行政法立法程序资料

1、行政法立法程序资料行政法立法程序资料行政法立法程序资料 我国现阶段人大的立法程序，与社会、经济、政 治、文化等各个方面的快速发展相比，尚有不尽 如人意之处，主要表现在立法的民主与公开还远 远不够。在我国现阶段，就提出法律草案的主体而言， 其民主程度有待提高。所谓的法律草案的提出主 体是指依法享有提出立法动议或法律草案职权 的个人、群体、政党、组织、机构等。在我国， 依照法律规定，全国人大代表三十人以上或一个 代表团可以提出法律议案。全国人大常委会委员 十人以上可以向全国人大常委会提出法律议案。 个人无权提出法律草案。人民是国家的主人，但 是广大人民群众却不能向立法机关直接提出法 案，这对于民主

2、来说是一个遗憾。同时，广大人民通过代表来间接表达意志， 而有些人大代表自身的素质与参政、 议政能力及 表达人民意志的要求还不完全适应。 因此，在现 阶段，完善提出法律草案的主体有着现实的意 义。比如人民群众达到多少人数可以提出法律草 案，使人民群众能直接表达自己的意志。与民主相关的另一重要方面是立法决策的民 主。立法决策是一个过程，民主化应当贯彻于这 个过程的始终，但决策的民主化主要是指对法案 进行审议前的阶段。如立法的条件是否具备，立 法的调研论证是否充分，立法中如何平衡不同利 益主体、兼顾不同价值，解决这些问题和矛盾， 应当体现民主的精神，主要运用民主的方法，广 泛征求意见，多方协商切磋，

3、寻求折中调和的不 同方案，最后按照少数服从多数的原则作出决 策。在民主原则下作出的决策也许不是最佳的决 策，但肯定不是最坏的决策。同时，民主政治的性质，要求立法机关的立 法和其他活动除法律规定的以外，都应当是公开 的，以便于民众的参与和监督。这是因为，实行 代议制的立法机关是以人民的名义进行活动的， 立法机关必须代表人民的利益进行活动。 代表们 是否代表人民以及怎样代表人民，都需要有了解 和监督的渠道。同时对人民来讲，立法机关的立 法和议事公开，就是保证他们享有知情权。充分 了解立法机关及其人员的所作所为，是人民参政 的前提。在实践中，为保证立法机关立法和议事的公 开性，许多国家都采用了相应的

4、措施，形成了行 之有效的做法，如举行立法听证会，实行自由旁 听制度。在中国，立法的公开性已经受到有关方 面某种程度的重视，实行了公布立法计划、公布 某些法律草案、举行专家论证会等做法，取得了 一定的成效。但是，这些举措的力度与社会主义 民主政治的优越性还有相当大的差距。其实立法的公开性应该体现在立法活动的各 个环节和方面，如在立法的规划制定上，应当公 布草案，听取广大人民群众的意见和建议； 在起 草阶段，应当允许公民、利害关系人和团体以适 当的方式发表意见，阐述社会各界对法律草案的 看法，以便更加广泛地汇集民意；在法案审议阶 段，不仅应当采取电视和电台直接转播的形式让 公民了解立法的情况，应当

5、尽可能多地在报刊上 公布法律草案以征求各方面的意见， 而且应当经 常举行立法的听证会，允许公民自由旁听立法讨 论；在法案表决阶段，应当允许公民旁观并以电 视和电台转播全过程。只有普遍地、真实地和全 面地公开立法过程，才能更有效地保障公民参与 立法活动，切实保障其权益。总之，健全人大立法的民主制度，丰富立法 民主形式，扩大公民有序地政治参与，保证人民 依法实现民主选举、民主决策、民主管理和民主 监督的权利，是我们国家本质的要求，而保证公 民及社会组织实现参政议政和民主监督的权利 是以其知情权为基础和前提的，知情权的实现则 以政府信息的公开为条件。立法的民主化和公开 化是紧密相连的，通过立法的公开

6、化促进立法的 民主化，通过立法的公开化更好地实现民主化， 二者相辅相成促进人大立法的不断完善。我国地方立法从探索起步到不断完善，迄今已经 历了二十多年的历程。无论是在改革开放的初期 还是在社会主义市场经济建立和发展的阶段， 我 国地方立法始终与改革同步并进。 近年来，全国 各地地方人大及其常委会制定了 7000多项地 方性法规。（pl）地方立法作为社会主义法 律体系的一个重要组成部分，在社会生活的各个 方面起到了不可替代的作用，保证了法律法规的 全面实施，为国家立法积累了经验。然而现行的 地方立法程序由于其历史较短，许多制度尚处于 探索和逐步确立过程中，因此在实践中还存在各 种各样的问题。因此

