第一章行政管理环境

1、第一章第一章 行政管理环境行政管理环境第二节第二节 行政管理的社会环境行政管理的社会环境第三节第三节 行政管理的自然环境行政管理的自然环境第四节第四节 行政管理的国际环境行政管理的国际环境第一节第一节 行政管理环境概述行政管理环境概述第一节第一节 行政管理环境概述行政管理环境概述一、行政管理环境的涵义一、行政管理环境的涵义二、行政生态学二、行政生态学三、研究行政管理环境的意义三、研究行政管理环境的意义 学习目的和要求学习目的和要求： 了解政府的行政管理活动是在一定的环了解政府的行政管理活动是在一定的环境中进行的。必须遵循行政生态规律，行境中进行的。必须遵循行政生态规律，行政管理与社会环境环境具

2、有内在的联系，政管理与社会环境环境具有内在的联系，行政管理受到环境的巨大影响。又负有改行政管理受到环境的巨大影响。又负有改造环境的重大使命。认清中国国情才能做造环境的重大使命。认清中国国情才能做到理论与实际相统一，实施有中国特色的到理论与实际相统一，实施有中国特色的行政管理。行政管理。 一、行政管理环境的涵义一、行政管理环境的涵义 行政管理是在一定的环境中进行的。行政环行政管理是在一定的环境中进行的。行政环境是行政管理赖以存在和发展的客观条件，行政境是行政管理赖以存在和发展的客观条件，行政环境是客观存在的，是多层次、多方面、多种因环境是客观存在的，是多层次、多方面、多种因素的总和。对行政管理的

3、性质、职能、目标、体素的总和。对行政管理的性质、职能、目标、体制、组织、观念、方式、方法等等都有影响和制制、组织、观念、方式、方法等等都有影响和制约作用。所以，要正确认识国家的行政管理必须约作用。所以，要正确认识国家的行政管理必须首先研究该国的行政管理环境。首先研究该国的行政管理环境。 是指事物周围的情况，或者说围绕某一主是指事物周围的情况，或者说围绕某一主体的外部境况。不同的事物有不同的环境，不同的体的外部境况。不同的事物有不同的环境，不同的环境对同一事物可产生不同的影响。环境对同一事物可产生不同的影响。 即政府管理的环境，它是指围绕即政府管理的环境，它是指围绕行政管理活动和行政管理现象这一

4、主体的外部境况行政管理活动和行政管理现象这一主体的外部境况，是直接地或间接地作用和影响行政管理活动的各，是直接地或间接地作用和影响行政管理活动的各种因素的总和，它包括社会环境和自然环境。构成种因素的总和，它包括社会环境和自然环境。构成行政管理环境的因素有物质的，也有精神的；有社行政管理环境的因素有物质的，也有精神的；有社会的，也有自然界的；有有形的，也有无形的；有会的，也有自然界的；有有形的，也有无形的；有小到行政人员或其身边人员的心理状况，也有大到小到行政人员或其身边人员的心理状况，也有大到整个社会、整个世界的客观存在。整个社会、整个世界的客观存在。 从区域角度，可分为：从区域角度，可分为：

5、国际行政管理环境、国际行政管理环境、国内行政管理环境、省内行政管理环境、市内行国内行政管理环境、省内行政管理环境、市内行政管理环境、县内行政管理环境等；政管理环境、县内行政管理环境等； 从内容方面可分为：从内容方面可分为：经济环境、政治环境、经济环境、政治环境、文化环境、自然环境、人口环境等；文化环境、自然环境、人口环境等； 从作用影响方面可分：从作用影响方面可分：为良性环境和恶性环为良性环境和恶性环境；境； 从形态方面可分为：从形态方面可分为：有形环境和无形环境；有形环境和无形环境； 从范围方面可以分为：从范围方面可以分为：宏观行政管理环境、宏观行政管理环境、中观行政管理环境和微观行政管理环

6、境。中观行政管理环境和微观行政管理环境。 从范围方面可以分为：从范围方面可以分为：宏观行政管理环境、宏观行政管理环境、中观行政管理环境和微观行政管理环境。中观行政管理环境和微观行政管理环境。 宏观行政管理环境宏观行政管理环境就是通常所说的国情，是就是通常所说的国情，是行政管理环境的基础。包括国际的社会、自然环行政管理环境的基础。包括国际的社会、自然环境和国内的社会、自然环境。其中，国内社会环境和国内的社会、自然环境。其中，国内社会环境与行政管理的关系最为密切。行政管理系统要境与行政管理的关系最为密切。行政管理系统要与它的环境进行交换，从环境中得到任务、信息与它的环境进行交换，从环境中得到任务、

7、信息、限制和障碍，进行消化、加工转换，进而转化、限制和障碍，进行消化、加工转换，进而转化成法规、政策、服务、产品等。行政管理系统的成法规、政策、服务、产品等。行政管理系统的这种输入、转换和输出活动不断平衡，使其自身这种输入、转换和输出活动不断平衡，使其自身在宏观的社会环境中不断生长、发展。这既表明在宏观的社会环境中不断生长、发展。这既表明行政管理必须适应行政管理环境，又体现出行政行政管理必须适应行政管理环境，又体现出行政管理系统对环境的能动作用。宏观行政管理环境管理系统对环境的能动作用。宏观行政管理环境对行政管理活动的影响是很大的，有时甚至是决对行政管理活动的影响是很大的，有时甚至是决定性的。

