第十三章行政管理当代前沿问题研究

1、第十三章行政管理当代前沿问题研 究 第十三章 行政管理当代前沿问题研究 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 行政管理前沿问题是如何形成的 n要区分行政前沿问题与前沿理论 n行政管理前沿问题是社会矛盾的产物 n行政管理前沿问题是历史与发展冲突的 结果 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 行政管理前沿问题例举 n规制的统一性与区域发展不平衡T n市场经济发展与法治不健全的矛盾T n公共需求的迅速增长与政府服务能力的矛盾 n政府的绩效评估与低效率问题 n严重的腐败与权力监督问题 n经济增长与社会不公的矛盾 n公共问题不断凸现与公共责任缺失的矛盾 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 善政的发展逻辑 第

2、十三章行政管理当代前沿问题研 究 行政管理问题解决的目标 n法治政府 n民主政府 n服务政府 n有效政府 n廉洁政府 n公平政府 n责任政府 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 行政管理前沿问题的时代背景 转型社会：变革中的中国政府 n从农业化时代向工业化和信息化时代转 变 n从社会主义计划经济向市场经济转变 n从传统人情社会向现代法制社会转变 n集权体制向分权体制和民主政治转变 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 二元公共管理体制 党与国家共同构成我国的公共管理机构 中国共产党并不是一般意义上的政党，而是 我国公共管理的重要组成部分； 中国共产党的治理方式延续我国传统政治体 制的合理成份；

3、执政党体制与国家体制并存反映了我国现代 化进程的合理选择。 二元公共管理体制与市场经济冲突与协调 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 现代市场经济与初级市场经济的区别 n第一, 在现代市场经济社会，虽然现货交 易和人格化交易仍然在相当的范围内进 行,“非人格化交易”(impersonal transaction) 成为重要的交易方式。 n第二，虽然政治与经济仍然密切相关， 政府与经济人的关系发生了重大变化， 使得政治与经济的关系变成了“保持距 离型”(arms length type) 。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 转型社会中公共管理存在的问题 n资源配置问题：低决策成本、高失败代价

4、； n市场秩序问题：制度风险与非市场竞争； n权利保护问题：财产掠夺与自由的缺失； n低回应性问题：更重视对上级负责； n高成本低效率问题； n严重的社会冲突与贪污腐败问题。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 全能主义政府带来的问题 计划经济下的政府是全能主义政府，历史 证明全能主义政府具有一系列弊端： n政府职能无限扩张导致政府管理效力的衰减 n政府职能无限扩张导致社会管理功能的萎缩 n政府职能无限扩张导致企业经营活力的窒息 n政府职能无限扩张导致腐败现象的蔓延 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 和谐的悖论 n如果和谐成为解决中国所有领域的基本 原则，那么的所有领域存在同样的问题 一定是

5、集权造成的。 n如果和谐不是所有领域都存在的主要问 题，那么用和谐原则去解决所有领域的 问题就是压力体制下的回应，必然会脱 离实际。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 法治政府 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 现代市场经济与法治 法治 Rule of Law 法治的主体是公民，主要对象是国家。 依法治国的“国”是指国家，即国家机 器及其公职人员。 法制 Rule by Law 法制的主体是国家，主要对象是公民 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 法治的实质 n法治的实质是依法对政府进行治理， “政府”是法治的客体，而公民和社会 是法治的主体。法治的要义和精髓，就 在于作为法治主体的公民以

6、法治权，即 公民依据正义和公意，并通过民主政治 制度和宪法法律来制约政府权力。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 法治下的有限政府 有限政府指在规模、职能、权力和行 为方式都受到法律明确规定和社会有效 制约的政府。衡量有限政府与无限政府 的尺度在于一个政府在权力、职能、规 模上是否受到来自法律的明文限制，是 否受到社会的监督与制约；政府的权力 和规模逾越其法定疆界时，能否得到及 时有效的纠正；政府官员、尤其是最高 领导违法是否受到法律的惩罚。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 有限政府与政府职能法制化 n法治下的政府必须是有限政府 n有限政府是政府职能和权力受到限制的 政府。 n民主力量和