7、，有必要从理论与实践的角 度对地方立法程序问题进行研究，使地方立法程 序运作得更加合理、民主、科学。一、地方立法程序含义及其主要内容地方立法程序是指有权的国家机关在制定、认 可、修改、补充和废止具有法的效力的规范性文 件活动中，所必须遵循的法定步骤和方法。 2L(p103)其特点是：第一.立法程序是立法活 动中的步骤和方法。立法机关行使立法以外的其 他职权的活动所采取的步骤和方法，不是立法程 序。第二，立法程序是法定程序，立法只有按法 定程序进行才是合法的、有效的。在立法活动中 不遵守法定程序，或超越法定程序的作法，都是 违法的，不能承认其法律效力。第三，立法程序 是有权的政权机关在立法活动中

8、必须遵守的步 骤和方法。严格把握地方立法程序，是提高立法机关自身 运转效率的必然要求。科学的立法程序能使民主 与效率原则在程序中达到和谐统一，相互支撑， 把地方立法工作纳入规范化的轨道； 使地方立法 会议时间得到合理运用，避免立法机关会决而不 议、议而不决的弊端；保障地方立法体现共同智 慧和社会实践的客观要求。地方立法程序可以从不同的角度、按不同的标准加以分类。按工作环 节和内容的不同，可以将其分为编制立法规划的 程序、起草法案的程序、提出法案的程序、审议 法案的程序、修改法案的程序、表决法案的程序 以及公布法的程序等。（p222）二、地方立法程序运作状况及分析地方立法作为我国立法体系的一个组

9、成部分。地方立法的质量关系到当地的政治、经济和社会 发展。当前，我国地方立法中还存在着不少问题。 地方立法存在的一个突出问题是地方立法程序 问题。近些年来，地方立法程序规范化、制度化 的步伐日益加快。但是少数地方至今还没有出台 有关地方立法程序的规范性文件；多数地方虽然 已经出台这方面的文件，但或者与实际不相适 应，或者在内容上规定得不够明确和具体，针对性和可操作性不强，在实际工作中没有发挥应有 快立法步伐，为社会主义市场经济提供法律规 范。当前地方立法程序运作中存在的问题，具体 讲有以下几个方面：的作用。因此，要完善并改进立法程序，加（一）关于地方立法规划的编制过程1审批立法规划的主体不规范

10、。立法规划的编 制权是一种准立法权，因而应该由享有立法权的 机关来行使。但是在地方立法实践中，立法规划 往往是由主任会议研究确定，而主任会议依照法 律规定并不享有立法权。这样编制出来的规划， 由于没有经过常委会会议审议，民主性和科学性 往往显得不够，执行过程中也难免遇到这样那样 的问题。2提出立法项目时缺乏充分的调研、论证。有 关专门委员会或工作机构在决定立法项目的去时，主要是依据人大常委会或者人大专门委员 会在立法前期所作的立法调研，以及对该立法项 目的基本政策、主要内容和相关措施的决断。但 、立法调研的过程和结论，尤其是调研中有关公 共政策的交涉、公共措施的协商等直接掣肘立法 走向的关键活

11、动均无任何程序规则加以规范。151（二）关于法规案的提出起草过程就有关法律、法规的规定而言，享有法规提案 权的主体是比较广泛的，但是从各地多年来的立 法实践看，常委会制定的地方性法规，几乎都是 由政府和主任会议提出议案，而依法享有立法提 案权的代表和常委会组成人员几乎没有行使这项权力。在立法的起草过程中，又存在着以下主 要问题：1. 起草渠道单一，法规案的行政色彩浓厚。 目前，大多数法规由政府有关部门起草。政府部 门起草法规，有一定的有利条件，比较了解实际 情况，熟悉有关业务，经费也有保障；但也有很 大弊端，部门起草往往将本部门狭隘的执法目的 和利益作为起草工作的指导思想，使立法机关在 起草阶

12、段陷于被动，导致部门利益膨胀，损害了 立法利益的整体性，在一定程度上，是立法为执 法目的服务这种传统观念的 残余”。这种起 草方式使法规草案程度不同地带有浓厚的行政 色彩。2. 没有做好协调工作。利益作为客观范畴， 对法起着决定性作用。” d（p86 ）利益协调 工作是地方立法的关键。一部法规草案，其内容 往往涉及到两个以上行政主管部门的职责权限。 例如，已经提交到人大的法规草案，在究竟如何 划分部门之间职责权限的问题上，有关部门常常 是互不相让，便足以说明这一点。协调工作做不 好，势必影响法规草案的及时审议和正常修改，影响立法的进度，影响法规的质量。（三）关于法规案的审议过程1. 常委会的审

13、议程序不合理、不规范、影响 审议质量。一方面，对最高审次没有限制，对上 一次审议与下一次审议之间的时间间隔没有要 求。这样做带来的问题是，要么三番五次审议， 要么匆匆忙忙审议， 严重影响了立法的效率和质 量。另一方面，会议议程安排不尽合理。每次会 议安排审议的法规草案过多， 而会期又较短， 平 均审议时间太少，影响审议质量。2. 审议过程中，公民参与地方立法的机制欠 缺。这主要表现在公民旁听程序不健全。 旁听应 该是不受身份地位影响的、 普遍的、平等的旁听。 除被剥夺政治权利、严重精神障碍者等特殊情 况，所有的公民都应有权旁听。 有的地方明确规 定一般只限于邀请工会、 妇联、共青团等人民团 体

