社会养老保障制度要增强公平性和科学性

1、社会养老保障制度要增强公平性和科学性我国于 2020世纪 5050 年代初期建立并普遍实施社会养老保障制 度，经过多年的发展，形成现行的社会养老保障体系，为社会稳 定、经济发展和百姓生活水平提高作出了重要贡献。然而，面对 人口老龄化、 城市化、 劳动力市场一体化和就业形式多样化的趋 势，这一体系表现出明显的缺陷， 尤其是在公平性和科学性方面 需要进一步增强。一、我国社会养老保障制度现状及存在的问题 新中国成立之初，我国在企业全面实施劳动保险制度（ 职工退休保障是其中的重要项目 ） ，在国家机关和事业单位实施退休 保障制度， 在农村实施五保供养制度， 以集体经济和家庭保障相 结合的方式为农民提供

2、养老保障。 2020 世纪 8080 年代以来，随着计 划经济体制向市场经济体制的转轨， 我国在社会养老保障领域进 行了一系列改革， 逐渐形成了以职工基本养老保险制度、 机关事 业单位职工退休保障制度、 农村社会养老保险制度、 土地被征用 人员社会养老保障政策和五保供养制度为主体的社会养老保障 体系。这个产生于转型期的社会养老保障体系有其必然性和合理 性，但由于制度设计理念、思路和实施过程中存在的各种偏差， 这一体系存在明显的缺陷。（一）社会养老保障待遇群体间差距过大 按照宪法的精神和社会保障的原理，任何一个社会成员都享有社会养老保障的权利。 但现行社会养老保障制度是按照人 群设置的，即不同的

3、人群，适用不同的社会养老保障制度，且不 同制度之间难以衔接。 现行职工基本养老保险制度覆盖企业、 企 业化管理的事业单位和民办非企业单位及城镇个体劳动者和灵 活就业人员； 退休保障制度覆盖国家机关、 事业单位中的正式在 编职工；土地被征用人员社会养老保障制度覆盖依照一定规则土 地被征用的人员； 农村社会养老保险制度覆盖农村居民。 由于适 用的制度不同， 各群体之间的待遇差距较大。 土地被征用人员社 会养老保障制度针对一个特殊的群体， 其待遇也有一种特别的计 算方法，且各地差异较大，较高的每月养老金700700 800800元，较低的仅 100100多元。 20092009年出台的新型农村社会养

4、老保险目前只 覆盖 1010左右的农民，其保障程度较低，最低的领取标准为5555元。而企业与机关事业单位的养老金待遇差距日益拉大。 由于企 业职工基本养老保险制度采用新的待遇计发办法， 而机关事业单 位职工所享受的退休保障制度未曾有实质性的改革， 因而两类退 休职工的养老金待遇差距日益拉大。 近几年， 企业退休职工养老 金水平提高后，差距稍有缩小，但仍未有根本性改变。值得注意 的是，退休保障制度并没有要求职工缴纳养老保险费用， 但企业 在职职工必须按照工资的 8 8缴纳养老保险费。缴费者的养老金 待遇远远低于不缴费者，这影响到了社会养老保障制度的公平 性。（二）社会养老保险实际覆盖率不高社会保

5、险权是现代社会中劳动者的基本权益。 经过长期的努 力，各地社会养老保险覆盖面逐步扩大， 但与全覆盖的要求相比 仍有一定差距， 未能做到“应保尽保”。 以职工基本养老保险为 例，参保人数虽然连年增加， 但还有相当数量的劳动者尚未参保。 根据调查显示， 下列几个人群的基本养老保险参保率较低。 一是 私营企业职工和个体工商户的雇工。 二是建筑、商贸类企业职工。 三是个体劳动者、灵活就业人员。四是国家机关、事业单位和企 业以及民办非企业单位中的外地农民工。 基本养老保险参保率不 高的主要原因有： 一是制度设计不合理。 现行社会保险制度设计 时贯彻了“社会保险制度改革为国有企业改革配套”的原则， 使 这

