出租车行业稳定风险评估——温州市运管处创新项目总结材料

1、运管政务参 阅2011年第1 期(总第8期) 温州市公路运输管理处办公室编 2011年2月24日编者按：出租车行业稳定分析评估、运管职能四分离改革、稽查绩效考核体系建设三个项目荣获全省运管工作创新奖。出租车行业稳定风险评估温州市运管处创新项目总结材料为从根本上解决出租车行业长期存在的顽症，市委市政府在2009年10月同意实施“出租车管理168工程”，在实施过程中，由于高度重视社会稳定风险评估，出租车168工程各项措施顺利推出，有效实施，取得了较明显的成效。一、出租车行业的基本情况温州市区出租车“挂靠企业、个人经营”这种独特经营体制形成于1998年，虽然明晰了出租车经营权的归属，解决了企业和车主

2、的纠纷，在当时环境下，为行业稳定发展起到了积极的作用。但是，从经营权改革运行至今十多年来，出租车服务质量却在逐步走低，行业内部矛盾和问题逐渐显现，一是中间环节多，行业监管难度大；二是永久出租车经营权，不仅抬高了经营成本，而且使管理失去了最有效的手段，转让频繁，价格居高不下；三是驾驶员收入得不到保障，整体素质较低。由于行业体制上长期以来形成的问题，再加上近年来出租车经营成本上升很快，出租车行业处于体制问题和价格矛盾的双重压力下，行业的稳定受到很大影响。2009年7月28日，发生了个别不法出租车驾驶员上路打砸，要求调运价、扰乱正常营运秩序的事件。对于出租车行业存在的问题，市委市府高度重视，主要领导

3、分别作出重要指示，要求从根本上解决问题。按照市委、市政府总体要求，2009年10月，市区出租车行业推出了“出租车管理168工程”，包括1个办法、6个规定、8项措施。168工程首先从法制上加强保障，修订温州市出租汽车客运管理办法；推出投运力、调运价、制定承包费限额标准、开展企业兼并重组等措施；出台企业、单车、驾驶员信用考核，实行机场、火车站、各汽车站驻站管理，切实加强行业监管；建设出租车综合服务区、维权中心、出租车指挥中心。出租车管理168工程作为综合治理方案，力争做到“一稳定二下降二提高”，“一稳定”要确保行业稳定；“二下降”要促使车辆交易价格、租金下降，促使出租车转包、驾驶员流动频率下降；“

4、二提高”要保障驾驶员的收入提高，驾驶员整体素质和行业服务质量逐年提高。由于“二下降二提高”的目标直接对出租车车主和承包人的利益造成影响，故行业稳定面临严重挑战。但是，出租车行业不改革已经没有出路，必须改革。为此，我们坚持了出租车行业改革创新和行业维稳相一致的原则，加强出租车管理168工程社会稳定风险评估，在风险评估的基础上有序推出各项措施，取得了较明显的效果。二、出租车管理168工程社会稳定风险评估的具体实践根据市委市政府明确提出的要通过实施出租车管理168工程逐步解决多年沉积的出租车行业顽疾的要求，我们对出租车行业的经营体制、运力投放、运价调整、管理机制、服务体系等关键内容做了深入研究和细化

5、分析，对于利益调整大、影响面较大的事项进行充分风险评估，整个工程全面征求了各部门尤其是维稳和法制部门的意见。由于社会稳定风险评估到位，措施有效落实，在出租车管理168工程几项关键措施的顺利推出中发挥了重要作用。（一）出租车运力投放的风险评估从出租车管理168工程向社会征求意见反馈的情况显示，出租车主、出租车中介对运力投放持反对意见比例最高，担心运力投放后影响到目前的出租车价格和交易次数。因此，运力投放的风险相对最大，操作需非常周密和谨慎。为此，我们对温州市区出租车运力投放进行了社会稳定风险评估和维稳措施落实。一是加强舆论引导。大力宣传市区出租车市场供给不足、“打的难”已经凸显、市民要求增加出租

