城乡居民社会养老保险制度一体化研究

1、城乡居民社会养老保险制度一体化研究 【摘 要】我国的社会养老保险制度建立在城乡二元结构的基础之上，随着社会保险法颁布实施，社会养老保险制度实现了对国民的全覆盖。然而，现行社会养老保险体系仍然没有突破原有城乡二元结构的桎梏，分立的居民社会养老保险制度不仅严重限制了劳动力的自由流动，还不利于将来社会养老保险制度的统一。因此，我们应努力探寻城镇居民和农村居民养老保险制度的结合点，实现城乡居民养老保险制度的一体化，为今后建设统一的社会养老保险制度服务。 【关键词】居民社会养老保险；二元结构；一体化 一、居民社会养老保险制度初建 建国之后，我国走上工业化发展道路，特殊的政治经济条件决定了特殊的工业化道路

2、，即摒弃市场机制，用行政手段将城乡人为分开，以牺牲农民利益为代价实现国家工业化。城乡二元结构导致了城镇和农村两种不同的社会养老保险制度，单纯的职工养老保险和农村养老保险的制度设计并不能满足全体国民的需求，此后，国家又制定了针对城镇居民的社会养老保险制度，至此，城乡分立的居民社会养老保险制度正式形成。 （1）农村居民社会养老保险制度。1992年1月，民政部印发了县级农村社会养老保险基本方案（试行），该文件决定建立农村社会养老保险制度，并提出了坚持自助为主、互济为辅，国家予以政策扶持的筹资方式，农村社会养老保险制度初步建立。从实际运作情况看，农村社会养老保险与城镇职工养老保险相比，只对个人缴费作了

3、明确规定，而对集体补助和国家政策扶持没有硬性规定，既没有财政直接投入资金，也没有像对待城镇职工养老保险那样进行支付兜底，实际上国家扶持政策并没落实，这样，政策设计的三方负担缴费模式就因为集体补助和国家扶持的虚化，变成了完全由农民个人承担。1998年，农村社会养老保险发展陷入困境，次年7月，国务院认为农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，遂决定停办。2003年，原劳动和社会保障部下发了关于认真做好当前农村社会养老保险的通知，要求各地区积极稳妥地推进农村社会养老保险工作。在总结经验的基础上，2009年，国务院出台了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，意见要求探索建立个人缴费、集体补助、政

4、府补贴相结合的新农保制度，农村居民社会养老保险制度正式建立。（2）城镇居民社会养老保险制度。传统的养老保险指导思想将公民划分为城镇职工和农村居民，然而城镇职工社会养老保险和农村居民社会养老保险并立的的制度设计还忽视了城镇居民的存在，城镇居民成为了游离于社会养老保险制度之外的庞大群体。认识到这一问题的严峻性，全国人大常委会于2010年通过了社会保险法，该法要求在完善职工养老保险制度和新型农村社会养老保险制度的同时还应该建立城镇居民社会养老保险制度。2011年，国务院发布关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见，城镇居民社会养老保险制度正式建立。 二、城乡居民社会养老保险制度二元体系的发展困境

5、现行的制度安排没有突破城乡二元结构的基本理念，城镇居民和农村居民两类主体的社会养老保险制度相互分离，虽然社会保险法也规定有条件的地区可以将城镇居民和农村居民社会养老保险制度合并实施，但现实中大部分地区的居民社会养老保险制度都处于城乡分立状态。制度安排本身形成了对不同群体的劳动力养老保障制度分割，这种分割效应固化已有的制度安排，造成不同群体之间劳动力资源流动和市场配置效率低下，不同制度之间协调的社会成本和管理成本巨大，对劳动力流动和城乡统一的劳动力市场的形成与完善造成障碍，尤其不利于农村劳动力转移，也不符合成熟的劳动力市场的需求。首先，分立的居民社会养老保险制度不利于劳动力的自由流动，这与市场经

6、济的发展背道而驰。在现实中，人的社会身份和居住地会发生转移，个人的养老保险账户也会随之迁动，在现行制度衔接机制尚不完善的情形下，身份或地域转移可能会使养老保险得不到有效保障，劳动力特别是农村剩余劳动力的自由流动也就受到一定限制。其次，分立的居民社会养老保险制度不利于经办管理和基金调控。由于制度之间的差异性，城镇和农村的居民社会养老保险制度各成体系，需要不同的经办人员和管理人员来维持制度的运行，这就造成了大量的人力资源浪费，降低了经办机构的服务效率。公民因为居住地迁移和户籍转换也会给养老保险经办工作带来额外的负担。同时，两种养老保险基金分散运行，基金使用效率低，抗风险能力弱，难以发挥基金共济互助