8、所以宏观行政管理环境是行政管理环境定性的。所以宏观行政管理环境是行政管理环境研究的最主要内容。研究的最主要内容。 中观的行政管理环境，中观的行政管理环境，是指行政管理系统的是指行政管理系统的组织结构和运行情况，包括行政组织的结构是否组织结构和运行情况，包括行政组织的结构是否合理，职权划分是否明确，沟通是否顺畅，制度合理，职权划分是否明确，沟通是否顺畅，制度是否健全等。这些因素对行政管理活动有直接影是否健全等。这些因素对行政管理活动有直接影响，是我们研究行政管理主体时必须研究的重要响，是我们研究行政管理主体时必须研究的重要内容。内容。 微观行政管理环境，微观行政管理环境，是指一个行政管理机构是指

9、一个行政管理机构内部甚至一个行政领导班子内部的具体情况，包内部甚至一个行政领导班子内部的具体情况，包括结构是否合理，责任是否明确，人际关系是否括结构是否合理，责任是否明确，人际关系是否良好，工作方法技术是否科学等。这些因素对行良好，工作方法技术是否科学等。这些因素对行政管理活动的影响是最直接，是我们研究行政管政管理活动的影响是最直接，是我们研究行政管理过程必须要研究的内容。理过程必须要研究的内容。返回返回二、行政生态学二、行政生态学 行政生态学是专门研究行政管理环境的一门行政生态学是专门研究行政管理环境的一门新兴学科，这门学科建立时间不长。第二次世界新兴学科，这门学科建立时间不长。第二次世界大

10、战后，行政管理学者极为关注行政管理环境的大战后，行政管理学者极为关注行政管理环境的研究，是行政管理实践提出的要求，也是由于这研究，是行政管理实践提出的要求，也是由于这时期世界科学技术迅速发展提供了研究行政管理时期世界科学技术迅速发展提供了研究行政管理环境的条件。科学技术和工业化的大进展，带来环境的条件。科学技术和工业化的大进展，带来社会经济的大发展，但同时也严重恶化了人类居社会经济的大发展，但同时也严重恶化了人类居住的环境。为此，出现了生态学、环境科学等学住的环境。为此，出现了生态学、环境科学等学科，专门研究人类在认识自然和改造自然中与环科，专门研究人类在认识自然和改造自然中与环境之间的相互关

11、系，特别是研究与人们健康直接境之间的相互关系，特别是研究与人们健康直接相关的人们生活和生产的环境，研究环境污染所相关的人们生活和生产的环境，研究环境污染所引起的环境质量变化及对环境的保护。引起的环境质量变化及对环境的保护。 这些学科的出现引导人们开始注意行政管这些学科的出现引导人们开始注意行政管理现象的外部环境。同时，战后许多新独立的理现象的外部环境。同时，战后许多新独立的国家，在其政府体制建立和行政管理方法运用国家，在其政府体制建立和行政管理方法运用上，大多照搬原来各宗主国的，结果都很不理上，大多照搬原来各宗主国的，结果都很不理想。这一情况促进行政管理学者认识到研究行想。这一情况促进行政管理

12、学者认识到研究行政管理环境的必要，使他们意识到了各国行政政管理环境的必要，使他们意识到了各国行政管理环境不同，必须从本国国情出发，不能生管理环境不同，必须从本国国情出发，不能生硬地移植别国的行政体制、方法。于是，行政硬地移植别国的行政体制、方法。于是，行政生态学逐渐发展起来了。生态学逐渐发展起来了。 一是社会环境的行政研究一是社会环境的行政研究。主要研究行政管主要研究行政管理系统与社会环境、自然环境的适应，保持与外理系统与社会环境、自然环境的适应，保持与外界环境的平衡与同步发展等问题；界环境的平衡与同步发展等问题； 二是文化环境的行政研究。二是文化环境的行政研究。主要研究文化性主要研究文化性质

13、与形态同行政管理系统和行为的相互关系和影质与形态同行政管理系统和行为的相互关系和影响等问题；响等问题； 三是心理环境的行政研究。三是心理环境的行政研究。主要研究行政管主要研究行政管理运行的心理机制对行政管理主体和行政管理行理运行的心理机制对行政管理主体和行政管理行为的影响等问题；为的影响等问题； 四是生理环境的行政研究。四是生理环境的行政研究。主要研究如何根主要研究如何根据行政管理人员的生理性质、功能与需要，提供据行政管理人员的生理性质、功能与需要，提供必要的条件，制定必要的措施，以保持行政管理必要的条件，制定必要的措施，以保持行政管理人员的身体健康和身心愉快，促进行政效率的提人员的身体健康和

14、身心愉快，促进行政效率的提高等问题。高等问题。 美国学者美国学者j.w.j.w.高斯高斯于于19361936年发表了年发表了美国社美国社会与公共行政会与公共行政，19471947年发表了年发表了政府的生态政府的生态学学，提出以生态学方法来研究公共行政现象，提出以生态学方法来研究公共行政现象，强调结合外部环境因素研究政府行政管理。强调结合外部环境因素研究政府行政管理。 美国学者美国学者f.w.f.w.利格斯利格斯于于19571957年发表了年发表了比较比较公共行政的模式公共行政的模式，19611961年又出版了年又出版了公共行政公共行政生态学生态学，促进了以生态学方法研究行政管理的，促进了以生态

15、学方法研究行政管理的新方向，成为当时这方面的代表作，创立了以生新方向，成为当时这方面的代表作，创立了以生态学方法研究行政管理的新学科态学方法研究行政管理的新学科行政生态学行政生态学。利格斯虽然对行政生态学的形成作出了贡献，。利格斯虽然对行政生态学的形成作出了贡献，但他只是对行政生态学的经济环境这一领域作了但他只是对行政生态学的经济环境这一领域作了具体深入的研究和论述。然而利格斯在研究经济具体深入的研究和论述。然而利格斯在研究经济- -社会环境对行政管理的影响的基础上，运用社会环境对行政管理的影响的基础上，运用“结构功能分析法结构功能分析法”和物理学光谱分析上的概念，和物理学光谱分析上的概念，从