6、些制度难以适应私营企业、 民办非企业单位等非国有部门及处 于高速流动状态的农民工的参保需要。 二是基本养老保险关系转 移难，使处于流动状态的劳动者的基本养老保险权益受到严重损 害，影响了他们参保的积极性。三是部分地方政府认识不到位， 基本养老保险执法力度不够。（三）社会养老保障部分项目基金支付风险严重 现行社会养老保障体系中的若干重要项目， 由于制度设计的 缺陷，基金难以实现长期平衡。 部分社会养老保障项目的基金潜 伏危机，影响制度持续健康运行。其风险因素主要有：一是人口老龄化。 人口老龄化是一种不可逆转的趋势， 在基 本养老保险制度运行中表现为制度赡养率的提高。 这将对基金产 生巨大压力，

7、而现行制度对此缺乏有效的对策。 二是社会养老保 障筹资渠道少。 以职工基本养老保险为例， 筹资主要依靠用人单 位和参保者个人缴费， 财政和其他渠道筹资较少， 从而造成用人 单位缴费的费率偏高。 三是历史债务。 随着筹资模式由现收现付 制向统账结合的部分积累制转变， 社会养老保险制度的历史债务 显性化。当时政策制定者的意图是由新的基本养老保险制度在运 转过程中自行消化历史债务， 而不采取其他处理措施。 这就使在 职人员既要为自己未来养老储备资金， 又要为原制度下的退休人 员全额支付养老金， 形成双重负担。 四是社会保险缴费基数不实。 缴费基数是影响社会养老保险基金收入的重要因素。 但是，近几 年

8、缴费基数不实的现象普遍存在， 据地税部门的估计， 各地基本 养老保险缴费基数综合打折率在 5050%6060%之间。五是基本养 老保险利差损严重。该项制度实施的 1010 多年来，全国大多数地 区的职工基本养老保险记账利率高于基金投资的实际回报率， 这 一严重的利差损必然导致未来的基金缺口。 更有个别地区出现了 一种不合理的现象： 基本养老保险做实个人账户后， 统筹基金出 现亏空， 只好依靠贷款支付养老金， 而贷款利率高于个人账户基 金的投资回报率。 六是养老金待遇调整机制失效。 从近年的实践 看，国家连年大幅度调高基本养老金待遇标准， 虽然在一定程度 上缓解了机关事业单位与企业之间养老金待遇

9、过分悬殊的矛盾， 但这种非理性的决策破坏了养老金待遇的正常调整机制， 大大增 加了基金的支付压力， 造成了企业在职人员工资与退休人员养老 金的倒挂现象，进一步扩大了社会保障领域的城乡差距。二、社会养老保障制度设计理念反思 社会养老保障领域面临的问题与社会养老保障制度设计的 理念有密切关系。 社会养老保障制度设计理念的偏差主要集中在 以下问题：（一）社会养老保障的对象社会保障权是公民权， 社会保障制度的覆盖对象理应是全体 国民。作为现代社会保障体系核心部分的社会保险， 早期只是覆 盖工薪劳动者， 但随着时代的变迁， 许多国家通过政府直接经办 保险以解决国民部分风险保障问题， 于是， 部分社会保险

10、权扩展 为公民权。 过去我国社会养老保障的重点在城镇， 长期把农民排 除在社会养老保险制度覆盖范围之外， 这是一种极其不公的制度 安排。现在，这种状况虽然有所改善，但仍没有实现全覆盖，社 会养老保险制度应尽快覆盖全体城乡居民。（二）社会养老保障制度如何运行在2020世纪9090年代，国内盛行一句话 “社会保险制度改 革为国有企业改革配套”， 这实际上是把社会保险制度的地位定 错了。在这种观点指导下形成的现行职工基本养老保险制度对于 私营企业、民办非企业单位等非国有部门及处于高速流动状态的 农民工的适应性就很弱。 于是职工基本养老保险只是部分劳动者 的权利，而不是全体劳动者的权利。事实上，社会保

11、险体系应当 是社会主义市场经济体系中一个独立的运行体系， 全体劳动者都 应受到社会保险体系的保障。进人 2121 世纪，处于高速流动状态 的农民工大军的社会养老保险参保问题，成为我国一大社会问 题，因为现行职工基本养老保险制度难以适应。 为解决这一问题， 有人提出要为农民工单独建立社会养老保险制度。 这种观点名为 “从实际出发”， 实质是把农民工当作“二等公民”， 不利于增 强社会养老保障制度的公平性。（三）社会养老保障的目标 社会养老保障的核心价值是追求社会公平， 因此， 社会养老 保障制度的设计，应当以缩小收入差距为目标，但是，现行社会 养老保障的部分项目在制度设计时还没有贯彻这一原则。