7、的保障作用。第三，分立的居民社会养老保险制度不利于城乡社会保障一体化的建立。从长远来看，社会保障一体化是工业化和城市化的必然结果。分立的居民社会养老保险制度将城市和农村严格区分开来，无疑是城乡社会保障一体化的重大障碍。在今后的制度整合中，两种社会养老保险制度由于制度惯性而使得养老保险制度一体化困难重重，将来的制度整合将付出巨大的成本，制度的衔接和过渡、制度的重构和完善也会造成大量的资源浪费。分立的居民的社会养老保险制度没有打破城乡二元分割的思维模式，户籍制度下的身份烙印依然存在。此外，碎片化的居民养老保险制度是不合时宜的，也是缺乏效率的，我们必须在经验总结基础上实现城镇居民和农村居民社会养老保

8、险制度的整合，为今后城乡社会养老保险制度一体化打下基础。因此，当前制度建设的重点在于构建统一的城乡居民社会养老保险制度，这一制度要覆盖全体城乡居民并能满足不同层次人群的需要，既易于操作便于管理，又有利于劳动力的自由流动。 三、城乡居民养老保险一体化的必要性和可行性分析 由于制度之间的衔接机制尚不完善，居住地和户籍的变换可能导致居民的养老保险得不到保障，这严重地限制了公民的自由流动。随着经济的发展，我国的社会保险制度进入了全面建设时期，一些地区已经开始了统一城乡居民养老保险的实践，这为国家实行城乡居民社会养老保险一体化积累了丰富的经验。因此，建立统一的城乡居民社会养老保险制度，既是必要的也是可行

9、的。 1.城乡居民养老保险一体化的必要性分析。一是城乡居民养老保险一体化是经济发展的必然要求。城市化和工业化是经济发展的重要推动力，“快速健康可持续的城市化和工业化进程需要以城乡融合为基础，而没有社会保障制度的统一，城乡融合将是举步维艰的”。由于城镇和农村的居民养老保险暂时在县级统筹的基础上分开管理，分离的居民社会养老保险制度会导致劳动力的自由流动受阻，这就制约了经济的发展。在城乡二元分割体制根深蒂固的大前提下，我们可以通过制度构建实现城乡居民社会养老保险制度一体化，并加强职工社会养老保险与居民社会养老保险之间衔接机制的建设，避免劳动力自由转移时养老保险的待遇受损，减少城乡劳动力转移障碍，推动

10、城市化和工业化的发展。二是统一的城乡居民养老保险是养老保险一体化的基础。由于我国经济发展的非均衡性，建立全国统一的社会养老保险制度的条件尚不成熟，因此，在相当长的一段时间内，我国的社会养老保险制度将处于分割状态，但这并不意味着我们在社会养老保险制度的统一上无能为力。现阶段，我们可以首先实现城乡居民之间养老保险制度的统一，在此基础上探索居民和职工两种养老保险制度之间的衔接机制，通过分步走的战略最终建立全国统一的社会养老保险制度。三是城乡居民养老保险一体化是国家履行积极义务的重要途径。社会保险制度是国家提供的公共服务，在尊重和保护的基础上它更需要以国家为代表的义务主体通过更好的制度供给来满足国民的

11、社会保险需求。国家对公民的养老负有不可推卸的积极义务，它应当为公民创制出科学、合理的养老保险制度。国家应对城镇居民养老保险制度和农村居民保险制度进行整合，构建统一的城乡居民养老保险制度，以消除居民因自由流动或户籍变换而引发的不利影响。四是城乡居民养老保险一体化便于监督管理。城市化进程的加快使城中村和城郊村农民的身份随时可能发生改变，未来不确定的身份转换使分离的居民养老保险制度面临着预期的滞后风险，因此，在进行养老保险制度设计时应该将城镇居民和农村居民的养老保险合并为城乡统一的居民养老保险制度，这样的制度设计不仅能适应未来的城市化发展需要，还避免了居民因户籍和地域变换而引发的的养老金领取困难。按

12、照原有的的养老保险制度设计，为了保证养老保险满足人口流动的需要，国家必须制定出农村居民养老保险、城镇居民养老保险和职工养老保险三种制度之间的衔接机制，这样的衔接机制不仅繁琐而且实施成本较高。若实行统一的城乡居民养老保险制度，则只需考虑职工与居民养老保险制度的衔接问题，这就大大降低了监管成本。 2.城乡居民养老保险一体化的可行性分析。一是现有的制度设计提供了整合的可能。社会保险法第二十二条第二款规定，省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见也指出，有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并

13、实施。这就为城乡居民社会养老保险一体化建设提供了法律依据。具体来说，农村居民社会养老保险制度初步建立，而城镇居民社会养老保险制度尚未全面推行，两种保险制度合并实施的阻力较小。同时，根据国务院的相关规定，城镇居民社会养老保险和农村居民社会养老保险的基本原则、基金筹集、个人账户、养老金待遇、养老金领取、待遇调整、基金管理、基金监督、经办管理服务等方面极具相似性，制度的吻合为制度的整合统一提供了便利条件。二是地方城市的探索实践积累了有益经验。城镇居民养老社会保险制度实施前后，已有不少城市进行了居民养老保险一体化的尝试。2008年以后，北京市先后制定了北京市城乡居民养老保险办法和北京市城乡居民养老保险

