从八十年代直到今天仍然增长强劲的中国。但是，和宏观国民经济快速增长的势头相比，中国的舆论界和决策部门逐渐接受了一个

2、普遍流行的观点：农村居民的收入增长自九十年代早期以后速度减慢，农民负担问题不断加重。这一与宏观经济良性增长相悖的现象是应对了结构主义发展经济理论的预期：“发展中国家的经济结构具有刚性特征，国民收入的增长并不必然地带动经济结构趋向优化和平衡，反而可能增加产业部门之间的不平衡而恶化内外贸易条件”，抑或还是有更深层的制度性原因？ 带着这个问题，我们调查了江西省玉山县的两级财政和农民负担情况，以图揭示这个谁都觉着“农民负担过重”，但传统的行政手段又总是解决不了问题的操作“佯谬”。玉山调查的结果令作者大吃一惊：经济学的标准假设财政动机和农民负担正向相关的思路得到一个或多个调查数据组的支持，但是得不到调查

3、数据组之间的系统性支持。实践经济学似乎为理论经济学作了附加的旁注。 一、概况（一）位置和主要自然资源。江西省玉山县地处赣东北（原上饶地区），与浙江省衢州市之江山市和常山县接境，是浙赣铁路和320国道西进江西的第一站，被称为江西的东大门。1999年末，玉山县总人口为52.8万，其中农业人口为46.02万，比重约为87%。全县土地总面积为1728平方公里，其中耕地面积32.7亩，农业人口人均耕地约0.71亩。北部是罗霄山脉余脉，国家级旅游风景区三清山之大部分就在该县境内，南部则为丘陵地形，有若干小平原。自然资源适合农业生产。矿产资源中石灰石青石（一种可制作砚台、台球桌面的青色的页岩）储量丰富，有少

4、量非金属矿产，如莹石、膨润土等。 （二）产业构成、经济发展和财政收支。表1中的数据表明，玉山县的经济结构中，第一产业、第二产业和第三产业之间的比重分别为35.32%、30.26%和34.32%。农业产值在玉山县总产值中的份额最高，超过1/3。从增长角度看，前些年引发的亚洲金融风暴也许以这样那样的途径折射到了玉山县国民生产总值的变化上。从1996年起，玉山县的经济规模虽然多数年头在不断扩大，但增长的势头逐年递减。从1996年14.5%的增长率下降到1999年的-8.8%。经济的总规模在1999年开始收缩。检查经济收缩的主要部门，当年农业增长率为-3.1%，工业增长率为-22.2%，服务业为0.5

5、5%。这是一组值得人寻味的数字。 表1：玉山县主要经济指标（199699年） 单位：（万元） 项目年度国内生产总值 农业工业第三产业各产业比重（%）人均国内生 总值增长率增加值增长率增加值增长率增加值增长率农业工业第三产业产总值（元） 199610984414.5%387479.72%4248815.86%2860921.9%35.2738.6826.052322 19971230409.83%402531.94%47064 9.98%3608824.3%32.6238.1429.242511 19981335538.23%4740210.4%475551.04%4159615.3%33.25

6、35.6031.152544 1999121864-8.8%43041-3.1%36999 -22.20%4.8240.55%35.3230.2634.322314 资料来源：玉山统计年鉴，1996-1999 我们首先会问，国民生产总值自1996年以后逐年下降，在县级规模上的“经济人”县政府是怎样感受自身收入的下降呢？财政是县级“经济人”身体上最敏感的经济晴雨感受器，我门先考察县财政的收支状况。表2给出了玉山县历年的财政收入变化数字。1996年以后，县财政收入在百分比变化和趋势变化上和县国民生产总值的变化幅度及变化趋势有很高的重合度。由于调查手段的限制，我们不可能进一步收集资料在这一方向上深入

7、，但是定性的结论还是可以得到：县财政不是1996年以来农民负担加重的主要变量。理论上的原因在于，财政动机和农民负担正向相关的经济学假设至少要求财政收入和国民生产总值变化重合度较小。 那么，玉山政府中的“知情人”是怎样看待财政收支的变化呢？从调查中我们了解到，他们普遍认为农业在玉山县占有十分重要的地位，农业对玉山财政作出了重大贡献。玉山工商业发展困难，农民负担对玉山县农业和当地经济的发展有着重要的影响。至少在字面的意义上，这是一个对农民友好的态度。我们也不认为这是在做官样文章。农业在国民生产总值中站了35%还强，农业贡献给财政的份额最低的一年是10.1%，最高的一年是14.4%，约为财政收入平均

