矿产资源法的修订问题

1、矿产资源法的修订问题作为国家第一产业的矿业，处于产业链的上游，担负着为下 游四十几个产业提供原材料的重任， 是我国经济持续发展的基础。 然而，在利益的驱动下，矿业界各种利益主体无证采矿、越界采 矿、权力办矿、采富弃贫、非法转卖矿产资源等不法行为频繁发 生。这不仅导致对矿产资源的掠夺性开采，严重浪费和破坏矿产 资源，而且导致环境污染、安全事故频发以及刑事案件等严重后 果。青川血案正是当时我国法律对矿业权规定不到位的悲剧缩影。法律缺位下的矿业开采乱局 新中国成立后，我国长期实行计划经济，矿业权制度一度空 白，我国学者对矿业权研究也较少，而法学界对矿业权法律制度 的研究几乎是一片空白。直到 1986

2、 年，我国民法通则和矿 产资源法出台，才初步建立了矿业权制度的法律体系。民法通则第 81 条第 2 款规定 : 国家所有的矿藏，可以依 法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民 采挖。国家保护合法的采矿权。矿产资源法提出有关矿业权的条款和内容，规定勘查矿 产资源，必须依法登记。开采矿产资源，必须依法申请取得采矿 权。国家保护合法的探矿权和采矿权不受侵犯同时，还规定了国 家对矿产资源勘查实行统一登记制度、对矿产资源开采实行审批 和发证制度、对矿产资源实行有偿开采，并明确规定了各部门、 地方的监督管理职能。在当时的计划经济体制下， 1986 年的矿产资源法曾对整 个矿业发展发挥过很

3、大的作用。经过数年的实践，到 1994 年，国 务院颁布了中华人民共和国矿产资源法实施细则 ，将矿业权的 解释和运用向前推进了一大步。但局限于矿产资源法的规定 与当时的法制状况， 细则中有关矿业权的规定仍很抽象，无法 在矿业活动中得以广泛应用。当时，我国矿政管理出现严重的条 块分割现象，国家对矿产资源的所有权被虚化，造成国家资产大 量流失，矿业权人的经济利益得不到保护，矿业投资环境恶劣。据原青川县黄金管理局一名工作人员介绍， 20世纪 90 年代， 在当地办理采金许可证是在黄金管理局直接办理，申请人写个申 请、交钱就可以办证，基本上不会审核申请人的资料等。申请人 办理完采金许可证后，开采者看中

4、主矿区外的哪块地，就可以直 接在哪块地上开采。如今，广元黄金管理局和青川县黄金管理局 已经依法撤销， 主矿区外的黄金开采须经过企业自行申请， 经县、 市、省级相关部门审批通过后，根据有偿取得制度，通过招标取 得相关区域开采权。而这些制度的变革都是国家于1996 年对矿产资源法进行修订后开展的。修法后的矿业权有偿取得制度20 世纪 90 年代末期，特别是在 1996 年，国家正从计划经济 体制向市场化经济体制转变。青川血案发生后，国家下定决心改 变当时矿产资源行政配置管理的状况，以达到规范在国家矿产资 源开采上的社会秩序和市场秩序。正如中国人民大学商法研究所 所长刘俊海所说 : 从历史角度来看，

5、 正是青川血案以及其他类似的 案件，才倒逼了相关法律的改革。1996 年 8 月 29 日，国家对矿产资源法 做了及时且重要的 修改和完善，并于 1997 年正式实施，构建起新的矿业权法律体系 框架。修订后的矿产资源法对我国矿业权法律制度进行了修 改和完善，明确规定国家实行探矿权采矿权有偿取得制度，建立 了适应社会主义市场经济体制和符合国际通行做法的探矿权、采 矿权有偿取得制度。1998 年 2 月，矿产资源法 的三个配套法规 矿产资源勘查 区块登记管理办法 、矿产资源开采登记管理办法和探矿权 采矿权转让管理办法同时发布施行，标志着我国矿业权制度初 步建立。2003 年 6 月，国家出台了探矿

6、权采矿权招标拍卖挂牌管理 办法 （ 试行） ，推动了市场对矿产资源优化配置的基础作用进程。2005 年 9 月，国家出台了关于规范勘查许可证采矿许可证 权限有关问题的通知 ，进一步规范了探矿权、采矿权登记审批管 理办法，要求严格按照规划和法定的权限出让探矿权、采矿权。2006 年 1 月，为了完善探矿权、 采矿权的招标拍卖挂牌管理， 国土资源部出台了关于进一步规范矿业权出让管理的通知 ，从 分类管理人手，根据矿产资源的自然属性和地质勘查工作程度， 按勘查风险程度不同，分类出让探矿权、采矿权。日益高涨的再修法呼声曾参与 1996 年矿产资源法修订的中国政法大学教授李显 东表示，回顾矿产资源法颁行

7、近 30 年的历程，伴随着我国矿 业的迅猛发展，其经历了一个从计划经济到市场经济，逐渐由基 本适应到有所不适应的过程。 不过，1996 年我国对矿产资源法 的修改仅是一种局部的小改，整部法律的私法内容尚显薄弱，依 然是一部以公法为主导的法律， 没有摆脱强烈的行政色彩。 因此， 再次修改矿产资源法的呼声日益高涨。2003 年，全国人大常委会提出加快矿产资源法修订工作 要求。随后，国土资源部成立队伍，开展调研论证，开始新一轮 矿产资源法的修订工作。据参与修法的专家表示，此次修改 矿产资源法以矿产资源分类分级管理为基础，以建立和完善 探矿权、采矿权的权利制度为核心，以推进矿产资源合理开发利 用水平为目标，进行较为全面的修改。截至 2020 年，相关部门已 经先后形成十余稿矿产资源法修改稿。但由于在一些关键问 题上社会各方未达成一致意见，近十年的修改工作也仅停滞于讨 论、起草阶段，未能取得实质性进展。2020 年，国家将矿产资源法的修改列人十一届全国人大 常委会立法规划，要求由国务院起草。随后，国务院将矿产资