16、社会经济结构出发，将世界各国的行政模式划从社会经济结构出发，将世界各国的行政模式划分为三种形态，对我们研究行政环境是具有参考分为三种形态，对我们研究行政环境是具有参考价值的。这三种行政模式是：价值的。这三种行政模式是： 这是农业社会的行政形态。其特征是：经济基这是农业社会的行政形态。其特征是：经济基础是农业生产力；土地的分配和管理是政府的重础是农业生产力；土地的分配和管理是政府的重要管理事务；行政管理活动以地域或土地为基础要管理事务；行政管理活动以地域或土地为基础；官僚的职位重于行政政策；实行世卿世禄的行；官僚的职位重于行政政策；实行世卿世禄的行政制度；行政风范带有浓重的亲族主义色彩；政政制度

17、；行政风范带有浓重的亲族主义色彩；政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治、经济上自成特殊的阶级；政府与民众较少沟治、经济上自成特殊的阶级；政府与民众较少沟通；行政的主要问题是维持行政的一致和统一。通；行政的主要问题是维持行政的一致和统一。 这是工业社会的行政形态。其特征是：经这是工业社会的行政形态。其特征是：经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济；民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系；民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；行政风范体现平等主义、成就导向和对事密切；行政风范体现平等主义、

18、成就导向和对事不对人原则；沟通渠道发达；由于社会高度的专不对人原则；沟通渠道发达；由于社会高度的专业化，因而行政的主要问题是谋求专业化基础上业化，因而行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。的协调和统一。 这是农业社会向工业社会过渡期间的一种行政这是农业社会向工业社会过渡期间的一种行政形态，它既具有农业社会行政形态的一些特征，形态，它既具有农业社会行政形态的一些特征，又具有工业社会行政形态的一些特征。其特征是又具有工业社会行政形态的一些特征。其特征是，政府的制度、法规已制订，但不能实际起到约，政府的制度、法规已制订，但不能实际起到约束和规范作用，形式上虽已抛弃了传统社会中的束和规范作用，

19、形式上虽已抛弃了传统社会中的行政特性，实际上仍具有很大的影响力；同时呈行政特性，实际上仍具有很大的影响力；同时呈现异质的行政制度、行政风范和行政行为；传统现异质的行政制度、行政风范和行政行为；传统结构与现代结构交叉、重叠、渗透存在。结构与现代结构交叉、重叠、渗透存在。返回返回三、研究行政管理环境的意义三、研究行政管理环境的意义 ，研究行政管理环境，要求行政管理适研究行政管理环境，要求行政管理适应行政环境的变化，建立科学的行政系统是实现应行政环境的变化，建立科学的行政系统是实现行政管理高效化的保证。行政管理高效化的保证。 ，研究行政环境是正确制定行政管理目研究行政环境是正确制定行政管理目标的依据

20、。标的依据。 ，研究行政环境是正确认识和实施行政研究行政环境是正确认识和实施行政管理职能，坚持行政管理改革的前提。管理职能，坚持行政管理改革的前提。 ，研究行政环境，弥补了传统行政管理研究行政环境，弥补了传统行政管理的不足，丰富了行政管理理论体系。行政生态学的不足，丰富了行政管理理论体系。行政生态学的兴起和发展，极大地丰富了行政管理理论，使的兴起和发展，极大地丰富了行政管理理论，使行政管理的研究进入了一个新阶段。行政管理的研究进入了一个新阶段。 返回返回第二节第二节 行政管理的社会环境行政管理的社会环境一、物质经济环境一、物质经济环境二、政治法律环境二、政治法律环境四、人口环境四、人口环境三、

21、精神文化环境三、精神文化环境五、民族环境五、民族环境六、历史环境六、历史环境 社会环境社会环境是指国家行政系统所处的本国是指国家行政系统所处的本国的物质经济环境、政治法律环境和精神文化的物质经济环境、政治法律环境和精神文化环境等，它包括影响行政管理的经济、政治、环境等，它包括影响行政管理的经济、政治、文化、人口、民族、历史等诸多因素。各个文化、人口、民族、历史等诸多因素。各个因素从不同的侧面向行政管理提出要求和制因素从不同的侧面向行政管理提出要求和制约条件。约条件。一、物质经济环境一、物质经济环境 物质经济环境物质经济环境包括物质技术和经济制度两个包括物质技术和经济制度两个方面，它是由社会生产

22、力状况和生产关系状况构成方面，它是由社会生产力状况和生产关系状况构成的。即包括社会生产力的性质、发展水平和要求，的。即包括社会生产力的性质、发展水平和要求，社会中占统治地位的生产资料所有制的性质、成熟社会中占统治地位的生产资料所有制的性质、成熟程度和发展变化的必然趋势，社会中不占统治地位程度和发展变化的必然趋势，社会中不占统治地位的生产关系的状况。的生产关系的状况。 国内的物质经济环境是社会环境中最基本的因国内的物质经济环境是社会环境中最基本的因素，它对行政管理有着决定性的影响。素，它对行政管理有着决定性的影响。 我国具备了社会主义经济制度赖以存在的物质我国具备了社会主义经济制度赖以存在的物质

23、技术基础。工业产值现已在工农业总产值中占有主技术基础。工业产值现已在工农业总产值中占有主要的份额。要的份额。 返回返回二、政治法律环境二、政治法律环境 政治法律环境包括政治制度和法律制度两个政治法律环境包括政治制度和法律制度两个方面。它包括该国家中占统治地位的阶级及其政方面。它包括该国家中占统治地位的阶级及其政党的状况，社会各阶级在国家中的地位，占统治党的状况，社会各阶级在国家中的地位，占统治地位的阶级采取何种形式去组织反对敌人保护自地位的阶级采取何种形式去组织反对敌人保护自己的政权机关、政治集团、政党制度等政治制度己的政权机关、政治集团、政党制度等政治制度的内容，和作为国家根本大法的宪法和调

