生物质能法律问题研究

1、生物质能法律问题研究摘要：生物质能是一种重要的可再生能源，它是仅次于石油、煤炭、天然气的第四大能源，具有可再生性和环保性两大特点。在能源需求量巨大、环境问题日益严重的今天，生物质能的合理开发利用越来越重要。 本文主要分析了生物质能与传统能源相区别的特点，对我国现阶段生物质能开发利用的有关法律、法规、政策进行了简单的梳理。主要从可再生能源法方面对有关生物质能开发利用的总量目标、专项资金、经济激励等法律制度进行分析。介绍了我国生物质能开发利用现状，现有的法律法规存在的问题，以期通过专门化立法、完善配套措施、强化现有法律法规执行等措施促进生物质能的开发利用。关键词：生物质能 法律规范 能源法 资源利

2、用目录一、生物质能的概念及其特点3二、规范我国生物质能开发利用的法律政策3（一）宪法和法律层面4（二）行政法规层面4（三）地方性法规层面4（四）部门规章层面5三、生物质能的基本法律制度51、总量目标法律制度52、专项资金法律制度53、经济激励法律制度6（1）财政补贴制度6（2）税收优惠制度6（3）价格补贴制度6四、我国生物质能开发利用法律与政策的问题6五、完善我国生物质能开发利用现行政策与法律的建议7六、结语8 当前我国经济发展迅速，工业化、城市化的进程不断加快，对能源的需求量与日俱增，充足的能源供应面临着越来越大的挑战。同时化石燃料的大量使用和大规模污染物的排放也给环境造成了极大的压力，民众

3、环境意识的提高对我国环境质量提出了更高的要求，解决日益严重的雾霾等环境问题已成为当前政府的一个重要的任务。在这个背景下我国经济面临着巨大的转型压力，能源结构的转型无疑在整个经济结构转型的过程中扮演着重要的角色。国家不断出台一系列的法律、法规、政策来鼓励、引导、和支持太阳能、水能、风能、生物质能等新能源和清洁能源的发展。不可否认我国可再生能源利用已经取得了一定的阶段性成果，但发展水平和速度还低于大部分的发达国家，甚至也落后于巴西、印度等发展国家。本文着重以生物质能这一可再生资源为研究对象，考察其在法律制度方面存在的一些问题，以期能够对我国未来的生物质能立法提供些许助益。一、生物质能的概念及其特点

4、对于生物质能（Biomass Energy）的定义,学界在表述上高度一致，即认为生物质能是储存在生物质中的能源。我国可再生能源法第三十二条为生物质下了如下定义：生物质能，是指利用自然界的植物、粪便以及城乡有机废物转化成的能源。辞海中有关生物质能的定义是：生物质能，亦称“生物能源”、“绿色能源”。生物直接或间接提供的各种能源和动力。主要指绿色植物通过光合作用将太阳能转化为化学能而存储在生物体内所形成的能源 夏征农：大辞海（环境科学卷），上海辞书出版社2006年版，第255页。由生物质能的定义不难看出，生物质能具有极其广泛的来源和巨大的开发潜力。据研究表明，全球每年形成的生物质达1800亿吨，相当

5、于3000亿吉焦耳（GJ）的能量，是全球现实能源消费的10倍，在理想状态下地球上的生物质潜力可达到现实能源消费的180-200倍。 赵宝庆、朱晓红等著：生物质能政策与法律制度问题研究，上海科学技术出版社2013年版，第25页。生物质能作为一种清洁能源和可再生能源具有自身独有的特点，正是这些特点使其相对于传统化石能源在开发利用方面具有了某些优势。第一生物质能具有可再生性，生物质能直接来源于植物的光合作用，是太阳能以化学能的形式存储在生物质内的一种能量形式。可以说，只要有土地和太阳的存在，生物质能就永远不会枯竭。第二生物质能具有低污染性的特点，一方面，生物质中硫、氮和灰分的含量低，燃烧过程中生成的