6、车运力的呼声日益强烈以及出租车运力投放听证代表多数支持，而且市区出租车运价调整后，出租车运力如不及时投放，肯定会使出租车交易价上升、租金上涨、驾驶员利益得不到保障，不利于行业的稳定。二是密切把握动态。作为行业管理部门，负责发动出租车行业协会、出租车企业以召开驾驶员、车主座谈会等形式，多方面、多渠道深入了解情报和掌握动态。三是落实处置措施。在市委市政府的直接领导下，各部门分工协作，齐心协力，全力以赴，做好突发事件应急预案，维稳部门负责指导、协调、检查、督促运力投放维稳工作的有效落实；公安部门负责对可能引发突发事件群体的监控及情报收集，对重点监控对象进行严密布控；宣传部门负责引导正确舆论导向；信访

7、部门负责会同有关部门做好上访事件的处置工作；法制部门负责指导出租车运力投放的有关程序和方案制定。尽管有少数车主极力反对运力投放，也欲通过种种机会煽动车主反对，终因风险评估到位，维稳指导有力，方案科学合理，运力投放工作平稳有序推进，风险得以顺利化解。（二）企业兼并重组的风险评估加快企业兼并重组是实现出租车规模化经营、规范化管理的关键。但是兼并重组并不是所有企业都愿意的，能否取得进展肯定有风险，搞不好会阻碍整个168工程的进程。考虑到市区出租车行业的现状，经过充分风险评估，我们提出了这次市区企业兼并由现有出租车客运企业根据自身的经营能力条件和意愿进行重组，坚持“车主原有权益不变”的基本原则。市政府

8、专门召开专题会议对企业兼并重组中有关问题进行协调，确定了出租车企业兼并重组扶持措施。由于企业兼并重组方向一致、目标明确，得到了所有企业的支持，36家企业达成重组意向（重组为12家），并着手进行了企业兼并重组有关手续。应该来说，企业兼并工作的风险评估工作是相当到位的，也实现了所有企业都自愿重组。但是在办理车管车辆过户过程中，由于部分车主对公安车管部门的车辆转移登记名称持有疑虑，在少数车主的煽动下，一些车主向政府信访部门提出了有关诉求，企业兼并重组的风险骤然产生。由于政府协调意见的及时出台，维稳、信访的直接参与，公安等部门的大力支持，我们与车主进行了反复沟通解释，同时充分发挥主流媒体的作用，以最快

9、的速度就出租车管理168工程答记者问，很快平息了部分车主的情绪，企业兼并重组工作得以顺利完成。（三）出租车驾驶员短缺的风险评估由于今年以来的民工荒，出租车行业也一样，出现了出租车驾驶员短缺现象。实际上驾驶员短缺，有利于保持驾驶员的收入水准，有利于车辆更新步伐的加快，有利服务质量的提升。但是，考虑到驾驶员短缺，车主、承包人的利益会受到比较大的冲击。另有少数车主就直指驾驶员短缺是由于350辆出租车投放造成的，把矛头指向政府和行业管理部门。为此，从行业维稳的角度，我们采取了一系列措施。一是下达了2010年市区1000名出租车驾驶员培训额度，现已培训合格827名；二是鼓励企业开通渠道招聘驾驶员，如公交

10、出租车公司从本公司大客驾驶员中抽调60名优秀驾驶员转岗驾驶出租车，长运出租车公司组织人员到外地招收驾驶员等；三是建立的士学校，为广大出租车驾驶员建立起一个沟通的平台；四是加快出租车综合服务区建设步伐，8月30日，我市首家长运集团建设的出租车综合服务区正式开业营运。由于充分分析了出租车驾驶员短缺存在的稳定风险，采取了一系列措施，使得少数车主欲将驾驶员短缺归咎于350辆出租车新增的企图落空，再次维护了行业稳定。三、出租车管理168工程稳定分析评估的经验体会出租车管理168工程实施以来，之所以能够平稳推出，有效推进，我们认为，重视稳定评估是前提，建立维稳机制是基础，落实维稳措施是保障。一年来，出租车