8、数的三分之一。在正规财政制度设计上，不是财政负担加在了农业头上，恰恰相反，而是偏向了农业。这一点是可以预期的，财政制度偏向农业是当年人民公社设计者的初衷，废弃了统购统销制度以后，这一制度予农民的优越性应当是显现出来的时候了。 表2：玉山县财政状况单位（万元）项目年度财政总收入 （万元）地方财政收入财政支出合计（万元） 合计农业税金行政收费罚没收入 19968228.4704810489.58493 199710006.67329109225059755 19989916.474981347546153111993 19999595.47576138725172911566 资料来源：玉山统计年

9、鉴，1996-1999 注：96、97年农业税金包括农业税和耕地占用税。 98、99年农业税金指屠宰税+农业税+农业特产税+耕地占用税。 二、农民的收入和负担 让我们从农户家庭入手来考察“财政动机和农民负担正向相关”这一命题。玉山县农民收入数据来自于国家农村抽样调查队的汇总资料（见表1）。 表3：玉山县农民人均现金收入及构成单位：元 项目年度基本收入现金收入总计纯收入 劳动工资家庭经营收入 （其中出售农产品收入） 1993323.25528.47（437.61）1087.92870.0 1994490.52631.82（559.5）1416.731217.70 1995594.42828.27

10、（673.77）1634.071537.76 1996677.85733.87（608.76）1934.071854.18 1997814.59762.78（688.10）1934.992088.18 1998838.51683.37（588.24）2053.151999.91 19991084.77550.23（438.76）1925.222136.53 20001327.20 其中外出从业得1066.58483.63（286.24）2075.232094.51 注：除基本收入外，还有转移性收入和财产性收入。转移性收入主要部分为亲友赠送，实际上是不可支配的。财产性收入十分少。 1999年及以

11、前的数据没有列出农民外出从业所得，但其比例应与2000年相当。 纯收入是指农民收入，包括实物与现金收入减去生产性开支后的所得。 资料来源：玉山县农村住户调查汇总表，1993-2000。 从表3我们看到，1996年之后，农民收入结束了较快的增长期，增长速度逐渐减缓。原因在于虽然农民外出务工及本地务工增长较快，但是家庭经营收入的份额不断在下降。1999年农民的务工收入已占现金总收入的约48.57%，而出售农产品仅占18.86%，而到2000年则分别为63.37%6和14.14%。 出售农产品收入的减少，一方面是由于农产品价格的下降直接导致主要是粮食和肉类（猪肉）价格下降，农民收入下降；另一方面是农

12、产品相对价格下降简接引起的农民放弃农业生产，寻求收入相对更高的其他部门就业。表1显示，非农收入已经逐渐成为农民收入的主体，其中2000年农民的工资性收入达63.95%，其中外出务工收入到人均1066.58元，占总现金总收的半以上。考虑转移性收入的不可支配性（主要是亲戚之间的赠送和礼尚往来），实际上工资收入（包括到外乡务工收入）的比重会更高。考察农村的实际情况，我们发现除了小部分青壮年在家乡经商、跑运输、做手艺、做建筑工、担任村组干部外，大部分成年劳力全年或不间断地到外乡务工。抽样调查的70个农户有人口310人，整劳力（1860岁男子）153人，半劳力（1860岁妇女）70人，全体劳动力中有68

13、人在本乡之外就业，其中绝大部分（60人）在省外就业。而这68人却创造了半数以上的现金收入，他们大部分都是1840岁之间的青壮年，文化程度比较高，甚至已经掌握了一定的技术。这说明一个事实：来自发达地区的工资收入支撑着玉山县的农村经济发展。总之，关于收入，可作如此总结：农民人均纯收和现金收入目前仍停滞在2000元左右，增长缓慢，工资性收入成为收入中的主要部分。 在农民负担方面，我们把农民负担区分成两种，一种是县统计局统计范围内的，称为“显性负担”；另一种是农民实际承担但不包括在前者的数据中的，称为“隐性负担”。 显性负担玉山县农民的显性负担包括（见表4）： 表4：玉山县农民“显性负担”单位：元/人