6、二氧化硫、二氧化氮较少；另一方面，生物质作为燃料燃烧时释放出来的二氧化碳量相当于它在生长时需要的二氧化碳的量，因而对大气的二氧化碳排放量近似于零，可有效的减轻温室效应。第三生物质能具有可存储性和可替代性，生物质是有机资源，所以可以对原料本身及其固体、液体、或气体燃料进行存储。生物质经过加工转换后获得的燃料可以替代石油、煤炭等化石能源。第四生物质资源十分丰富，生物质能是最安全、最稳定的“绿色能源”。其原料分布广泛、种类多、含量大、成本低、应用范围广。据研究表明，全世界植物每年存储的能量如果折合成电力，则为每年平均每人50万kwh,比目前的人均能耗多40倍 赵宝庆、朱晓红等著：生物质能政策与法律制

7、度问题研究，上海科学技术出版社2013年版，第8页。较于生物质能的优点，我们也不能忽视它存在的缺点：原料成分复杂、能量密度低、收集成本高、各种生物质分布不均、利用规模小等，这些都是生物质能存在的缺点和不足。生物质单位质量热值较低，而且一般生物质中的水分含量大，也影响了生物质的燃烧效率和使用程度。另外，生物质分布比较分散，收集、运输和预处理成本也相对较高。二、规范我国生物质能开发利用的法律政策随着生物质能产业和技术的发展，国家对生物质能的重视不断提高，生物质能源在新能源中扮演着越来越重要的角色。为了促进生物质能的进一步发展，国家需要在不同层次、不同方面以法律、政策等规范来支持、引导其发展。（一）

8、宪法和法律层面 我国宪法第二十六条规定国家保护和改善生活环境，防治污染和其他公害。宪法虽然没有直接涉及促进生物质能发展的规定，但对国家关于环境保护、防治污染和公害责任的规定实际上间接鼓励了像生物质能这一类的新能源和清洁能源的发展。而法律主要有2002年的清洁生产促进法、2005年的可再生能源法、2007年的节约能源法、2008年的循环经济促进法，这些法律鼓励清洁、高效发展生物质能，尤其是生物液体燃料，鼓励企业利用先进技术对农产品的副产品及废弃物进行综合利用，开发沼气等生物质能。可再生能源法明确提出了三个原则：国家责任和全社会支持相结合，政府引导和市场运作相结合，当前需求和长远发展相结合，力求通

9、过行政规制和市场激励措施，为可再生能源同常规能源竞争创造公平的市场环境，引导和激励各类经济主体积极参与到可再生能源的开发利用中来，以有效加快我国可再生能源的开发利用进程 李景明：“生物质能现状与发展”，载知识就是力量，2009年第11期。虽然可再生能源法不是一部专门规范生物质能发展的法律，但其作为统领可再生能源的法律，生物质能作为可再生能源的一种，其开发利用当然受到该法的调整。 此外，涉及生物质能开发利用的法律规范还有电力法、农业法、森林法、中华人民共和国建筑法、中华人民共和国大气污染防治法等。（二）行政法规层面目前尚无专门规范生物质能源的行政法规，但是间接调整生物质能开发利用的法律规范不少。

10、如电力设施保护条例（1987年9月15日由国务院发布，1998年1月7日第一次修正，2011年1月8日第二次修正）适用于生物质能发电设施的保护，其中第八条规定的“发电设施、变电设施的保护范围”就包括生物质能生产中的下列设施：“1、发电厂、变电站、换流站等厂、站内的设施；2、发电厂、变电站外各种专用的管道（沟）、储灰场、水井、泵站、冷却水塔、油库、堤坝、铁路、道路、桥梁、码头、燃油装卸设施、避雷装置、消防设施及有关辅助设施。”再如电网调度管理条例（1993年6月29日由国务院发布、2011年1月18日修正）第三条规定：“中华人民共和国境内的发电、供电、用电单位以及其他有关单位和个人，必须遵守本条