14、和群众组织的有关负责人或者代表旁听。这 样，公民旁听被立法机关当成了花瓶， 形同摆设， 从而导致公民权利的旁落。 立法机关设置旁听的 门槛太高、条件苛刻、手续繁琐，严重挫伤了公 民的旁听积极性。（四）关于法规案的表决公布过程1. 现行的表决法规案的办法是整体表决， 即代 表或常委会组成人员对整个法规草案表示赞成、 反对或弃权。从某种意上讲，这种表决办法不能 充分反映组成人员的意愿。例如，代表或常委会 组成人员对法规草案总体上感到比较满意， 但对 其中的个别条款持反对态度，这时如果采用整体 表决的办法，那么无论其投赞成票、反对票还是 弃权票，都不完全符合意愿。2.没有处理好法规公布日期与法规生效

15、时间 之间的关系。公布是立法程序中的一项重要程 序。要使法广为人知并发挥其作用，必须将法 公之于众，以便国家机关、公职人员和公民都能 了解、执行和遵守法，从而实现立法的目的。”【8】 (p323 )通常的做法是，在发布法规的公告中 规定：现予公布，自公布之日起施行。实际上， 法规一经公布，立即开始施行，执法部门及利害 关系人都未做好必要的准备，不尽合理。三、完善地方立法程序的对策(一) 完善地方立法规划的编制程序1.审批立法规划的主体要规范化。 立法规划应 当由常委会会议审议通过。在实际工作中，可以 先由法制委员会或立法工作机构将立法规划草 案报请主任会议研究，待其原则同意后，提交常 委会会议

16、审议。在常委会会议召开前，应将规划 草案及有关说明材料提前送达常委会组成人员， 以便他们为审议规划草案早做准备，保证审议的 质量。在审议过程中，分歧不大的，可经一次审 议即行表决；分歧比较大的，可安排下次会议再 行审议，待分歧减少后再行表决。2.要加强调查研究，使立法规划更加符合客观 实际。编制立法规划，就是要对复杂的社会关系 进行疏理、分析、研究，将需要用法规调整的社 会关系的现状搞清楚， 根据本地区政治、经济 体制改革和建立社会主义市场经济体制的需要， 在科学预测的基础上，提出立法项目” 【9】（p110），并且对今后一段时期立法工作作出 比较科学的安排。（二）建立健全法规案提出制度，完善

17、地方性 法规的起草程序代表和常委会组成人员作为法定的立法提案 主体，实际上很少行使立法提案权，一个重要的 原因是法规案的提出制度不健全、 不完善。代表 和常委会组成人员在闭会期间如何提出法规案， 法规案提出以后如何处理，由什么样的机构处 理，应有明确的规定，因此，要保证代表和常委会组成人员行使好法案提请权。1. 拓宽法规案的起草渠道，重视发挥专家、学 者在起草工作的作用。拓宽法规案的起草渠道， 就是要打破由政府主导法规起草权的局面， 改变 法规案由政府起草的单一局面。 多年来， 绝大多 数法规都是由政府部门来起草， 较少注意发挥专 家、学者在立法中的作用。实际上，对涉及改革 开放相市场经济建设

18、的全局性的或难度较大的 法规起草，尤其需要专家、学者的参与。要在日 常的法规起草工作中， 要经常组织召开有关专家 和学者参加多层次的座谈会、论证会、研讨会， 从理论上和实践上， 对一些涉及改革、 市场经济 建设中的难点问题进行分析、论证。2. 搞好法规案协调工作， 促进起草工作顺利进 行。凡法规案的内容涉及两个以上执法部门管理 权限，不能确定其中的一个主管部门为法规起草 主管单位时， 在正式提交常委会会议前， 必须召 开由相关执法部门主要负责人参加的协调会， 以 便各部门能够取得统一意见。同时要开好协调 会，在协调工作中要充分发扬民主。（三）完善地方性法规的审议程序，健全立法 的民主、科学、效

19、率机制1. 要采取统一与分散相结合的地方立法工作 体制。统一与分散相结合的立法工作体制，是 指在审议法规过程中，在法规议案提交常委会会 议审议前和提交常委会审议后初审阶段的工作任务由相关的专门委员会或工作机构承担，法制 委员会或者专门的立法一机构视情况参与，而初 审以后直到通过这一阶段的具体工作任务由法 制委员会或专门的立法工作机构承担， 其他专门 委员会和工作机构予以配合、协助的体制。【1】 (p242 )这种体制，既发挥了有关专门委员会 精通业务、熟悉本单位工作的长处，又充分发挥 了法制委员会的立法专长，有利于提高立法的质 量。2. 完善公民在地方立法中的参与机制。简化 公民旁听的具体手续，提高公民参加旁听的积极 性。权力机关应当在会前运用新闻媒体等手段对 公民旁听制度进行宣传，公告开会审议法规案的 时间、地点、法规