政府出资产业基金所涉及的若干问题

1、政府出资成立产业基金所涉及的政府出资成立产业基金所涉及的若干问题若干问题一、产业基金界定一、产业基金界定如何理解“产业基金”这一概念，实践中如何开展业务。哪种形式的出资会被认定为政府出资，被认定为政府出资之后就会面临不同的监管。二、监管规定二、监管规定产业基金所面临的各种监管规则。四、政府参与产业基金存在四、政府参与产业基金存在 的问题的问题目 录三、政府出资的认定三、政府出资的认定政府参与产业基金的几种方式。一、产业基金的界定产业基金定义 目前有明确关于产业基金定义的文件，是国家发改委于2006年制定但未正式下发的产业投资基金管理暂行办法。根据该办法的定义，所谓产业基金是指： 一种对未上市企

2、业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的结合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组和基础建设投资等实业投资。法律上的界定非公开方式募集资金基金财产由管理人管理主要投资于非上市公司的股权（注：有时候可能是全自有资金）因此，根据目前对私募基金的监管框架，产业基金实际上可以理解为私募股权投资基金，在政府类业务和上市公司产业并购中这一称谓比较常见。二、产业基金的监管规定私募基金监管的演变 2013年之前，私募股权投资企业和创业投资企业实际上主要由发改委监管，发改委年

3、之前，私募股权投资企业和创业投资企业实际上主要由发改委监管，发改委也发布了也发布了创业投资企业管理暂行办法创业投资企业管理暂行办法、关于促进股权投资企业规范发展的通知关于促进股权投资企业规范发展的通知等系列针对私募股权投资和创业投资的监管规则。等系列针对私募股权投资和创业投资的监管规则。 2013年中央编办印发年中央编办印发关于私募股权基金管理职责分工的通知关于私募股权基金管理职责分工的通知（中央编办发（中央编办发201322号），明确证监会负责私募股权基金的监督管理，随后号），明确证监会负责私募股权基金的监督管理，随后2014年中央编办综合司印年中央编办综合司印发发关于创业投资基金管理职责问

4、题意见的函关于创业投资基金管理职责问题意见的函（编综函字（编综函字201461号），明确证监会为号），明确证监会为创业投资基金的主要监管部门。创业投资基金的主要监管部门。 虽然上述两个文件明确了私募股权基金和创业投资基金的监管部门，但是对于虽然上述两个文件明确了私募股权基金和创业投资基金的监管部门，但是对于发改发改委之前发布的相关规定是否仍然适用并未明确。委之前发布的相关规定是否仍然适用并未明确。2014年之后 私募股权基金由发改委监管该由证监会监管之后，证监会也在私募股权基金由发改委监管该由证监会监管之后，证监会也在2014年发布了年发布了私募私募投资基金监管管理暂行办法投资基金监管管理暂行

5、办法，并授权基金业协会对私募基金进行自律管理，基金业协，并授权基金业协会对私募基金进行自律管理，基金业协会根据授权，亦发布了一系列的自律规则，并根据投资标的的不同，私募基金分为会根据授权，亦发布了一系列的自律规则，并根据投资标的的不同，私募基金分为证券、证券、股权、创业投资和其他股权、创业投资和其他等四大类。等四大类。 2015年财政部印发年财政部印发政府投资基金暂行管理办法政府投资基金暂行管理办法，对政府投资基金的设立、运作和，对政府投资基金的设立、运作和风险控制、预算管理等工作进行了规范。风险控制、预算管理等工作进行了规范。 发改委于发改委于2016年和年和2017年亦先后发布了年亦先后发

6、布了政府出资产业投资基金管理暂行办法政府出资产业投资基金管理暂行办法和和政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行），对政府出资产业投资基金的募，对政府出资产业投资基金的募集、投资、管理、登记、退出等环节的操作机制进行了规范。集、投资、管理、登记、退出等环节的操作机制进行了规范。多重监管体制基金类型基金类型私募投资基金私募投资基金政府出资产业投资基金政府出资产业投资基金政府投资基金政府投资基金部门部门证监会证监会发改委发改委财政部财政部法律依据法律依据私募投资基金监管管理暂行私募投资基金监管管理暂行办法办法政府出资产业投资基金管理政府出资产业投资基金

7、管理暂行办法暂行办法政府投资基金暂行管理办法政府投资基金暂行管理办法发布时间发布时间2014-8-212016-12-302015-11-12定义定义私募投资基金是指在中华人民私募投资基金是指在中华人民共和国境内，以非公开方式向共和国境内，以非公开方式向投资者募集资金设立的投资基投资者募集资金设立的投资基金。金。本办法所称政府出资产业投资本办法所称政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。股权投资基金和创业投资基金。由各级政府通过预算安排，以由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共

8、同出单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和资经济社会发展的重点领域和薄弱环节薄弱环节,支持相关产业和领域支持相关产业和领域发展的资金。发展的资金。政府出资界定部委部委法规法规相关定义相关定义发改委发改委政府出资产业投资基金管理暂行办法政府出资产业投资基金管理暂行办法（发改财（发改财金规金规20162800号）号）政府出资资金来源包括政府出资资金来源包括财政预算内投资、中财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金金。政府出资产