14、 项目年度农业 税金上交集体 承包任务集体提留 摊派镇统筹农业负担 总计纯收入负担 所占比重 1993285828 46815.81870.718% 1995461843 84021.441537.7614% 19964451843 261349.011854.1826% 1997649685 293542.692088.1820% 1998689833 138629.081999.9115% 19998531082 299449.292136.5323% 20001075其它收费1329 92814.3547.682094.5123% 注：农业税和农业特产税，这一般是按照水田面积征收的。 （

15、乡）镇统筹，其中包括农村教育附加费、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路、桥梁和广播线路维修等，按人头征收，各乡镇不等，但都在2530元/人之间。 村提留，其中有公积金（用于公共事业）、公益金（用于公共福利事业）和管理费（用于支付村组干部工资等管理费用），这项各村不同，征收或按人口或按田地。 资料来源：玉山县农村住户调查汇总表，1993-2000 表4表明，自93年以来，农民的显性负担（农业税、提留和摊派）最低一年是1998年的1.5%,最高一年是1996年的2.6。这是世界水平的超低。 隐性负担农民负担中还包括没有反映在统计资料中的“隐性”部分。在玉山县提供给我们关于农民隐性负担的故事中

16、，农民的隐性负担主要包括： 参加公共服务的义务工和劳动积累工。这类负担原则上是每个农户提供一定比例劳力，是一种劳力负担，但由于许多家庭中的青壮年劳动力外出打工，不可能提供劳力负担，而且现金比劳力更为容易被移作其他用途，农民往往被要求以交纳资金代替劳务贡献。（见表5） 表5：1999年玉山县部分村农民的“隐性负担” 项目村名税金 村提留镇统筹之和义务工款 单位：元/劳力 四股桥乡村约47.68180 双明镇窖山村约4840 文成镇六亩村约59.830 岩瑞镇王家坝村约66.540 必姆镇花桥村约6360 表5的数据说明了两点：第一，农民负担具有不平衡性，各乡镇各村都不一致。玉山县2000年乡镇统

17、筹费计划申报和审批表表明各乡镇农民交纳的税金统筹和村提留之和一般在5060元之间，而以56元/人居多。第二，各村的义务工款差别也不少，最高的四股桥乡村一个劳力的替代资金是180元，最低的文成镇六亩村仅为30元。 临时性的专项摊派集资。 其它负担，如过高而不合理的生猪宰税（包括屠宰税，但不仅仅为屠宰税）、建房税费、结婚费用、小孩子小学费用等。（见表6、7） 表6：1999年玉山县部分村生猪屠宰税费单位：元/头 村名朱村窖山村六亩村王家坝花桥村 金额6974687157 表7：玉山县必姆镇花桥村建房费元/平方米 补偿费水土保持费植被 恢复费镇村 建设费土地规划费总计 旧房改建新建改建新建 1536

18、12562295502 在必姆镇花桥村，我们了解到农民建房所交纳的费用。在当地，因水田较少，农民建房一般使用山地或空地，需要交纳的费用改建房屋为每平方米295元,新建房屋为每平方米502元.此外，申建房屋一次还须缴交申报费190元/次，资料费15元/份，证书费15元/本，房产证200元/本和保险费200元。估计每平方米需交费用44元以上。建房缴费之所以被视为一种农民负担，是因为在当地，几乎所有农民都面临将破旧落后砖瓦房或泥瓦房改建成砖混结构房屋的问题，建房的面积巨大。 行政罚款，据笔者了解，行政罚款在建房违章、结婚生育这两方面比较多，违反计划生育政策罚金相对于农民的收入数额巨大，动辄三五千元，