24、整各种的内容，和作为国家根本大法的宪法和调整各种不同社会关系的部门法的完备、健全的程度，执不同社会关系的部门法的完备、健全的程度，执法守法情况等法律制度的内容。法守法情况等法律制度的内容。 政治法律环境条件对行政管理具有直接的制政治法律环境条件对行政管理具有直接的制约作用。约作用。 我国的根本政治制度是社会主义民主制度，政我国的根本政治制度是社会主义民主制度，政权的性质是工人阶级领导的、以工农盟为基础的人权的性质是工人阶级领导的、以工农盟为基础的人民民主专政。当前为实现民主政治：民民主专政。当前为实现民主政治：，要完善要完善和加强党的领导，改善和加强党的领导是我国社会和加强党的领导，改善和加强

25、党的领导是我国社会主义民主政治建设的一个关键问题。在共产党的领主义民主政治建设的一个关键问题。在共产党的领导下，改善各种政治力量并行发展、互相协调、共导下，改善各种政治力量并行发展、互相协调、共同制约的国家运行机制，建立有利于提高效率、增同制约的国家运行机制，建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的政治体制，是我国现强活力和调动各方面积极性的政治体制，是我国现阶段政治建设的一个重要任务。阶段政治建设的一个重要任务。，要健全和完要健全和完善我国人民代表大会制度和选举制度，保证广大公善我国人民代表大会制度和选举制度，保证广大公民实实在在地参政、议政、管理国家和社会事务。民实实在在地参政、议

26、政、管理国家和社会事务。要坚持依法治国的基本方略，真正做到有法可依、要坚持依法治国的基本方略，真正做到有法可依、有法必依，执法必严，违法必究，真正实现民主监有法必依，执法必严，违法必究，真正实现民主监督。督。，要提高公民的素质，强化公民的法治意要提高公民的素质，强化公民的法治意识，加强民主政治观念。识，加强民主政治观念。返回返回三、精神文化环境三、精神文化环境 精神文化环境包括思想道德状况和科学文化精神文化环境包括思想道德状况和科学文化状况。也就是什么样的思想体系在意识形态中占状况。也就是什么样的思想体系在意识形态中占统治地位，其发展方向和发展程度如何，教育科统治地位，其发展方向和发展程度如何

27、，教育科学文化事业发展的程度和趋向如何。既包括公民学文化事业发展的程度和趋向如何。既包括公民的世界观、理想、信念、伦理、道德因素，又包的世界观、理想、信念、伦理、道德因素，又包括教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播影视括教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播影视等因素。精神文化环境对行政管理具有深刻的影等因素。精神文化环境对行政管理具有深刻的影响。精神文化因素渗透到社会系统的各个领域，响。精神文化因素渗透到社会系统的各个领域，它对行政体制、行政人员、行政行为、行政职能它对行政体制、行政人员、行政行为、行政职能等等的影响是广泛而又深远的。教育科学文化发等等的影响是广泛而又深远的。教育科学文化发展水

28、平不同，思想道德、信念不同，对行政管理展水平不同，思想道德、信念不同，对行政管理的作用就不同。的作用就不同。 我国生产方式的多元化必然会有文化多元化的我国生产方式的多元化必然会有文化多元化的发展，因此，文化多元化是我国现阶段的一大特发展，因此，文化多元化是我国现阶段的一大特点。点。 我国众多的人口本应是一大资源，但由于文化我国众多的人口本应是一大资源，但由于文化素质较低，也就失去优势，变成一大负担。我国素质较低，也就失去优势，变成一大负担。我国在经济领域、政治领域，或在一般群众、国家公在经济领域、政治领域，或在一般群众、国家公务人员中，还存在某些愚昧现象，愚昧毁坏着建务人员中，还存在某些愚昧现

29、象，愚昧毁坏着建设和改革的成果，是实现社会主义现代化建设的设和改革的成果，是实现社会主义现代化建设的重要障碍。不消除愚昧，就不可能克服封建残余重要障碍。不消除愚昧，就不可能克服封建残余和资产阶级腐朽思想影响。因而切实搞好精神文和资产阶级腐朽思想影响。因而切实搞好精神文明建设，提高全民族的素质，是我国现阶段文化明建设，提高全民族的素质，是我国现阶段文化工作的根本任务。工作的根本任务。 从教育科学文化事业看，从教育科学文化事业看，总的来说有很大发展。总的来说有很大发展。至至20002000年底，我国普通高等学校在校学生数已达年底，我国普通高等学校在校学生数已达556556万人。重大科学技术研究成果

30、层出不穷。万人。重大科学技术研究成果层出不穷。 从思想道德教育看，从思想道德教育看，取得了不少成功的经验，取得了不少成功的经验，确立了马克思主义的指导地位，在全国范围实施确立了马克思主义的指导地位，在全国范围实施公民道德建设纲要公民道德建设纲要。但无论是思想观念还是道德。但无论是思想观念还是道德观念都存在着多层次、多类型的复杂状况。观念都存在着多层次、多类型的复杂状况。 返回返回四、人口环境四、人口环境 人口因素是国内社会环境中一个重要的因素。经人口因素是国内社会环境中一个重要的因素。经济环境、政治环境、文化环境、自然环境与人口因济环境、政治环境、文化环境、自然环境与人口因素之间存在互相依赖、