11、行业发生了较明显的变化。驾驶员收入水准有了保障，月收入增加到3500元左右；出租车市场秩序有所好转，尤其实行驻站管理以来，站场的各类出租车投诉明显下降；出租车交易价格呈下降趋势，过热的出租车交易价格和居高不下的承包费有了明显回落；出租车更新速度明显加快，今年1-10月出租车共更新 1254 辆，加上2009年更新的 1287 辆，市区出租车的新车率达到了 78.3%。（一）重视社会稳定风险评估是出租车管理168工程顺利实施的前提温州市出租汽车客运管理办法顺利出台实施，十几年未动的运价顺利调整，十几年未投放的运力顺利投放，十几年未解决的环球牌后三轮更新问题顺利解决，出租车企业兼并重组顺利完成，出

12、租车指挥中心顺利建设，7.28少数出租车停运和部分伤残退役军人自备车营运事件顺利处置，一个很重要的前提就是重视稳定评估，出台实施措施之前先进行社会稳定评估，维稳方案由维稳部门把关，利益诉求由信访牵头解决，法律层面由法制部门审定，舆论导向由宣传部门把握，现场动态由公安掌控，政策措施由行业管理部门牵头实施。（二）建立维稳机制是出租车管理168工程顺利实施的基础出租车管理168工程是一项系统工作，环环相扣，政策与政策之间，措施与措施之间关联度很强，必须要建立全面评估机制，风险要分析到位，维稳要首先考虑，决策要科学合理，各项工作始终是在市政府的直接指导下有序推出。出租车企业兼并重组、道路运输指挥中心建

13、设、出租车计价器升级更换、出租车防护栏安装等工作均通过市政府专题会议纪要形式明确，每次会议均由维稳、发改、法制、信访、公安、宣传、运管等部门参加，各部门充分形成共识和工作合力，使各项措施得以平稳推出。（三）落实维稳措施是出租车管理168工程顺利实施的保障在出租车管理168工程推进过程中，由于每项措施的推出，都涉及行业内部各层面以及行业和外部的利益调整，都存在稳定风险，处理不好，极易引发不稳定因素。从讲大局、保稳定、促发展的高度出发，健全了出租车维稳工作机制，各部门加强了协调配合，在运力投放、企业兼并重组、计价器安装、市场联合整治中，切实落实了维稳措施，确保了出租车管理168工程顺利推进。遇到出

14、租车行业出现的稳定问题，在市委市政府的直接领导下深入开展处置工作，确保了行业和谐稳定。出租车管理168工程是一项系统工程，它综合平衡了各方利益诉求，既考虑了温州出租车发展的特殊性和历史性，又着眼于出租车行业的长远发展，在陆续推出有关措施的过程中，行业管理部门将继续做好政策的社会稳定风险评估，促进出租车行业健康有序发展，服务于广大市民安全、便捷、舒适出行。运管职能四分离改革温州市运管处创新项目总结材料为深化行政审批制度改革，加强审批服务和管理工作，加快运管职能转变，被市政府确定为行政审批“两集中、两到位”全市三个改革试点单位之后，借审批之大集中，施职能之大调整，在深入研究讨论、广泛征求意见、不断

15、完善修改的基础上实施了运管职能四分离改革，行政许可、法制监察、业务指导、市场监管四项职能相对分离，强化集中审批，转变客运、货运、维修、驾培等子行业管理职能，加强法制监察工作，理顺安全管理职责。运管职能的四分离改革为建立目标一致、分工明确、职责清晰、沟通顺畅、衔接紧密的行政许可新流程，为形成高效、透明、便民、廉洁的行政管理新模式打下了体制机制基础。一、转变理念，形成共识几年来，我们始终坚持正确的审改方向，认真把握有关精神，切实做好贯彻落实。囿于多年的分行业精细管理的横向思维，对以事项的过程为对象的、分程纵向管理审批制度的改革，我们认为是对传统体制的更大突破，力度之大，超过以往。一是明确思路，实施