19、高至上万，相当于一个农民的2-4年的纯收入。 此外，中小学高收费的现象也比较普遍。2000年抽样70户农户中，平均每个学生学杂费为840元/年。剔除高中教育部分，九年义务教育的收费会略低，但是至少在平均每个孩子600元/年以上的水平上。 在上述四类“隐性负担”中，严格说，其中的参加公共服务的义务工和劳动积累工，不管是以劳务形式还是以货币形式支出，都不能算作是农民的负担。这部分的服务和积累结果将会以公共品的形式，反馈社会，受益者是农村社区的成员。同样，建房费是房产税的一个变种，只不过有待于国家立法把它纳入正税税种而已。每平方米36元，一栋200平方米的农户住房，如果折旧按30年周期计算的话，每年

20、大约240元的房产税。或者说，每年大约10%收入用作房产税。这是一个合理的税收范围。扣除掉这两项内容，“隐性负担”的份额将会大大缩水。 但是，为什么玉山人以这种方式来向我们叙述故事呢？我们不认为这是夸大“隐性收入”，而是用一种方式叙述了农民的经济生存环境。 三、农民负担过重的思考 还是让我们重复玉山人看待农民负担过重的故事吧： 农民负担相对于农产品销售收入太重，非农产业的不发达导致负担过重问题更为严重和突出。根据调查材料，从1993至2000年，玉山县农民的“显性负担”在农业纯收入中占的比重，并没有呈现稳定上升的趋势，其中最高的1996年也只是达到2.6的水平，从这个意义上说，农民的负担并不重

21、。但农民的“显性负担”相对于农产品的销售收入，即使是其中最低的1993年（3.6），也比“显性负担”在农业纯收入中占的比重高得多，更不用说最高的2000年，达到了16.1之高。（见表8）农民出售农产品的收入减去种子、化肥、农药等支出和税费负担之后，所剩无几，如果考虑农民付出的劳动可以获得一个略低于当地其他行业就业人员的平均工资，那么，农民从耕种土地、销售农产品中获得的纯收入就是个负值。当地农民抱怨种田划不来正是基于这种成本与收益的基本现实。 我们认为，这不是一个负担过重的问题，而是一个相当严重的资金流动性问题（LiquidityConstrain）。负担过重的言下之意是财政加在农民收入中的份额

22、过大，但上述故事却是讲述农民现金收入不足，使得生产和收入过程难以继替，所以问题不应该从财政渠道中去寻找，而应该从金融的方向中去找。 表8：玉山县农民显性负担与收入比较 1993199519961997199819992000 农业税费占纯收入比例1.81.42.62.01.52.32.3 农业税费负担占销售农产品收入比例3.63.78.16.25.011.216.1 *根据“玉山县农村住户调查汇总表（1993-2000）”计算得出我们所听到的故事中不仅包括上述生产过程，而且还包括投资和住宅消费等更广泛意义上的经济内容。玉山的故事认为，如果说农民的“显性负担”与农产品销售收入比，已经不堪重负，那

23、么考虑农民总负担中的“隐性”部分，农民的负担就到了一个将要崩溃的地步。以必母镇花桥村为例，根据有关数据估计，即，总劳动力个数/总人口数=0.6，人均建新房0.8平方米，人均养猪0.5头，该村1999年人均负担达到1627元，总负担在纯收入中的比重为7.6%，在农产品销售收入中的比重为37.1%。（见表9）上述估算中没有计入行政罚款，即使如此，农民负担就已经很重了。实际上1998年和1999年，玉山县财政收入中罚款收入分别达到1531万元和1729万元，占地方财政收入的20.4%和22.8%，其中相当大的部分是来自于对农民的罚款。 表9：必母镇花桥村农民负担总计单位：元/人 农业税农业特产税和镇

24、提留村统筹 建房缴费 生猪屠宰税费 义务工款 总计总负担占纯收入比例总负担占销售农产品收入比例 630.8*44=35.557*0.5=28.50.6*60=36162.77.6%37.1% 注：由于资料的缺乏，我们无法得到该村确切的人均纯收入和人均销售农产品收入两项数据，因总负担占纯收入比例、总负担占销售农产品收入比例两项是用县人均水平计算的。据调查该村收入水平低于该县平均水平，故此两项比例是低估的。 但是，义务公款是投资的一种具体形式，新建扩建房屋也是耐用品消费、从而是另一种意义上的投资。除去二者，全部意义上的农民负担人均降到了100元以内。大约是当年人均收入的5%。这不是一个负担过重的比