31、互相制约的密切关系。人口素之间存在互相依赖、互相制约的密切关系。人口增长太快太多或人口减少太快太多，都会造成不同增长太快太多或人口减少太快太多，都会造成不同的困难，对社会和国家的发展形成威胁。人口问题的困难，对社会和国家的发展形成威胁。人口问题对许多国家的政府行政管理提出了各种要求。当今对许多国家的政府行政管理提出了各种要求。当今世界按人口情况可分为两类国家：一类国家人口数世界按人口情况可分为两类国家：一类国家人口数量正在下降，人口呈老龄化趋势，劳动力资源不足。量正在下降，人口呈老龄化趋势，劳动力资源不足。如欧洲不少国家的人口增长率是负数，美国人口也如欧洲不少国家的人口增长率是负数，美国人口也

32、将开始下降。另一类国家人口数量在猛增，这是真将开始下降。另一类国家人口数量在猛增，这是真正的人口问题。正的人口问题。 根据根据20002000年第五次全国人口普查结果，我国年第五次全国人口普查结果，我国总人口总人口129533129533万人，万人，“地大物博地大物博”被近被近1313亿人口亿人口这个分母一除，人均耕地、国土面积、水占有量、这个分母一除，人均耕地、国土面积、水占有量、粮食占有量、森林面积等等就都低于世界平均水粮食占有量、森林面积等等就都低于世界平均水平。人口的猛增是贫穷的结果，又是贫穷的根源。平。人口的猛增是贫穷的结果，又是贫穷的根源。人口问题已给我国行政管理目标、组织体制、效

33、人口问题已给我国行政管理目标、组织体制、效率、经费等等带来严重影响，也向政府提出了严率、经费等等带来严重影响，也向政府提出了严肃的紧迫的要求，即严格控制人口数量，发展教肃的紧迫的要求，即严格控制人口数量，发展教育，开发人的智力资源，提高人口素质。育，开发人的智力资源，提高人口素质。 我们要坚定不移地贯彻执行计划生育的基我们要坚定不移地贯彻执行计划生育的基本国策，认真执行现行计划生育政策，深入持本国策，认真执行现行计划生育政策，深入持久地开展计划生育和优生优育的宣传教育，实久地开展计划生育和优生优育的宣传教育，实行各级主要领导亲自抓、总负责的目标管理责行各级主要领导亲自抓、总负责的目标管理责任制

34、，加避孕节育、生育、保健、优生优育的任制，加避孕节育、生育、保健、优生优育的技术服务和基层服务网络建设，有效控制人口技术服务和基层服务网络建设，有效控制人口数量的增长。与此同时，大力提高人口素质，数量的增长。与此同时，大力提高人口素质，努力发展高等教育事业，认真落实普及九年义努力发展高等教育事业，认真落实普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的目标，使高素质的务教育和扫除青壮年文盲的目标，使高素质的人口多成为我国现代化建设的重要资源。人口多成为我国现代化建设的重要资源。 返回返回五、民族环境五、民族环境 民族也是社会环境中一个不可忽视的因素。民族也是社会环境中一个不可忽视的因素。世界上绝大部分国家是

35、由多个民族结合而成的。世界上绝大部分国家是由多个民族结合而成的。民族是一种社会现象，其产生和发展都是同一定民族是一种社会现象，其产生和发展都是同一定的社会相联系并受其制约的。每个民族身上都有的社会相联系并受其制约的。每个民族身上都有密切联系着的民族性和社会性。同一民族成员之密切联系着的民族性和社会性。同一民族成员之所以结成为民族，是由于他们结成了不可分离的所以结成为民族，是由于他们结成了不可分离的社会关系。民族之间交往不可避免要出现各种错社会关系。民族之间交往不可避免要出现各种错综复杂的矛盾，发生民族问题。民族的差别和特综复杂的矛盾，发生民族问题。民族的差别和特点的存在，是产生民族问题的一个基

36、本因素。只点的存在，是产生民族问题的一个基本因素。只要还存在民族，民族问题就可能产生。要还存在民族，民族问题就可能产生。 我国是由我国是由5656个民族组成的统一大国，少数民个民族组成的统一大国，少数民族族1 1亿多人，居住在占全国面积亿多人，居住在占全国面积505060%60%的土地上，的土地上，而且绝大部分是边疆地区，不少民族还是跨境的，而且绝大部分是边疆地区，不少民族还是跨境的，各民族的社会发展很不平衡。我国根据国情和各各民族的社会发展很不平衡。我国根据国情和各民族的实际，制定了一系列方针、政策、法律法民族的实际，制定了一系列方针、政策、法律法规，处理和解决国内民族问题，促进国内各民族规

37、，处理和解决国内民族问题，促进国内各民族平等团结和共同繁荣。平等团结和共同繁荣。 各各民族不分大小强弱，均处于平等地位并享有民族民族不分大小强弱，均处于平等地位并享有民族的团结，实现各民族事实上的平等。的团结，实现各民族事实上的平等。 在统一的祖国大家庭在统一的祖国大家庭内，在国家统一领导下，以少数民族聚居的地区为内，在国家统一领导下，以少数民族聚居的地区为基础，建立相应的自治地方，设立自治机关，行使基础，建立相应的自治地方，设立自治机关，行使自治权，自主地管理本民族内部地方性事务，行使自治权，自主地管理本民族内部地方性事务，行使当家作主的权利，这是政府解决国内民族问题的基当家作主的权利，这是

38、政府解决国内民族问题的基本政策和基本制度。本政策和基本制度。 。现在，全现在，全国已有国已有1212所民族学院，还开办了各种民族干部培训所民族学院，还开办了各种民族干部培训班和民族干部学院，大力培养各少数民族行业人才班和民族干部学院，大力培养各少数民族行业人才。我国已有一支。我国已有一支180180多万人的少数民族干部队伍。多万人的少数民族干部队伍。 为了迅为了迅速改变少数民族和民族地区的经济文化落后状况，速改变少数民族和民族地区的经济文化落后状况，在国家扶持、先进民族帮助和少数民族自力更生相在国家扶持、先进民族帮助和少数民族自力更生相结合的原则下，对民族地区采取了一系列优惠政策结合的原则下，

