社会保障房制度的现状与问题

1、3、我国保障性住房发展现状及问题保障性住房发展缓慢，销售量占普通住宅的比重逐年下降1998年我国确立了新的住房体系，共分为三类：廉租住房、经济适用住房、普通 商品住房。2004年之后，我国房地产市场发展迅速，商品住宅销售面积逐年提高，但是经 济适用房的销售面积增长缓慢，占普通商品住房销售面积的比重逐年下降。2000年，我国经适房销售面积 3760万平方米，占普通住宅销售面积的23% （普通住宅销售面积 16570万平方米）。而2009年，我国经济适用房销售面积3012万平方米，占普通住宅销售面积的4% （普通住宅销售面积 85294万平方米）。图：1998-2009年我国经济适用房销售量?：L

2、1OODOa数据来源：CREIS 中指数据 保障性住房资金投入规模不断加大，但其占住宅投资比重明显下降1998年以来，随着保障性住房体系在我国逐步确立，国家不断加大对保障性住房的 投资建设力度，特别是2007年国务院出台国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见，经济适用住房投资额不断增长，年增长率保持在15%以上。但是与其他住宅项目投资额相比，政府对其资金投入力度明显不足，自1998年到2009年，经济适用住房投资额占住宅投资总额的比重从13.0%降至4.4%。图：1998-2009年我国住宅及经济适用房投资额:lOD.O啟XX). 7=住宅搅资氢2&7曲数据来源：CREIS中指数据表：

3、1998-2009年我国住宅投资额及其增长率年俏住宅投资 JSCE 元）増长率（它 元）经济适用住捋投吳额增长率绝对值占住宅投 资叱重1998208 L 6270.913.00%2638. 526. E嗓43716.60%6L40JS200(1 年331225. 5D%542.41G.40%24.10%年4216.727. W599.614.20%W.50X20025227.824. BOSS5801L30%-L30%20033776.729.那622乩20%王60%2004 年B83?30.40%6讯46. 9Q5S2005 年10860.922. 90%519.24.30%-K.40%20

4、0613638.425.亦G96.85.34. 20%20DT 年18005.432. 00%834. 14. 60%19； 70%20呻年22440. 924. 60%982,64,40%17-8020094F25613. 714.10%1134.14.40%-15.40K数据来源：CREIS 中指数据 安居工程进展缓慢，项目施工赶不上投资增长速度2008年中央财政安排保障性安居工程支出181.9亿元，2009年保障性住房支出达到550.56亿元，2010年又安排住房保障支出992.58亿元。但是投资额不断增长的同时，新开工面积及竣工套数增长却相对缓慢。2007年以来，我国经济适用住房新开工

5、面积及竣工套数年增长率基本保持在15%下，新开工面积 2009年出现负增长。表：1998-2009年我国经济适用住房建设情况年份完成投资 （亿元）新开工面S? 05平方米）施工面轉 厉平方米）浚工面段 厉平方米）浚王套数 億）1998270.93466.419994373970.42000542.45313.36035732001592 65796S0478820025895279.75384862003S225330.610139.54538.54475782004606.44257.58987.13325.7 4975012005519.23513.58115.73212.82873112

6、006696.843793380402007834.114810.33565802008982.545621.96000 1,35378220091134.15354.7一数据来源：CREIS中指数据图：1999-2009年我国经济适用房投资额及新开工面积增长率数据来源：CREIS 中指数据 保障性住房用地供应严重不足，供应结构不尽合理供给严重不足是我国保障性住房最大的现实问题。各省市地区均把商品住房用地作为主要的供给对象， 而保障性住房用地在计划目标中占比就严重不足，完成率则均较低， 保障性住房项目的建设情况也就可想而知。表：各个城市保障性住房用地完成率年M胸年2DD9 年2010 年北京5

7、0%1现31%90%上海130%123%99%深圳54H2眺刃96%杭州41%18%广卅7%1R%60%”苏州天津12%10%；阿 r南京10%44%重底37%数据来源：CREIS中指数据数据说明：本完成率数据是根据国土资源部及各地国土资源局正式公布的供地计划和实际供应的经济适用房用地、廉租房用地及部分中地价位中小套型（划拨出让）整理而来,仅供参考，后期或做调整。分析内容以此数据为前提。仅从2010年的全国住房用地供应计划来看， 廉租房用地计划供应总量占供地计划总 量的4%经济适用房用地占比为 9% 20%为棚改房用地，商品住房用地（包括中小套型）却 占据了整个供地计划的 67%对于解决大中城

8、市中低收入者居住问题意义重大的廉租住房只有 4%的份额， 加上经济适用房用地， 保障性住房用地总量也不过占计划供地总量的13%。在新政波澜壮阔的 2010 年的供地计划尚且如此，以往年度的供地结构自然不言而喻。公共租赁房严重缺失，难以实现 应保尽保 目前我国保障性住房提供的对象主要是拥有本地户籍的中低收入者，而非本地常住 人口中的中低收入者，这个问题在北京、上海、广州、深圳等大城市尤其突出。这与我国的 户籍管理制度一脉相承， 有其特定的社会历史根源， 但是却也成为了增加社会不公平的因素 之一，不利于社会公平、稳定和经济长远健康发展。二、我国保障性住房发展缓慢原因分析1 、政府因素过度追求经济的