11、例。”此外，还有中华人民共和国增值税暂行条例（1993年12月13日中华人民共和国国务院令134号发布）第二条规定纳税人销售或者进口沼气，试用的增值税税率为13%。除上述国务院颁布的行政法规外，国务院还颁布了与生物质能相关的法规性文件，如国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知规定：“对用外购或委托加工收回的已税汽油生产的乙醇汽油免征消费税；用自产汽油生产的乙醇汽油，按照生产乙醇汽油所耗费的汽油数量申报纳税。对外购或委托加工收回的汽油、柴油用于连续生产甲醇汽油、生物柴油的，准予从消费税应纳税额中扣除原料已纳消费税税款。”（三）地方性法规层面各地方根据自己的特点，制定了一系列因地制宜的规范，如湖

12、北、湖南、山东三省都制定了农村可再生能源条例，黑龙江省制定了黑龙江省农村可再生能源开发利用条例等，相关的还有河南省节约能源条例、西安市禁烧秸秆综合管理办法、江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综合利用的决定等。（四）部门规章层面 在可再生能源法颁布之后，国务院有关主管部门及相关职能部门先后出台了一系列适用于生物质能的部门规章和法规性文件，下列相关法律文件是综合调整新能源和可再生能源的部门规章。 1、可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法，该办法为生物质发电项目的电价制定、生物质能电价附加费的支付和分摊提供了依据。作为该办法的配套文件，国家发改委于2007年1月11日颁布了可再生能源

13、电价附加收入调配暂行办法。为促进可再生能源开发利用，规范可再生能源电价附加资金管理，提高资金使用效率，财政部、国家发改委、国家能源局于2012年3月14日印发了可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法。 2、可再生能源发电有关管理规定，该规定对生物质发电（包括农林废弃物直接燃烧和气化发电、垃圾焚烧和垃圾填埋气发电、沼气发电）项目的管理机构、电网企业和发电企业的责任做出了具体的规定。 3、电网企业全额收购可再生能源电量监管办法（国家电力监管委员会于2007年7月25日发布），该办法明确了电网企业全额收购可再生能源发电上网电量的责任。 三、生物质能的基本法律制度 可再生能源产业作为一种新兴的能源产业

14、较传统产业具有一定的优势，但其发展必须要依靠政府的鼓励、支持和引导，充分发挥市场和政府两种经济手段的作用。2005年2月由全国人大常委会通过的可再生能源法，该法对可再生能源开发利用的基本原则、基本制度、法律责任等做了明确的规定。生物质能作为可再生能源的一种，其开发利用当然属于该法的调整范围。因此，研究生物质能的立法现状，自然首先要研究可再生能源法所确立的相关法律制度，这些制度包括总量目标法律制度、专项基金法律制度和经济激励法律制度。1、 总量目标法律制度 只有确立可再生能源开发利用的总量目标并辅以实现该目标的其它制度和手段，才能实现可再生能源跨越式长足发展。为此，可再生能源法确立了生物质能的总

15、量目标制度。该法第七条规定：“国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源的实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布。国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并予公布。”为了贯彻可再生能源法，国家发改委制定了可再生能源中长期发展规划。可再生能源中长期发展规划提出：到2020年，生物质发电总装机容量达到3000万Kw，生物质固体成型燃料年利用量达到5000万t，沼气年利用量达到440亿m3，生物燃料乙醇年利用量达到1000万t，生物柴油年利用量200万t。可再生能源发展“十二五”

16、规划提出的“十二五”期间生物质能发展目标是：到2015年底，生物质发电装机将达1300万Kw，到2020年将达3000万Kw，在2010年底的550万Kw上分别增长1.36倍和4.45倍。其中，“十二五”末，农林生物质发电将达800Kw，沼气发电将达200万Kw,垃圾焚烧发电将达300万Kw。 陈放：“加快我国生物质可再生能源产业发展的建议”，载可持续发展，2010年第1期。2、 专项资金法律制度 目前可再生能源发展仍处于起步阶段，可再生能源的开发利用离不开国家专项财政资金的扶持。可再生能源法第二十四条规定：“国家财政设立可再生能源发展专项资金，用于支持可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制