39、对民族地区采取了一系列优惠政策和措施。和措施。返回返回六、历史环境六、历史环境 历史因素也是行政环境中起很大作用的因素。历史因素也是行政环境中起很大作用的因素。各国行政管理是随着国家历史发展而发展的。各国各国行政管理是随着国家历史发展而发展的。各国历史发展有不同的特点，形成不同的传统，这给各历史发展有不同的特点，形成不同的传统，这给各国的行政目标、体制、观念，方式带来不同的影响。国的行政目标、体制、观念，方式带来不同的影响。 我国长期的封建社会历史，在组织体制、传统我国长期的封建社会历史，在组织体制、传统社会文化等方面对我国的行政管理都有很大影响。社会文化等方面对我国的行政管理都有很大影响。例

40、如，我国行政管理中家长制的弊病，就与在小生例如，我国行政管理中家长制的弊病，就与在小生产基础上形成的社会文化和社会心理长期对社会体产基础上形成的社会文化和社会心理长期对社会体制的不可低估的影响有关。制的不可低估的影响有关。返回返回第三节第三节 行政管理的自然环境行政管理的自然环境一、自然环境及其作用一、自然环境及其作用二、我国自然环境的特点二、我国自然环境的特点三、改善行政管理环境，实现可持续发展战略三、改善行政管理环境，实现可持续发展战略 行政管理的自然环境在这里是指一个国家所行政管理的自然环境在这里是指一个国家所处的地理位置及这一地理位置上的地形、气候、处的地理位置及这一地理位置上的地形、

41、气候、土壤、山林、水系、矿藏、动植物分布等自然物。土壤、山林、水系、矿藏、动植物分布等自然物。自然环境是人类生存的基础和创造文明的自然前自然环境是人类生存的基础和创造文明的自然前提，是人类社会生活的有机组成部分。在不同的提，是人类社会生活的有机组成部分。在不同的时间和空间，自然环境有可能成为为人类提供福时间和空间，自然环境有可能成为为人类提供福利或造成阻难的物质和能量。人类社会同其所处利或造成阻难的物质和能量。人类社会同其所处的自然环境相互影响，相互作用，构成一个密切的自然环境相互影响，相互作用，构成一个密切不可分割的有机统一体。社会和自然环境的矛盾不可分割的有机统一体。社会和自然环境的矛盾运

42、动，对社会的生存和发展具有十分重要的意义。运动，对社会的生存和发展具有十分重要的意义。一、自然环境及其作用一、自然环境及其作用 自然环境是物质资料生产的必要条件，它就自然环境是物质资料生产的必要条件，它就必然给社会生产和生活以一定影响。必然给社会生产和生活以一定影响。 自然环境能够影响生产部门的分布和发展方自然环境能够影响生产部门的分布和发展方向。这种作用可以在许多国家和地区生产布局或向。这种作用可以在许多国家和地区生产布局或结构的特点中明显地表现出来。结构的特点中明显地表现出来。 自然环境能够通过生产而影响社会发展的速自然环境能够通过生产而影响社会发展的速度。社会发展的速度，归根到底取决于劳

43、动生产度。社会发展的速度，归根到底取决于劳动生产率的高低。而在劳动的社会性质，组织形式、技率的高低。而在劳动的社会性质，组织形式、技术装备等其他条件相同的情况下，自然条件不同术装备等其他条件相同的情况下，自然条件不同，劳动生产率是不一样的。，劳动生产率是不一样的。 自然环境是相对固定的，而人类的活动是自然环境是相对固定的，而人类的活动是不固定的。随着人类活动向深度和广度进军，不固定的。随着人类活动向深度和广度进军，地球上的自然环境愈来愈因受到人类影响而发地球上的自然环境愈来愈因受到人类影响而发生改变，甚至地球之外的大自然，人们也正探生改变，甚至地球之外的大自然，人们也正探索并设法给予影响，使之

44、有利于人们生活。自索并设法给予影响，使之有利于人们生活。自然环境的改变有两种迥然不同的趋向，一种是然环境的改变有两种迥然不同的趋向，一种是改善自然环境；一种是破坏自然环境。改善自然环境；一种是破坏自然环境。返回返回 我国位于亚洲东部、太平洋西岸。东南我国位于亚洲东部、太平洋西岸。东南面对海洋，西北深入亚欧大陆，是一个海陆面对海洋，西北深入亚欧大陆，是一个海陆兼备的国家。我国领土面积约为兼备的国家。我国领土面积约为960960万万kmkm2 2，仅，仅次于俄罗斯和加拿大，位居世界第三。我国次于俄罗斯和加拿大，位居世界第三。我国幅员辽阔，陆疆广大，海岸线长，东西跨越幅员辽阔，陆疆广大，海岸线长，东

45、西跨越经线经线6060多度，南北跨纬线多度，南北跨纬线5050余度。余度。二、我国自然环境的特点二、我国自然环境的特点 我国气候特点我国气候特点：，气象条件地区差别大。北方风沙大，雨气象条件地区差别大。北方风沙大，雨量小，寒冷；南方风沙小，雨量大，气候炎热；东量小，寒冷；南方风沙小，雨量大，气候炎热；东部潮湿，西部干旱。各地区年降水量极不平衡，不部潮湿，西部干旱。各地区年降水量极不平衡，不少地区旱涝灾情时有出现。少地区旱涝灾情时有出现。，南方土质偏酸性，北方土质偏碱性。南方土质偏酸性，北方土质偏碱性。，地形复杂，地貌多变，地势明显西北高地形复杂，地貌多变，地势明显西北高东南低，海拔高度相差东南