14、办法实施细则。根据这两个规定，北京市城乡居民均被纳入社会养老保险体系，城乡居民社会养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式，居民可以根据自身经济情况在缴费区间内选择缴费档次，个人缴费和集体经济组织的补助计入个人账户，居民达到法定条件后领取基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。此外重庆、成都、长沙、青岛等，这些城市在城乡居民养老保险制度上的探索实践为我国建立统一的城乡居民养老保险制度提供了有益经验。三是养老保险制度的公共物品属性。统一的城乡居民社会保险制度由政府提供，属于典型的公共物品。公共物品具有非竞争性和非排他性，从整体上看，城乡居民养老保险一体化不但不会出现居

15、民个人在养老保险待遇的减损，反而使养老保险金的领取更为便利。另一方面，城镇居民养老保险和农村居民养老保险合并实施还可以实现养老基金更大范围的统筹，增强其抗风险能力，从而维护居民养老保险制度的稳定性和可持续性。 四、城乡居民社会养老保险一体化的制度构建 目前，国内在新型农村居民社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度和城乡居民社会养老保险制度的实施方式和程度上并不一致。笔者认为，现阶段各地区应在国务院主导下该将城镇居民和农村居民的社会养老保险制度进行整合，建立统一的城乡居民社会养老保险制度，妥善解决好农民工和失地农民等特殊社会群体的养老保险问题。 1.城乡居民养老保险制度一体化的基本原则。在实

16、行城乡统一的居民社会养老保险制度时，既要考虑当前地区之间和城乡之间经济发展不均衡的现实，又要顾及未来制度统筹层次提高的可能，保证制度的稳定性和可持续性。具体而言，统一的城乡社会养老保险制度应当把握以下基本原则：在覆盖范围上，凡是没有参加职工社会养老保险制度的适龄居民都可以参加其户籍所在地的城乡居民社会养老保险制度；在统筹层次上，应当实现居民社会养老保险的市、州级统筹，并随着经济的发展逐渐提升到省级统筹，最后向全国统筹过渡；在缴费标准上，各地区应尽量在省级范围内保持一致，居民个人可以根据实际情况选择不同的缴费档次，同时实行动态缴费增长机制，个人缴费标准应随着经济的发展而整体提高，国家和集体要加大

17、对农村居民和一些困难群体的补助，补助计入个人账户；在养老待遇上，采用基础养老金和个人账户养老金相结合的方式，其中基础养老金应在省级范围内保持一致，逐渐调整提高，个人账户养老金按照国家规定的计发月数确定。在缴费年限上，省级范围内应该实行统一的最低缴费年限，一般来说，居民养老保险的最低缴费年限为15年，60岁以上老年人可以按现行标准领取基础养老金，但其符合居民养老保险制度条件规定的配偶、子女必须参加居民养老保险制度；45岁以上不足60岁的居民可以参加居民养老保险制度，到60岁开始领取养老金，其未参加职工养老保险制度的配偶、子女必须参加居民养老保险制度；45岁以下的居民在参加居民养老保险达到最低缴费

18、年限后才能领取养老金。 2.弱势群体的倾斜性保护机制。我们在进行城乡社会养老保险一体化的制度构建中，应对弱势群予以倾斜性保护。对于农民工，则要分具体情况区别对待：如果农民工与用人单位签订劳动合同，并已参加职工养老保险的，继续保持原来职工社会养老保险关系；如果没有参加职工养老保险且由于工种或工作原因无法参加职工养老保险的，可以参加户籍所在地的居民社会养老保险；已经专门实行了外来务工人员或农民工社会保险制度的地区，应将将该制度并入职工社会养老保险制度或居民社会养老保险制度当中。对于被征地农民，应将其全部纳入社会养老保险体中，因为农民从失去土地的那一刻起，就失去了土地赋予其的基本保障功能，在设定土地征收征用的补偿机制时，要考虑将其纳入基本养老保障制度体系。同时，这一举措还有利于增强被征地农民向城市转移的意向，加快工业化和城市化进程。具体操作办法如下：按一定年限和不低于当地居民社会养老保险中等缴费档次的标准的在土地转让金之外专门提取养老保险专项资金，没有社会养老保险的成员应该全部纳入居民养老保险体系，逐年为其缴纳养老保险费；对于已经参加居民社会养老保险的成员，则应保持原有的养老保险关系，用已提取的养老保险专项资金中属于其个人的份额为其缴纳保险费，