16、四分离改革。借审批集中，施职能调整，实行业务、审批、监管、监督四分离，这是管理理念的一次突破，我们认为思路是可行的，也具有创新意识。二是落实机构，牵头负责改革工作。成立了行政审批制度改革领导小组，落实综合部门法制科牵头实施整个审改工作。三是形成合力，确保改革顺利开展。由于这次审改工作牵涉到运管处的每一位同志，为做到思想统一，全体理解支持，我们相继召开审批制度改革动员大会，座谈职能四分离，从下至上征求意见，又从上往下修改方案，几上几下，使每位中层干部和职工充分认识职能四分离的重要性，都积极参与其中，形成合力，全面推进。二、整合职能，集中许可为全面贯彻省、市行政审批制度改革精神，建立“批管分离”体

17、制，根据道路运输行业的特点和审批管理实际，我处推行的行政审批、法制监察、业务指导、市场监管四项职能的相对分离，其基本思路：业务部门负责制订和贯彻政策、实施业务指导、开展信用考核和做好行业主体退出工作，剥离原来的审批职能；行政审批部门负责许可审批办证；稽查部门负责行业管理和市场监督检查；法制监察部门负责行政执法指导和监督。在此基础上调整内设科室和稽查队伍，两点充实、一点加强、一个转变，即新设行政审批科，完善审批流程，充实一线稽查队伍；加强法制监察力量，加大监督力度，做到全方位监察；转变客运、货运等子行业业务科室的管理方式和思维，其工作重心转向制订规划、研究政策、考核服务。调整方案中将原客运、货运

18、、驾培、出租、维修等五个业务科室和三个稽查大队中的审批、办证等职能全部分离出来，集中到行政审批科，将我处所有的审批和办证事项统一在温州市行政审批服务中心运管窗口受理和办结，将原来窗口受理转送到业务科室，由业务各科室勘察后再转送到窗口的中间环节取消，真正做到审批事项全部在行政审批科完成，业务科室不再承担行政审批相关职能；其次抽调精兵强将充实窗口力量，将审批中心运管窗口纳入行政审批科，两者合二为一。三、再造流程，网上审批为进一步落实精简效能原则，打破传统的审批模式，我处根据行政职能四分离的要求，在原行政许可流程和办证许可信息系统的基础上再造行政许可流程，重新研究开发新的行政许可办证系统，推行行政审

19、批数字化、网络化管理。凡是行政许可审批件或非行政许可事项全部实行网上审批和办理，从申请、受理、审核、现场勘察、许可决定、告知、证件发放、文书制作等流程都通过新的行政许可办证系统完成。同时做好与道路运输处罚流程、信用考核、安全黑名单、市场预警等环节相衔接。2009年9月，成功开发了行政许可新系统投入运行，这是一套由我处自主研究开发的整合现有信息资源的行政许可办证系统，是目前全省交通系统范围内的第一个能有效实时监督审批的网络系统，系统实现了行政许可的程序统一化、文档电子化、审批规范化，做到行政许可结果公开，透明。从受理登记到许可决定全部按照统一格式制作、电子扫描，统计报表自动生成，科学化管理程度进

20、一步提升。该系统的使用使运管系统内部从省局、市处到八个县所实现全部联网，并衔接好市、县两级行政审批中心的接口，接受电子监察。与此同时，随着内设机构四分离的全面到位，我们出台了行政许可办证流程再造意见，明确行政审批各环节、各层次的职责和权限，简化层次，缩减环节，统一按规定的流程实施，真正实现网上流转、网上审批。四、制度保障，强化监督整个行政许可流程数据受控按工作流向、权限分工和公开要求、法制监察原则设计。所有环节、整个流程受法制、监察部门监控。法制、监察部门拥有行政许可的调阅权和中止权，可随时调阅受理件的实时情况，发现有异议的、有疑问的，可随时中止许可流程的运转。行政许可办证系统同时也实现网上实

21、时监督，能够在线督察审批件的办理情况。法制部门可从受理的第一个环节起提前介入，实时干预，实现全流程、全方位督察，一旦发现处理不当的许可件，可以及时进行干预纠正。同时，我们还设计了十项工作制度确保新流程的稳步推进。这十项制度是许可两公示一公告、联席会议、勘察评议、责任追究、重大事项听证、安全把关、限时办结、规划指导、市场预警、统计分析等，其中有衔接业务科室的，有评议分析的，也有限权追究的，其目的都是为了保障职能四分离，提高效能、优化服务、确保廉政。实践证明，建立制度是根本，狠抓督查是基础，制度反腐是廉政建设取得成效的最关键因素，我们把制度作为流程监督的准则，明确了权利、义务和职责，使风险控制有章