46、低，海拔高度相差40004000余米。高原山地，坡大余米。高原山地，坡大土薄，植被稀少，易造成水土流失。海拔土薄，植被稀少，易造成水土流失。海拔500500米以下米以下的地域仅占全国国土的的地域仅占全国国土的1/61/6，而人口密度最大。，而人口密度最大。，自然资源丰富，但人均占有量不高。第自然资源丰富，但人均占有量不高。第五，自然环境中存在着化学元素丰度的差异，导致五，自然环境中存在着化学元素丰度的差异，导致各种特异的地方病。各种特异的地方病。 我国面临的生态问题主要有：我国面临的生态问题主要有：占国土占国土65%65%的的山区、山区、9.7%9.7%的生态环境脆弱带，开发利用不当，的生态环

47、境脆弱带，开发利用不当，形成大范围水土流失，加速了生态失衡；自然形成大范围水土流失，加速了生态失衡；自然灾害频率加快，受害、成灾面积不断扩大；森灾害频率加快，受害、成灾面积不断扩大；森林面积不断缩小，荒漠化危害严重；严重缺水林面积不断缩小，荒漠化危害严重；严重缺水水资源危害加剧；资源分布极不平衡，地区间水资源危害加剧；资源分布极不平衡，地区间资源承载能力差异甚大，处于人口负荷过重的资源承载能力差异甚大，处于人口负荷过重的临界状态；大气污染严重，酸雨态势扩大；生临界状态；大气污染严重，酸雨态势扩大；生态环境破坏造成巨额经济损失，直接威胁人民态环境破坏造成巨额经济损失，直接威胁人民生命财产的安全等

48、。生命财产的安全等。返回返回 发展问题是当今世界的首要问题。发展是一个发展问题是当今世界的首要问题。发展是一个历史范畴，随着历史进程而变化，大致经历了四个历史范畴，随着历史进程而变化，大致经历了四个阶段：阶段： ，人们最初对发展的理解是走向工业，人们最初对发展的理解是走向工业化社会或技术社会的过程，即物质财富的积累或经化社会或技术社会的过程，即物质财富的积累或经济增长的过程，这一阶段从工业革命开始一直延续济增长的过程，这一阶段从工业革命开始一直延续到到2020世纪世纪5050年代前。年代前。三、改善行政管理环境，实现可持续发展战略三、改善行政管理环境，实现可持续发展战略 ，2020世纪世纪50

49、506060年代，随着工业化进年代，随着工业化进程，人们将发展看作是伴随着经济结构、政治体制程，人们将发展看作是伴随着经济结构、政治体制和文化法律变革的经济增长过程。和文化法律变革的经济增长过程。 ，2020世纪世纪7070年代，人们将发展看作追年代，人们将发展看作追求人与社会环境、自然环境的和谐平衡、协调发展。求人与社会环境、自然环境的和谐平衡、协调发展。 ，在在8080年代中，人们进一步将发展看年代中，人们进一步将发展看作是人的基本需求逐步得到满足、人的能力发展和作是人的基本需求逐步得到满足、人的能力发展和人性自我实现以及谋求经济社会与自然环境的和谐人性自我实现以及谋求经济社会与自然环境的

50、和谐发展，形成可持续发展观念发展，形成可持续发展观念。 19811981年，美国学者布朗在年，美国学者布朗在建设一个可持续发展建设一个可持续发展的 社 会的 社 会 著 作 里 首 次 使 用著 作 里 首 次 使 用 “ 可 持 续 发 展可 持 续 发 展 ”（sustainable developmentsustainable development）一词，并阐述其基本）一词，并阐述其基本观点。观点。19871987年，以挪威前首相布伦特兰夫人为首的年，以挪威前首相布伦特兰夫人为首的“世界环境与发展委员会世界环境与发展委员会”（wcedwced）发表了）发表了我们共我们共同的未来同的未来

51、一书，广泛采用一书，广泛采用“可持续发展可持续发展”的概念，的概念，可持续发展形成一个思想体系。在可持续发展形成一个思想体系。在我们共同的未来我们共同的未来中，可持续发展被定义为；既满足当代人的需求，又中，可持续发展被定义为；既满足当代人的需求，又不损害子孙后代满足其需求能力的发展。这一定义为不损害子孙后代满足其需求能力的发展。这一定义为国际社会所普遍接受。可持续发展是不造成破坏的发国际社会所普遍接受。可持续发展是不造成破坏的发展，不产生负面影响的发展，也就是不仅当代人应该展，不产生负面影响的发展，也就是不仅当代人应该生存、发展，而且后代人也能更好地生存、发展。可生存、发展，而且后代人也能更好

52、地生存、发展。可持续发展强烈地追求公平性，它包括两层意思：持续发展强烈地追求公平性，它包括两层意思： ，即满足全体人民的基，即满足全体人民的基本需求并给予机会以满足其要求较好生活的愿本需求并给予机会以满足其要求较好生活的愿望。望。 ，即当代人不能为自身，即当代人不能为自身的发展与需求而损害人类世世代代满足需求的的发展与需求而损害人类世世代代满足需求的条件，要给子孙后代以公平利用自然资源和环条件，要给子孙后代以公平利用自然资源和环境的能力的权利。境的能力的权利。 2020世纪世纪9090年代以来，可持续发展的思想以其崭年代以来，可持续发展的思想以其崭新的世界观和应用的光明前景，被正式列入国际社新