9、高增长率，忽视保障性住房建设在以经济建设为中心的核心理论指导下，GDP勺高速增长成为政绩考核最重要的 指标。带动了 50 余个相关行业发展的房地产行业在我国经济发展中扮演着重要角色。受全 球金融危机的影响， 我国GDP曽速由2007年的13%下降至2008年的9%在此背景下，为了 完成 保八目标， 中央政府出台了一系列经济刺激计划， 其中包括为房地产行业松绑等。 在 天量投资、银根放松、购买优惠的前提下， 2009年全国商品房销售面积 9371 3万平方米， 同比增长 42.1%，商品房销售额 43995 亿元，同比增长 75.5%，均创下历史新高，而经济适 用房建设各项指标均在 2009年创

10、下四年来的最低点。 2009年经济适用房年度完成投资额增 速、施工面积增速和新开工面积增速分别为17%、3%和-5%，远低于 2006 年的 34%、16%和25%。显然，在追求经济利益增长的前提下，保障性住房这种不能带来直接经济利益的投资 显然不被政府所接受。2 、制度因素保障性住房体系建立缺乏法律保障，保障性住房用地供应计划难以完成成为常态 我国虽然有一系列关于保障性住房的相关政策，但是却没有专门或相关法律对于保 障性住房用地的供给、 项目的审批、 项目建设和销售标准等等问题予以明确的规范， 这就为 政府在保障性住房问题上的严重缺位和寻租行为提供了理由。特别是在保障性住房用地供应上缺乏最基

11、本的法律保障，从而导致计划是计划，供 应是供应， 保障性住房用地完成率偏低成为常态。 我们认为， 加强保障性住房的法律建设是 保障我国住房保障体系健康发展的前提。3、财政因素土地出让金是补充地方财政的重要来源，地方政府缺乏供应保障性住房用地的动力不合理的财税体系使得地方政府每年都面临巨大的财政缺口，而不纳入财政范围的 土地出让金自然成为各级地方政府的救命稻草。表：地方政府土地财政的依赖程度年（9全国土地出让金 （亿元）地方财政赤宇 （亿元）土地出让金占地方 财政赤宇址刮200458948699.446瞬-.2005550510053.5G76T712127* 751- i 63% I20071

12、200014766. 67SIS200E960020598. 747%2009159102844L 5556%数据来源：CREIS 中指数据 不难看出，土地出让金可以在很大程度上弥补地方政府的财政赤字。2007年，地方政府财政赤字14766.67亿元，当年土地出让金收入12000亿元，土地出让金占地方政府财政赤字的比例高达 81%保障性住房用地大多是采取划拨和协议的出让方式，难以或较少产 生政府收益，在财政本就紧张的前提下， 地方政府对于不能带来直接经济效益的投资行为自 然缺乏动力，甚至十分抵制，这也就是各级地方政府在保障性住房问题上严重缺位的原因所 在。三、国内外保障性住房模式的成功经验1、

13、新加坡保障性住房制度层次分明、全面覆盖式的保障性住房政策 作为一个高人口密度的城市型国家，新加坡一直将为本国居民提供合理的住房并保持住房价格的基本稳定作为一项基本国策。最为典型的政策，当属”居者有其屋”计划，按收入水平将居民区分为不同的收入阶层，并为其提供相应的购房政策。具体来说，即凡月收入800新元以下的家庭可以租用公共组屋，也可以购买，购屋首付款仅为房价款总额的5%其余的95%可以申请贷款，期限可长达 25年，每月可使用公积金还款；月收入4000新元以下的中等收入家庭可以申请购买公共组屋，首付款为全款额的20%余额同样可以申请贷款，并可以用公积金在 20-25年的还款期内还清。月收入 40

14、00新元以上的高收入家庭，则必须 按照市场价格购买商品住房。1964年开始实施的”居者有其屋”计划实施至今，新加坡已经兴建了 100多万套公共组屋，使得全国 84%的人口在其中安居，这种全面覆盖式的保障性住 房政策使得新加坡成为世界上住房问题解决最为成功的国家之一。在抑制投机、稳定房价方面，新加坡则有一套严格的法律制度予以约束。如购买组 屋后，屋主在1年之内不得将房屋整体出租；购屋期限在5年以内的，不允许转让或者用于商业经营；另外，屋主出售购买时间不足 1年的组屋将会面临高额的房产税；在申请组屋时,居民必须提供详实的资料，如发现弄虚作假的行为，申请人将面临高达5000新元的罚款或6个月的监禁，