9、业投资基金信用信息登记指引（试政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）行）（发改办财金规（发改办财金规2017571号）号）本指引所称政府出资产业投资基金，是指有本指引所称政府出资产业投资基金，是指有政府（含所属部门、直属机构）政府（含所属部门、直属机构）直接或委托直接或委托出资出资，主要投资于非公开交易企业股权的股，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金；权投资基金和创业投资基金； 财政部财政部政府投资基金暂行管理办法政府投资基金暂行管理办法（财预（财预2015210号）号）本办法所称政府出资，是指财政部门通过一本办法所称政府出资，是指财政部门通过一般公共般公共预算预算

10、、政府性基金、政府性基金预算预算、国有资本经、国有资本经营营预算预算等安排的资金。等安排的资金。四、政府参与产业基金存在的问题1、政府平台公司的出资是否为政府出资 政府平台公司（融资平台）是监管部门从功能上进行的分类，并不是严格的法律界政府平台公司（融资平台）是监管部门从功能上进行的分类，并不是严格的法律界定，其可能是国有企业或者是全民所有制企业。定，其可能是国有企业或者是全民所有制企业。 政府财政资金由平台公司出资方式主要有三种：政府财政资金由平台公司出资方式主要有三种： 1、委托出资、委托出资 2、借款、借款 3、注资、注资 政府平台公司、国有企业或者说全民所有制企业是否是政府平台公司、国

11、有企业或者说全民所有制企业是否是“政府出资政府出资” ，应该从以下，应该从以下两个方面说明。两个方面说明。政府平台公司的出资是否为政府出资 1、是否属于财政性资金、是否属于财政性资金 虽然政府对平台公司的出资要纳入国有资本经营预算，但是城投公司再对产业基金的出资，不虽然政府对平台公司的出资要纳入国有资本经营预算，但是城投公司再对产业基金的出资，不属于预算法范畴内的财政性资金，另外也不属于专项建设的出资。因此，政府平台公司的出资不属属于预算法范畴内的财政性资金，另外也不属于专项建设的出资。因此，政府平台公司的出资不属于于“政府出资政府出资”。 注：注：这也符合目前的整体监管思路，国发这也符合目前

12、的整体监管思路，国发43号文和新预算法以来，一直强调剥离政府平台的融号文和新预算法以来，一直强调剥离政府平台的融资职能，强调政府和平台公司之间的格力，并要求平台公司市场化运作。在实践当中，在产业基金资职能，强调政府和平台公司之间的格力，并要求平台公司市场化运作。在实践当中，在产业基金对接对接PPP项目时，政府平台公司一般也会被认定为是社会资本方。项目时，政府平台公司一般也会被认定为是社会资本方。2、是否存在委托投资关系、是否存在委托投资关系 除了分析资金性质外，我们还要注意到发改委除了分析资金性质外，我们还要注意到发改委571号文对号文对“政府出资政府出资”的进一步解释，即将政的进一步解释，即

13、将政府出资分为直接出资和委托出资，这意味着城投平台公司的出资或有可能是政府（部门）的委托出府出资分为直接出资和委托出资，这意味着城投平台公司的出资或有可能是政府（部门）的委托出资，如果属于这种情形，城投平台的出资也应当被认定为资，如果属于这种情形，城投平台的出资也应当被认定为“政府出资政府出资”。这种委托出资应当有相应。这种委托出资应当有相应的依据才可以认定，即有明确的文件说明财政部门委托城投平台将财政资金对产业基金进行投资。的依据才可以认定，即有明确的文件说明财政部门委托城投平台将财政资金对产业基金进行投资。2、国资背景企业担任GP问题监管部门监管部门工商局工商局发改委发改委证监会证监会法律

14、依据法律依据关于划分企业登记注册类型关于划分企业登记注册类型的规定的规定国家发展改革委员会办公厅国家发展改革委员会办公厅关于促进股权投资企业规范发关于促进股权投资企业规范发展的通知展的通知、股权投资企业备案指引股权投资企业备案指引证券法证券法关于对方正证券关于对方正证券直投业务有关问题的答复意见直投业务有关问题的答复意见法律规定法律规定第三条规定：第三条规定：“国有企业是指国有企业是指企业全部资产归国家所有，并企业全部资产归国家所有，并按按中华人民共和国企业法人中华人民共和国企业法人登记管理条例登记管理条例规定登记注册规定登记注册的给公司制的经济组织。不包的给公司制的经济组织。不包括有限责任公

15、司中的国有独资括有限责任公司中的国有独资公司。公司。”国有独资公司、国有企业、上国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位市公司以及公益性的事业单位不得成为股权投资企业的普通不得成为股权投资企业的普通合伙人。本指引所称的合伙人。本指引所称的“国有国有企业企业”，系指国有股权合计达，系指国有股权合计达到或超过到或超过50%的企业。的企业。证券公司的直投子公司可以证券公司的直投子公司可以“设立直投基金，筹集并管理设立直投基金，筹集并管理客户资金进行股权投资客户资金进行股权投资”实践操作实践操作营业执照或工商局网站上公开营业执照或工商局网站上公开的企业基本信息中的的企业基本信息中的“企业类企业类型型”国有股权合计达到或超过国有股权合计达到或超过50%的的企业企业1、并不认为国有独资公司设立、并不认