17、定和示范工程；农村、牧区生活用能的可再生资源利用项目；偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；可再生能源资源的勘察、评价和相关信息系统建设；促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。”为了加强对可再生能源专项基金的管理，提高资金使用效益，财政部于2006年5月颁布了可再生能源发展专项资金管理暂行办法。根据该办法第六条规定，生物乙醇燃料、生物柴油等可再生能源被确定为可再生能源资金的重点扶持对象。3、 经济激励法律制度可再生能源法规定了一系列促进可再生能源开发利用的经济激励措施，主要包括以下几点。（1）财政补贴制度 可再生能源法第十八条第二款规定：“县级以上人民政府应对农村地区的可再生能源利用项目

18、提供财政支持。”第二十五条规定：“对列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款。”2006年，财政部等五部委联合下发了关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见，确立了坚持产业发展与财政支持相结合的原则，并且明确了弹性亏损补贴、原料基地补助、示范补助三种生物质能的财政补贴形式。（2）税收优惠制度可再生能源法第二十六条规定：“国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠。”关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见提出：“对国家确实需要扶持的生物能源和生物化工生产企业，国家给予税收优惠政策，以增强相关企业竞

19、争力。”（3）价格补贴制度价格补贴是弥补生物质能与化石能源比较处于劣势的重要手段，也是激励生物质能发展的必要措施。可再生能源法第十九条规定：“可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。”国家发改委依据可再生能源法发布了可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法，具体落实对可再生能源发电项目的价格补贴制度。该办法将可再生项目上网电价分为政府定价和政府指导价。对于生物质发电项目上网电价实行政府定价的，由国务院价格主管部门分地区制定标杆电价，电价标准由

20、各省（自治区、直辖市）2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价构成。补贴电价标准为每千瓦时0.25元。发电项目自投产之日起，15年内享受补贴电价；运行满15年后，取消补贴电价。自2010年起，每年新批准和核准建设的发电项目的补贴价格比上一年批准和核准建设项目的补贴电价递减2%。四、我国生物质能开发利用法律与政策的问题由于我国在生物质能处于产业化规模化发展的初期，所以现行的生物质能相关法律与政策还存在如下的问题。首先，生物质能的法律规范体系不完善。第一，目前我国对于生物质能源的立法还在初级阶段，不但没有能源基本法，也没有统一的生物质能专项立法，甚至相关立法对此涉及的内容也非常有限，作为单行法

21、的中华人民共和国可再生能源法是对各种可再生能源的共性问题做出概括性的调整，过于抽象，难以操作。其中直接涉及生物质能源的条款，也只是一些政策性宣言。而 “完备的能源法律体系一般由统一的能源基本法和单独的能源具体法构成” 肖乾刚等著:能源法，法律出版社1996年版，第94页。第二，现行关于生物质能源的立法零散、效力低下。目前我国除了可再生能源法和其他相关法律中少量条款外，调整生物质能源开发利用的规范性文件主要是国家环保局、国家农业部等部门制定的政府规章。这些规章来自国务院不同部门，每个部门只针对某一个问题进行规定。从立法的效力等级排序来看，部门规章的法律效力偏低，不具有强制执行力和可操作性，并且规