53、的世界观和应用的光明前景，被正式列入国际社会的议程。会的议程。19921992年年6 6月，联合国环境与发展大会在巴月，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开。会议通过了西里约热内卢召开。会议通过了里约环境与发展里约环境与发展宣言宣言2121世纪议程世纪议程关于森林问题的原则声明关于森林问题的原则声明等重要文件，并开放签署了联合国等重要文件，并开放签署了联合国气候变化框架气候变化框架公约公约生物多样性公约生物多样性公约，认可了可持续发展的，认可了可持续发展的理论，充分体现了人类社会可持续发展的新思维，理论，充分体现了人类社会可持续发展的新思维，反映了关于环境与发展领域合作的全球共识的最高反映

54、了关于环境与发展领域合作的全球共识的最高级别的政治承诺。级别的政治承诺。2121世纪议程世纪议程要求各国制订和要求各国制订和组织实施相应的可持续发展战略、计划和政策，迎组织实施相应的可持续发展战略、计划和政策，迎接人类社会面临的共同挑战。因此，执行接人类社会面临的共同挑战。因此，执行2121世纪世纪议程议程，促使各个国家走上可持续发展的道路，加，促使各个国家走上可持续发展的道路，加强国际合作，共同促进经济发展和保护全球环境，强国际合作，共同促进经济发展和保护全球环境，标志着世界可持续发展战略的确立。标志着世界可持续发展战略的确立。 第一，第一，从时间上看，它是世世代代延续不绝从时间上看，它是世

55、世代代延续不绝的发展，不是短期行为的发展，不是人类以今天的发展，不是短期行为的发展，不是人类以今天的利益牺牲明天的利益，吃祖宗饭，断子孙路。的利益牺牲明天的利益，吃祖宗饭，断子孙路。 第二，第二，从空间上看，它不是以局部利益牺牲从空间上看，它不是以局部利益牺牲社会整体利益，不是以区域利益牺牲全球利益。社会整体利益，不是以区域利益牺牲全球利益。 第三，第三，从发展方式上看，它是各要素系统协从发展方式上看，它是各要素系统协调发展，不是片面的单打一式的发展。调发展，不是片面的单打一式的发展。 第四，第四，从发展类型上看，它是内涵型、质量从发展类型上看，它是内涵型、质量型的发展，是全面提高国民经济整体

56、素质和人民型的发展，是全面提高国民经济整体素质和人民生活质量，保护和改善生存环境，而不是外延型、生活质量，保护和改善生存环境，而不是外延型、数量型或粗放型的发展数量型或粗放型的发展 由此可见，可持续发展是一种高层次的发展，由此可见，可持续发展是一种高层次的发展，是一种崭新的社会文明观。是一种崭新的社会文明观。 中国是发展中国家，根据我国的国情，改善行中国是发展中国家，根据我国的国情，改善行政管理环境，实现可持续发展战略，应着重注意以政管理环境，实现可持续发展战略，应着重注意以下问题：下问题： ，可持续发展的核心是发展。历史的经验可持续发展的核心是发展。历史的经验和教训告诉我们，落后和贫穷不可能

57、实现可持续发和教训告诉我们，落后和贫穷不可能实现可持续发展的目标，要消除贫困，提高人民生活水平，就必展的目标，要消除贫困，提高人民生活水平，就必须毫不动摇地把发展经济放在首位，各项工作都要须毫不动摇地把发展经济放在首位，各项工作都要紧紧围绕经济建设这个中心来开展。无论是社会生紧紧围绕经济建设这个中心来开展。无论是社会生产力的提高，综合国力的增强，人民生活水平和人产力的提高，综合国力的增强，人民生活水平和人口素质的提高，还是资源的有效利用，环境和生态口素质的提高，还是资源的有效利用，环境和生态的保护，都有赖于经济的发展。经济发展是我们办的保护，都有赖于经济的发展。经济发展是我们办一切事情的物质基

58、础，也是实现人口、资源、环境一切事情的物质基础，也是实现人口、资源、环境与经济协调发展的根本保障。与经济协调发展的根本保障。 ，可持续发展的重要标志是资源的永续利可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境。可持续发展要求在严格控制用和良好的生态环境。可持续发展要求在严格控制人口增长、提高人口素质和保护环境资源永续利用人口增长、提高人口素质和保护环境资源永续利用的条件下进行经济和社会建设，保持发展的持续性的条件下进行经济和社会建设，保持发展的持续性和良好势头。因此保护好人类赖以生存与发展的大和良好势头。因此保护好人类赖以生存与发展的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然环境和自然资气、淡水

59、、海洋、土地和森林等自然环境和自然资源，防治环境的污染和生态的破坏，是社会主义建源，防治环境的污染和生态的破坏，是社会主义建设的一项战略性任务。设的一项战略性任务。 ，实施可持续发展战略必须开创新的发实施可持续发展战略必须开创新的发展模式。实施可持续发展战略，是要代替传统的展模式。实施可持续发展战略，是要代替传统的落后的发展模式，把经济发展与人口、资源、环落后的发展模式，把经济发展与人口、资源、环境协调起来，把当前发展与长远发展结合起来。境协调起来，把当前发展与长远发展结合起来。在现阶段，要实现经济体制由计划经济体制向市在现阶段，要实现经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转变和经济增长方式由

60、粗放型向集场经济体制的转变和经济增长方式由粗放型向集约型的转变，使国民经济和社会发展逐步走上良约型的转变，使国民经济和社会发展逐步走上良性循环的道路。性循环的道路。 ，实现可持续发展战略必须转变思想实现可持续发展战略必须转变思想观念和行为规范。要正确认识和对待人与自然观念和行为规范。要正确认识和对待人与自然的关系，用可持续发展的新思想、新观点、新的关系，用可持续发展的新思想、新观点、新知识，改变人们传统的不可持续发展的生产方知识，改变人们传统的不可持续发展的生产方式，消费方式、思维方式，从整体上转变人们式，消费方式、思维方式，从整体上转变人们的传统观念和行为规范。的传统观念和行为规范。 我国可