7、民主政治制度是建立有限政 府的基本前提。 n政府职能法制化是建立有限政府的基本 形式。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 法治是实现有限政府的根本保障 n政府依法办事并不一定就是法治，但法治下的 有限政府必然要依法办事。法治与有限政府建 立在健全和完备的法制体系之上。 n法治与有限政府的关键是对政府进行有效的政 治监督，而政治监督的实质是权力的较量，如 果没有高度的民主，政治监督就缺乏足够的政 治力量制衡政府的强权。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 吴敬琏先生的忧虑 n“改革的两种前途严峻地摆在我们的面改革的两种前途严峻地摆在我们的面 前：一条是政治文明下法治的市场经济前：一条是政治文明

8、下法治的市场经济 道路，一条是权贵私有化的道路。这是道路，一条是权贵私有化的道路。这是 希望的春天，也是失望的冬天；我们正希望的春天，也是失望的冬天；我们正 在走向天堂，也可能走向另一个方向在走向天堂，也可能走向另一个方向”。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 民主政府 n民主的工具价值 n民主的本体价值 n公民的有序政治参与 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 效能政府 相对于立法与司法来说，公共行政将 效能视为核心价值是有合理性的。 早期的公共行政理论就是将绩效视为 公共行政的目标和标准。正如古利克所 说的：“效能是行政科学的大厦得以建 立起来的价值基石”。 第十三章行政管理当代前沿问题

9、研 究 增进机关效能的紧迫性 n市场发展的比较压力 n全球化发展的比较压力 n高科技支持下的高速度带来的压力 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 行政效能评价的几个维度 n行政效能是政府组织效率与社会效率的 综合。 n行政效能不仅要通过政府的供给进行评 价，而且要从社会的需求满足程度进行 分析。 n对行政效能的分析要考虑行政管理的机 会成本与市场成本。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 公共选择理论对行政低效的解释 n公共选择理论认为政府低效的根本原因在于官公共选择理论认为政府低效的根本原因在于官 僚制在公共服务供给中的垄断特性，具体而言：僚制在公共服务供给中的垄断特性，具体而言： 第一，缺

10、乏竞争。官僚机构垄断了公共物品的第一，缺乏竞争。官僚机构垄断了公共物品的 供给，缺乏节约成本、提高效率的压力；第二，供给，缺乏节约成本、提高效率的压力；第二， 缺乏利润激励机制。由于公共产出的非市场性缺乏利润激励机制。由于公共产出的非市场性 质，公共产出难于测量，官僚的目标并非利润质，公共产出难于测量，官僚的目标并非利润 最大化，而是预算规模最大化，造成公共生产最大化，而是预算规模最大化，造成公共生产 过剩；第三，缺乏监督。官僚机构在公共生产过剩；第三，缺乏监督。官僚机构在公共生产 信息方面占有优势，监督者有可能受到信息方面占有优势，监督者有可能受到“被监被监 督者督者”的操纵。的操纵。 第十

11、三章行政管理当代前沿问题研 究 沃尔夫对非市场缺陷的解释 n确定和度量产出的困难； n单一的生产来源； n生产技术的不确定性； n缺乏“基准线”和终止机制。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 市场的外部性与政府的内在性 n市场外部性的存在意味着一些社会的成本和利 润没有包含在私人决策者的计算之中； n政府内在性的存在意味着“私人的”或组织的 成本和利润很可能支配了公共决策者的计算。 n市场缺陷理论的核心是外部性，而政府缺陷理 论的核心是内在性，这种内在性决定了公共官 僚机构的行为和运行。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 公共管理二元体制下的效率缺失 n压力型体制下政府的低回应性。 n低回

12、应政府导致社会矛盾不断突现。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 行政普遍低效的主要原因 1、公共物品的生产具有非竞争性。 2、政府缺乏降低成本的内在压力，并且普 遍具有预算规模最大化的倾向。 3、行政效率与政府自身利益具有一定的矛 盾。 4、负担与义务的分离。 5、难以遏制的腐败行为严重损害政府的效 率。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 宏观分离与微观分离（一） n导致政府低效的一个重要原因是从政府项目获 利的一方与支付政府项目一方之间的分离。这 种又区分为宏观分离与微观分离。 n宏观分离：在民主政治下，政治权力来自于选 举中的大多数人，而税收的绝大部分却是少数 人提供人。其结果是扩大再