25、率！为什么直觉判断和数字比较会出现不一致呢？ 思考结构主义发展经济理论的认为：“发展中国家的经济结构具有刚性特征，国民收入的增长并不必然地带动经济结构趋向优化和平衡，反而可能增加产业部门之间的不平衡而恶化内外贸易条件”。在过去20多年的发展中，中国国民经济总产值增加了30多倍（名义货币收入），但结构变迁是个慢变量。具体而言，农民负担过重的原因不是税费制度过重和农民不堪重负的表面矛盾，而是经济发展过程中农业部门的比较收益低从而导致发展缓慢这种深层构造问题。农业比较收益低是由不同原因引起的。首先，农业生产对自然条件具有强烈的依赖性，在一定技术条件下自然条件的不可改变性决定了农业经营比其他经营的风险

26、更大，但市场机制对这种风险提供的防范能力有限。其次，农业经营小规模家庭经营为主，劳动力由家庭提供为主，生产者的数量巨大。农产品供给市场的这种竞争性特点，导致农业部门技术和经济进步带来的成本降低不一定形成农业利润的上升或工资的提高的结果，而可能带来的是价格下降，消费者受益。这与不完全竞争市场或寡头市场形成强烈的对照，在后者中，技术创新的成果在一段时期内更多地会转变为投入要素的回报而不是产品价格的降低和消费者得益。农产品供给市场的这种竞争性特点是农业相对收益低的另一个原因。第三，农产品的价格需求弹性相对较低，意味着在收入不变的条件下一种农产品的价格下降尽管可以引起需求量的上升，但是需求量的上升幅度

27、低于价格下降的幅度，结果生产者的收入会下降。低价格需求弹性使农产品价格和农业收入对供给冲击非常敏感，一项技术革新，一个好年景，都可能引出价格大幅度下降和农民收入急剧下的结果。农产品的收入需求弹性也相对较低。随着人均收入水平的上升，“恩格尔定律”的作用日趋明显，即在价格不变的条件下，随着经济增长带来的个人或家庭收入的提高，家庭收入中用于农产品尤其是食品的消费比率将下降。如果经济中各个部门的生产力都按同样的比例增长，各部门的收入却不必然地按同样的比例增长，因为国民收入和人均国民收入增长引起需求的转移，消费需求从农产品或食品转向耐用消费品和奢侈品，从农业部门的产品消费转向制造业或加工业产品消费，结果

28、农产品与工业品的相对价格下降，农业部门的收入相对下降。 上述分析表明，在经济发展过程中，如果没有政府的任何干预，市场自发调节的结果是农产品价格的相对下降，农业经营者的收入与其它部门经营者收入的差距越拉越大，农业部门人均收入水平与整个国家的人均收入水平的差距不但无法缩小，而且还有扩大的趋势，农业部门的发展缺乏足够的经济刺激力量。玉山县农业收益相对于其他部门低，农业经营缺乏足够的经济刺激导致农业自身发展缓慢的事实，正是经济发展过程这样一个规律性现象的一个侧面。 甚之，相对于结构变量而言的制度变量更为缓慢。当人民公社的劳动主体在长期的改革中脱变为生产和消费合为一体的农户经济单元时，对农村区域内的制度

29、变迁提出了和人民公社完全相异的要求。作为一个生产经营单元，农户家庭需要在生产的不同时点上准备相应的流动资金，作为购买种子、化肥和其它消耗品的准备。但是，农产品的销售时点和这些流动资金需求时点不一致，创造了一个需要资金但是资金又相对短缺的供求矛盾。在这个过程中，任何附加的现金支出如35%的提留摊派费用，都会给农户的边际货币供给造成很大的压力，加重资金供求的紧张。这正是农民负担过重舆论鹊起的制度性原因。融资制度短缺根源于制度结构刚性。因而，农民感觉到负担加重的背后实际上是制度结构滞后的拉力所造成的负担。 四、政策性建议 政策建议一解决农业收入问题的长期方法是伴随着经济发展和技术进步的资源替代和经济结构的变动，一方面用资本替代土地和劳动，促进土地产出率和劳动产出率不断提高；另一方面促进农业剩余资源尤其是剩余劳动力从农业部门转移出来，从事收入或报酬更高的经济活动。劳动力的转移和结构的变动既可以实现农业