22、定零散，导致对于生物质能发展所起的促进作用有限，没有发挥法律法规本应发挥的作用。第三，我国生物质能立法中地方性立法较为缺乏。从国外经验来看，生物质能的发展，除去国家层面的立法予以规范外，还必须加强地方立法。以美国为例，在美联邦制定一系列生物质能立法的同时，美国一些州也开始已经启动可再生能源立法。我国生物质能源资源分布不均衡一致，比如中部地区平原较多，更适合种植玉米、大豆等能源性作物，而西部如云南，生物资源多样性特点显著，生物质资源十分丰富。 目前，可作为原料生产燃料乙醇的品种达10多种，有木薯、红薯、甘蔗、马铃薯、巴蕉芋等，适宜生物柴油开发的则有膏桐 ( 俗称麻疯树) 、黄连木、橡胶籽油、桐籽

23、油、蓖麻籽油等 郭安，赵祎：“云南发展生物质能的比较优势和策略”，载西南林学院学报2007年第二期，第83页。因而，需要因地制宜地加强地方性立法。从我国地方的当前立法情形来看，有关生物质能源开发利用的地方立法则大多是空白，或者只有数量极为有限的地方性法规或规章有所涉及。其次，在法律法规的内容里也有缺失。第一，生态环境保护内容不够。虽然说生物质能能够最大限度地减少温室气体和其他污染物的排放，但是开发利用生物质能在开发利用中也存在生态环境的负面影响。而目前关于生物质能发展的法律法规中又缺少环境保护的具体内容，应该在相关法律中予以重视。虽然我国关于生物质能的相关法律规定大多是散见在有关节约资源、清洁

24、生产、循环经济等一系列政策性法律文件中的，但这些法律中并没有发展生物质能相关环境保护的规定。第二，我国生物质能立法中缺乏足够的激励机制。激励机制是对生物质能发展的很好的引导，目前来看，虽然我国总体上支持和鼓励发展生物质能源，但在立法中尚没有与之相配套的政策措施，激励机制也没有完全建立。最后，我国的能源政策还不够重视生物质能源的政策，尽管我国对能源问题越来越重视，但是对生物质能源的重视程度显然不够。可再生能源法对风能、太阳能有较大的扶持力度，在实际的发展过程中，有的地方和部门对生物质能源的发展从思想认识上重视不够，从资金投入上支持不够，从政策优惠上扶持不够，在技术后续服务上投入不够。另外从可再生

25、能源发展十二五规划中的力度与措辞可以看出，我国在可再生能源的发展规划中，对比水能、风能、太阳能等开发研究而言，我国对生物质能源的重视程度还需要提高。五、完善我国生物质能开发利用现行政策与法律的建议 针对我国现行的生物质能开发利用的有关法律政策，笔者认为可以从以下几个方面入手： 1、应及时制定生物质能领域的专门法律。可以考虑由全国人大常委会制定生物质能法，该法除了应对不同种类的生物质能的共性问题进行调整之外，还应结合各种生物质能开发利用属性、地域分布、开发利用技术与方式、开发利用现状等分别对每种生物质能进行具体规范和调整，以期在保证环境效益和粮食安全的前提下，发挥各种生物质能的优势，最大限度的开

26、发利用我国生物质能；也可以考虑由国务院根据可再生能源法所确立的基本原则和基本制度制定生物质能条例。 2、加快完善配套法律法规及政策。在制定上述生物质能法或生物质能条例之后，应该对规范生物质能的部门规章和其他规范性文件进行清理，对与生物质能法或生物质能条例相冲突的政府规章和其他规范性文件加以修改或废除，同时消除规章之间、规章和其他规范性文件之间的冲突。对于实施生物质能法或生物质能条例所需制定的部门规章，应予及时制定。3、因地制宜完善地方法规、规章与政策。如上所述，地方政府也应在生物质能法或生物质能条例制定之后，对由本级人大和政府制定的规范地方生物质能开发利用的地方性法规、政府规章和其他规范性文件进行清理。同时，应加大对地方政府制定生物质能法律规范的力度，以促进地方生物质能的特色发展。4、强化生物质能法律与政策的执行。在几乎完全由政府唱独角戏的中国可再生能源法立法和政策执行机制下，由于政策的连续性、稳定