13、分配的项目的经济 来源是少数人，而“需要”却取决于多数人。 n微观分离：即从现有或将来的政府项目中获得 的利益，集中在某一个特定的集团，而支出的 负担却是普遍地加在公众身上。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 宏观分离与微观分离（二） n如果说微观分离意味着组织得很好的少数人能 够剥削多数人，那么宏观分离就意味着多数人 能够剥削少数人。 n在多数人缺乏自我约束的情况下，如果多数人 的动机削弱了少数人投资、革新和扩张积极性， 那么宏观分离就会堵塞投资、革新和增长的源 泉。 n如果要维持一种充分的社会和谐，那么限制少 数人的富裕程度是非常重要的，因此微观分离 必须得到控制。 第十三章行政管理当代

14、前沿问题研 究 责任政府：从权力本位走向责任本位 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 责任政府的基本属性 n责任政府作为一种理想的政府形态有它 的特殊属性，这些属性主要有：(1)公共 责任的法治性；(2)公共利益的至上性； (3)行政责任的确定性；(4)责任对象的公 共性；(5)问责主体的广泛性；(6)公共权 责的一致性以及(7)公职义利的对等性。 责任政府的理想形态经由基本属性的规 定而浮现出来，责任政府的基本属性构 成了责任政府建设的具体目标。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 公共责任的法治性 n法治是责任政府的制度基础与精神内核， 责任政府本质上是法治政府。在法治社 会，政府必须承担

15、公共责任，如果政府 不能很好地履行公共责任，法治具有对 政府失责现象进行纠正和惩治的机制。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 公共利益的至上性 n首先，人民的利益高于政府自身的一切 利益，这是公共利益的高度；其次，公 共利益覆盖了一切公民，这是公共利益 的广度。 n强调公共利益的至上性也是对传统科层 制政府重规则、重程序而忽视结果的否 定，是公共管理以结果为导向的改革的 基本要求。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 政府责任的确定性 n政府责任的确定性至少内含着相互联系 的四个维度： (1)行政责任主体的确定性； (2)行政责任清单的确定性； (3)行政责任追究的确定性； (4)纠偏纠错机

16、制的确定性。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 责任对象的公共性 n责任对象的公共性关系到政府的公平性 问题。在社会分层日益加剧的时代，政 府更容易受强势阶层影响，更倾向于对 强势阶层负责，从而背离民主政治的基 本平等精神，责任政府的公共性要求政 府对社会各阶层都负有平等的责任。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 问责主体的广泛性 n尽管政府内部的行政问责必不可少，但 更为重要的是，责任政府建设应该建立 在广泛的问责主体基础之上，即由立法、 司法和行政以及大众传媒和全体公民共 同组成广泛的问责体系，从而形成群起 而问之的合作局面。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 公共权责的一致性 n权

17、责不一致集中表现为两类，即权大责 小或权小责大。一般而言，对权责不一 致危害的认识主要集中在权大责小方面， 因为权大责小极容易导致公共权力的滥 用。另一方面，权小责大的权责不一致， 其危害同样不容低估。权小责大最直接 的后果必然是政府既没有能力，也没有 动力完成理应承担的公共责任，最终公 共物品和公共服务得不到及时高效地供 给，社会的发展得不到政府有效地引导。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 公职义利的对等性 n义利对等，是关系到责任政府能否有效实现的 动力机制。 n马克思就曾深刻地指出，“人们奋斗所争取的 一切，都同他们的利益有关” 。 n政府公职人员不是无欲无求的纯粹公共利益的 代表，

18、而是有着正当且合理私人利益诉求的多 面人，因此，只有当公职人员正当且合理的个 人利益诉求统一于公共利益之中时，才构成责 任政府内在的完整激励机制。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 责任政府的责任确定：一种关 系视角 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 政府与市场关系：责任重构 n责任政府的责任确定，必须面向市场的 实际需要，尊重市场的基本规律，利用 市场的基本原理，规范市场的运作行为， 维护市场的正常秩序。简言之，就政府 与市场关系而言，重构政府责任，主要 的着力点在于，政府致力于为市场提供 公平竞争的游戏规则和优质高效的公共 服务，进而促进市场有序健康发展。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 政府与企业关系：责任重释 n政府和企业在法律上是平等的法人关系， 这种平等的法人关系主要体现为双方在 如下事项上的友好合作，即企业依法向 政府缴纳公平赋税，政府平等地向企业 提供公共服务。 第十三章行政管理当代前沿问题研 究 政府与社会关系：责任重建 当前我国政府与社会关系突出存在三个问 题其一，政府替代社会，从而对社会产生了挤 出效应，迫使社会去功能化。 二，政