15、这就在很大程度上避免了投机行为的发生以及由此导致的房价飞涨。评价：新加坡国土面积、人口数量都很小，便于信息的统计、核实与管理。因此， 全面覆盖性的保障性住房政策及其相关规定能够得到有效的落实。虽然新加坡的保障性住房政策施行非常成功，但鉴于其国情的特殊性，因此这种政策并不具有普适性。2、美国保障性住房制度全面的立法保障和发达的金融体系作为支撑美国是世界上住房自有率最高而保障性住房比例最高的国家之一，其政策特点在于 全面的立法保障和发达的金融体系作为支撑。首先， 为解决低收入者的住房问题， 美国政府先后颁布了诸如住房法、城市重建法、国民住宅法、住房与城市发展法等 多项法律，为低收入人群提供低租金的

16、公共住房、为低收入人群提供低息购房和建房贷款、 提供租房和住房补贴等政策提供了全面的法律依据和法律保障。其次， 发达的金融体系使得房地产抵押贷款及其证券化大行其道，为居民自建住房和购房提供了强大的资金支持。评价：美国是典型的经济发达的地广人稀的国家，且土地私有化，这就使得自建房 屋成为可能， 这也成为美国房屋自有率极高的原因之一。 我国实行的是土地公有制， 且人口 大多集中于东部经济发达地区的大中城市， 自建房屋的政策无法得到推广， 但是美国全面的 立法保障体系和金融服务体系却值得借鉴。3 、法国保障性住房制度法律强制与市场化运作并行法国的保障性住房政策鲜明的体现在其独具特色的法律规定上，即规

17、定任何开发商 在开发住宅项目时，其中必须有 20%的面积用于保障性住房建设，并为之提供日常的管理和 维护， 这就在法律的高度上保证了保障性住房的市场供给； 同时通过政府专门机构的全面市 场化运作，为保障性住房提供行政组织和管理保障。评价：法国的法律硬性规定为保障性住房的供给提供了有力的保障， 也杜绝了贫富 分区现象的发生； 全面的市场化运作杜绝了腐败现象和寻租行为， 同时提高了保障性住房工 程的建设效率， 也降低了背上英国式的公共住房财政包袱的风险 （英国由于政府出资建设的 保障性住房比重过大，使得英国政府背上了沉重的财政包袱，并不得不于 1936 年和 1980 年进行了两次住房改革，以期将

18、尽可能多的公共住房转变为私有）。4 、香港保障性住房制度 租售并举的保障性住房模式香港的保障性住房政策分为两个方面，即租房和购房两个方面。租房方面，根据家庭的人口数量和收入水平制定相应的租房价格，并对租房资格予 以严格限制。具体规定为：单身月收入4600元以下、两口之家月收入 7600 元以下、三口之家月收入 9500 元以下、四口之家月收入 20000 元以下的可以租住公房。人均租房面积 5.5 平方米以下的，租金占该家庭收入的15%；人均租房面积达到 7 平方米的，租金占该家庭收入的 18.5%；公屋的平均租金水平相当于市场平均水平的30%。住房方面，针对中低收入者，政府无偿提供土地建造住

19、房，并以市价的60%-70%的价格出售给购房者， 并由房屋委员会提供贷款担保， 同时对购房者的产权予以严格限制： 购 房时间在 5 年以内的屋主不得私自出售其住房，只能以原价出售给房屋委员会； 5-10 年的， 也只能参照当时的市价转售给房屋委员会；10 年以上的，屋主可以将住房公开出售，但要把 45%-55%的增值额交给房屋委员会。 这在很大程度上也避免了保障性住房的投机行为的发 生。评价：租售双轨制为香港提供了占市场总额40%以上的保障性住房，这部分保障性住房在很大程度上满足了中低收入家庭的住房需求， 同时也给商品住房留出了足够的市场份 额和发展空间， 即实现了在充分保障的基础上充分发展了

20、房地产业， 具有极高的参考和借鉴 意义。5 、重庆保障性住房制度典型的双轨制不同于香港的租售双轨制，重庆模式的 双轨制 鲜明地体现在大力加强保障性住房建设，并在保障房的分配上实行宽进严出， 同时放宽对于商品房的管制。 公租屋住满五年后， 才可以购买下来， 而且卖掉的话也只能用经济适用房价格卖给政府， 这就从源头上杜绝了投 机行为。 而对于商品房管制的放宽， 使得房地产市场的运行更加符合市场经济规律， 并继续 带动相关行业和本地区经济的发展，可谓一举两得。四、我国保障性住房建设建议1 、建立健全保障性住房的相关法律体系， 为保障性住房工程提供全面而有力的法律 保障。2 、因地制宜，在住房压力较大的地区推行 重庆模式 ，保证保障性住房的供给，同时也给房地产行业提供足够的发展空间和利润空间。3 、完善信息化建设，杜绝保障性住房申请中的弄虚作假行为。4 、改善财税体制，减少地方政府的财政赤字，同时将土地出让金纳入财政体系，杜 绝对于 土地财政 的依赖。5 、一线大城市