12、根据现 行的社会养老保障制度安排，越是地位高、收入高的人群，其保 障待遇越高；反之，地位越低、收入越低的人群，其保障待遇则 越低。前者在一次分配时已经得到较多的利益了， 在二次分配时 继续多得利；后者在一次分配时利益少， 二次分配时利益还是少。 从这个意义上说，我们的这种再分配制度强化了收入差距。（四）社会养老保障的原则 社会保障制度改革应坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持 续”的原则。 所谓全覆盖， 就是要加快建立覆盖城乡居民的社会 养老保障体系。所谓保基本，就是要确定适度的保障水平，这个 水平要根据社会成员老龄风险保障的基本需要与社会的筹资能 力来确定， 也就是通常所说的与经济社会发展水平

13、相适应。 所谓 多层次，是指社会养老保障体系由基本保障和补充保障两部分构 成，政府直接举办的社会养老保障项目只提供基本保障， 这是第 一层次。在此基础上，充分利用社会力量发展老龄风险保障事业， 包括家庭、用人单位、社会团体、民间组织，建立第二层次、第 三层次的保障。 所谓可持续， 即社会养老保障的各项制度要能够 长期持续健康地运行。这就要求：适度的保障水平 + +科学的制度 设计 + +有效的管理服务。其中，确定适度的保障水平十分关键。 事实上，只有保基本，才能全覆盖；只有保基本，才能可持续； 只有保基本，才能建立起多层次风险保障体系。（五）社会养老保障责任在现代社会中， 政府具有为全体社会成

14、员提供基本风险保障 服务的职责， 因此， 社会养老保障项目根据社会成员的风险保障 需求与政府的职责来确定。 在养老保障领域， 政府的责任是通过 社会养老保险为社会一般成员提供基本养老金， 对困难群体提供 五保供养、最低生活保障等。对这些项目，政府应直接提供保障 服务，但政府所提供的服务只是基本的保障，而不是高水平的、 很体面的保障，否则就会影响社会效率，养出懒汉来。对基本保 障项目以外、 基本保障水平以上的那部分风险保障需求， 应借助 社会的力量和市场的机制来满足， 此时政府的职责是制定有关规 则，鼓励用人单位、劳动者和社会成员参与，政府部门承担监管 职责，以保证其规范、健康、有序地运行，而不

15、是直接包办。此 外，还需要明确各级政府之间的职责，妥善处理中央与地方、上 下级政府和地区之间的利益关系。三、增强社会养老保障制度的公平性和科学性的对策（一）调整社会养老保障制度的设计思路 一是进一步明确政府的职责。 从市场经济理论出发， 现代社 会中， 政府负有保障社会成员老年基本生活的职责， 也有为社会 成员创造获得补充养老保障的有利环境之责任。 政府不应为社会 成员提供超过基本保障需要之外的保障， 更不能为某一特殊群体 提供过度的特殊保障。然而，目前我国政府的定位尚不清晰，职 能的缺位与越位同时存在，政府对于农村的养老保障投入极少， 而在机关事业单位， 尤其是某些特殊群体， 政府包揽过多。

16、 据此， 要把建立全体国民能够享受的基本养老保障制度作为努力的方 向，使得过去没有基本保障的人群能够享受基本保障， 同时要使 过去享受过度保障的群体的基本保障水平适度下降。 二是实现基 本保障制度一体化。社会养老保障制度不应是专为某一人群设 置，也不是专为某一类用人单位设计。然而，最近2020 多年来，一直按照人群设置社会养老保险制度， 造成制度碎片化， 导致人 群之间待遇差别和运作效率低下。 尤其是近几年， 某些人主张把 机关与事业单位的制度分开，并且要为农民工单独建立一套制 度，某些部门则提出残疾人、计划生育户等都要单独搞制度。如 果继续按照这种思路， 我国社会养老保障体系将更加分散、 混