22、可循，为防止风险提供了措施和手段。只有加强效能理念建设，提高服务意识，不断简化办事程序，做到分工明确、职责清晰、定位准确，不越位、不缺位，才能加强道路运输管理行政监察力度，提升行政许可效率和服务质量，加快向服务型、责任型、廉洁型部门转变。自2010年1月市编办批复我处内设机构调整和审批职能整合以来，职能分离和整合工作进展顺利，成效明显。各业务部门相继出台了道路客运、道路货运、汽车维修、驾驶员培训行业发展指导意见，旨在全面推进运管职能四分离改革，更好指导行政审批工作。客运指导意见提出了整合城际客运资源、理顺城市客运体制、优化城乡客运网络、发展农村客运事业、规范旅游包车市场等五个方面的具体思路。货

23、运指导意见提出了推进物流基地建设、培育物流龙头企业、推广物流信息系统、构建快捷运输网络、调整货运运力结构等五个方面的具体措施。维修指导意见提出了稳定发展一二类维修企业、控制发展三类维修企业、鼓励扶持发展汽车快修（品牌连锁）企业、推进行业节能减排工作、加大培训力度、加强维修市场现场监管等六个方面的具体意见。驾培指导意见提出了控制平衡规模总量、优化驾培企业个体、改革创新培训模式、建立健全评价体系、提高科技装备水平等五个方面的具体目标。行业指导意见的出台使各子行业发展有明确的目标，提出的措施也使行业管理和行政审批工作有章可循，对道路运输行业的健康有序发展起到重要的推动作用。今年以来，为解决全市学车难

24、，联合推出的200辆教练车运力投放计划许可，在驾培科、行政审批科、法制监察室的有效配合和协调下，做到了公开、公正、透明，既贯彻了效能原则，又很好实现了互相监督，充分体现了职能四分离的效果。运管职能改革虽然已经起步，但是在推进的过程中还需不断总结经验，努力实现运管系统行政执法、行政许可的规范化、精细化和科学化。稽查绩效考核体系建设温州市运管处创新项目总结材料温州市道路运政稽查中队绩效考核办法是以提高各稽查大队管理绩效为导向，严格依据各稽查中队的工作业绩和管理成效表现，进行定性、定量相结合，对各稽查中队维护道路运输市场秩序查处各类违法违章的稽查管理活动实施的工作考核，是对稽查体制改革后各稽查中队的

25、市场秩序、管理质量、工作效率、执行力进行的全面考评。稽查中队绩效考核办法原为温州市道路运政稽查中队办案绩效考核办法，于2008年1月开始试行，原绩效办法旨在有效调动稽查人员执法办案的积极性。通过考核内容反映各稽查中队在市场监管中查处各类违法违章情况以个案累计积分方式实行实绩考核，纯属任务绩效考核。随着绩效考核工作的不断深入，各稽查中队的市场监管的力度也随之不断加大，但也突出了为考核而忽略了执法规范问题和案件的质量问题。为了急于处理而对证据获得采取了不当的方式或是证据不全，出现了轻微违章查处多、重大违章查处少，查处案件数量多、规范质量的案件少，市场秩序没有得到平衡控制。在一年的试行中，我们不断调

26、研，不断总结，于2009年就稽查体制改革需求、市场监管和总体要求对稽查中队办案绩效考核办法进行全面修订。新的绩效考核对象分为站场稽查中队与巡查稽查中队，考核内容分为日常管理、业务管理与规范管理。一、科学设计绩效考核指标，分层设定绩效考核维度科学设计考核指标，分层设定绩效考核维度是绩效考核的重要基础。通过强化稽查人员的工作活动和工作结果，使得一线的执法行为与市场监管目标能够与全处的五大运管工作保证一致。考核指标由业务指导科室监察法制科、稽查安全科与专业人员稽查各大队大队长结合不同业务、不同违章现象、结合中队职责和根据不同层级岗位的特征，考虑工作能力、工作态度等具体情况共同研究制定，精细到根据被考