17、乱。 因此， 要朝着基本养老保障制度一体化的方向努力， 逐步将各项 制度统一归并。 三是坚持“公平”与“科学”的原则。 社会公平 是社会保障制度的灵魂， 尤其是作为保障社会成员老年基本生活 需要的基本养老保障制度， 更应把“公平”二字放在首位。 目前， 不同群体问基本养老保障待遇差距过大，应当尽快改变。同时， 在新制度的设计中， 切不可制造新的不公平。 制度和政策的科学 性是社会养老保障制度持续健康运行的保证。（二）确立社会养老保障体系的目标模式 根据人人公平地享有社会养老保障的要求， 应当确立社会养 老保障体系的目标模式，然后稳妥地实现逐步过渡。以“ A+BA+B 模 式”构建养老保险体系，

18、 其中 A A 为国民年金制度， 政府对于每一 个到达退休年龄的国民统一发放养老金 （或称老年津贴 ） ，其资金 通过税收实现（PAYG+DPAYG+D模式），其标准按照退休后居住地生活水 平确定（适当高于低保线水平）；B B为个人账户制（DCDC模式），工薪 人员强制参加并缴费， 其余人员 （含农民、自由职业者 ）自愿参加 和缴费。 这样可把政府的责任限制在一个合理的水平之内， 即主 要负责制度 A A 的筹资与发放， 以保障全体国民的基本生活。 对于 制度B,B,政府不承担资金兜底的责任，只是制定相关法规和政策， 为其健康运行创造条件。 此外， 政府需要对于历史遗留和过渡成 本承担责任，如

19、，对现在已处于较高保障水平的那些人群，制定 合理的政策，使之平稳过渡。（三）完善社会养老保障体系的政策措施 一是加快机关事业单位社会养老保险制度改革。 把机关事业 单位作为一个整体进行改革， 与其他社会成员一样， 机关事业单 位职工每个人可以得到制度 A A 的待遇，同时由政府作为雇主的身 份支持其与其他工薪劳动者一样参加制度B B。机关事业单位社会养老保障制度改革的核心是，制定科学合理的养老金计发办法， 达成合理的目标替代率， 妥善处理历史问题， 实现新旧制度的平 稳过渡。 二是加快建立老年津贴制度。 鼓励有条件的地区先行为 农民和城镇老年居民建立老年津贴制度，与国民年金制度 A A 接 轨

20、，鼓励农民和自由职业者根据自己的能力参加制度B B。目前，城镇缺乏社会养老保险制度保障的人群约占城镇人口的 3030， 这里包括现在已经处于老龄阶段无法参加现行社会养老保险制 度的老年人， 也包括尚未参加社会养老保险制度的中青年人； 在 农村，由于新型农村社会养老保险制度刚刚试行， 未参保的比率 在 8080以上。为尽快实现社会养老保障覆盖全民的目标，建议 在“十二五”期间全面实施老年津贴制度。所谓老年津贴制度， 即由政府通过财政预算安排资金为老年居民提供生活津贴。 这一 制度在国际有成功的实践经验， 在国内部分地区也有成效很好的 探索。现行新型农村社会养老保险制度是老年津贴制度与个人账 户制

21、度的结合， 因此， 凡已实施新型农村社会养老保险制度的地 区可认为已建立了农民老年津贴制度。 下一步的重点是为城镇老 年居民和尚未实行新型农村社会养老保险制度地区的老年农民 实施老年津贴制度。 从国际经验看， 没有一个国家的社会养老保 险制度能够覆盖 100100的国民，因此，我国老年津贴制度还要准 备为由于各种原因而未能参加社会养老保险的人群提供最低的 养老补助。 三是改进职工基本养老保险制度。 将统筹基金对应的 基础养老金这部分改造成为 A A（国民年金），将个人账户部分改造成为B B;这两个基金彻底分开。目前，这两个基金实际上是连在 一起的。同时，明确由政府负责历史债务等相关转制成本。四是 整合相关社会养老保障制度。 将现行土地被征用人员的养老保障 制度、农村社会养老保险制度、 城镇居民养老保险制度和残疾人 养老保障、计划生育户养老保障政策进行改造，全部并入A+BA+B。五是建立健全社会养老保险精算制度。精算学是保险的科学基 础，也是基金风险管理的有力工具。 社会养老保险只有以寿险精 算科学为基础，才能实现持续健康运行。因此，要进一步健全精 算制度，在制度设计、待遇调整、费率厘定、基金结余及风险评 估等方面进行科学化管理。 同时，要规范社会养老保障统计工作， 对统计数据进行科学分析。 六是加快发展补充养老保险。 在