27、核中队的岗位的工作内容、性质以及完成这些工作所具备的条件等对每一个案由进行赋值。考核内容分为日常管理、业务管理与规范管理三个部分。区分对待不同稽查中队的角度和方面，根据不同岗位设定不同的分值，巡查稽查中队考核维度具体为：业务管理70%、规范管理30%。站场稽查中队考核维度具体为：业务管理25%、规范管理75%。每一个考核维度都由相应的测评指标组成，如巡查中队的业务管理的测评指标为出租车管理50%、客运管理20%、货运管理10%、维修管理10%、驾培管理10%，规范管理的测评指标为劳动纪律5分、规范执法10分、效能行风5分、工作落实10分。站场稽查中队的业务测评指标为站场秩序50%、黑车管理15

28、%、四小车管理15%、客运车辆站外组客10%、安全管理10%，规范管理的测评指标为劳动纪律15分、规范执法10分、秩序管理40分、工作落实10分。考核指标内容针对性强，符合稽查中队管理的实际特点和管理要求，且易区分各考核指标之间的权重对比。二、选择科学合理考核方法，有力提升考核信度效度选择科学合理考核方法，有力提升考核信度效度是绩效考核的有效落实。绩效考核的方法直接影响考核标准的成效和考核结果的正确与否，因此要根据考核的内容和对象选择不同的考核方法，并且考核方法必须具有较高的信度和效度。信度是指评价结果必须相当可靠，即对同一稽查中队多次测评结果应具有较高的一致性；效度是指考核能达到所期望目标的

29、程度，即考核方法与考核目标之间要有较高的关联度。首先建立绩效考核管理责任体系，使绩效考核工作有效落实和开展。第一、成立以张金熊副处长为组长，陈有辉为副组长，徐日金、曹立中、周晓川、娄哲火、张锡润、陈用银、黄伟、黄晓慧、黄剑文为成员的综合绩效考核领导小组。第二、下设领导小组办公室，徐日金为办公室主任，黄伟、黄晓慧为副主任，组织人事、法制监察和稽查科有关人员为成员的专门绩效管理执行部门，负责绩效管理的日常工作。考核小组及其办公室作为绩效考核工作的具体组织执行机构，负责实施考核、统计汇总和发布考核评分结果，对考核过程、结果进行跟踪、监督、协调和仲裁，并组织对各稽查中队月度考核工作情况进行分析和通报。

30、其次采取较高信度效度的考核打分方法，绩效考核的日常监督检查方式采取检查考核工作人员统一组织不定期实地考核打分、通过监控观察等评鉴性考核打分和各科室日常掌握的情况及网上数据认定打分相结合的方法。监控观察评鉴性打分：考核小组不定期利用外部监控等手段对稽查中队辖区市场秩序、管理质量、人员出勤情况、工作规范、工作效率、执行力等的综合考评，由考核小组及其工作办公室负责考核打分。绩效考核办法中考核内容的有关数据与执法督察系统数据、96520语音系统相联系，均以上网核定的数字为准。网上认定为执法督察系统中各稽查中队已结案的案件个案累计积分与96520语音系统中承办案件累计积分，由稽查安全科从系统数据中获取加以汇总报考核小组。绩效考核为月度考核，实行岗位核定编数，其结果以中队为单位核定人数人均得分值进行排名。考核充分体现地域差异性和岗位特殊性，设差异系数为5%，稽查三大队一中队、二中队享受地域差异和岗位特殊补贴分，每月业务部分总分上浮5%计分，稽查二大队四中队（货运站场中队）减少1人参与巡查中队考核排名；稽查二大队二中队、稽查三大队四中队以减少原人数的50%参与站场中队考核排名。由于坚持客观公正、公开公平、科学真实相结合，责、权、利相结合，定性与定量相结合，整个绩效考核工作有序进行。 三、建立健全有效反馈机制，遵循公开透明及时原则建立健全有效反馈机制，遵循公开透明