第二章社会政策学科的历史发展及理论体系

1、第二章第二章 社会政策社会政策学科的历史发展学科的历史发展及理论体系及理论体系 v一、社会政策学科的发展v二、社会政策研究关注的重点问题v三、我国的社会政策研究v四、社会政策和公共服务投入v五、我国的社会政策研究经验v六、欧盟社会政策的发展v七、欧盟社会政策发展的启示主要内容v一、社会政策学科的发展一、社会政策学科的发展 在当今世界上，社会政策被认为是关于国家与公民的在当今世界上，社会政策被认为是关于国家与公民的个人福利（广义的）之间的关系，涉及收入分配、民主参个人福利（广义的）之间的关系，涉及收入分配、民主参与、政府财政等社会领域的社会科学学科。具体而言，社与、政府财政等社会领域的社会科学学

2、科。具体而言，社会政策一般包括：社会福利与社会保障政策、文化教育政会政策一般包括：社会福利与社会保障政策、文化教育政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、人口政策、劳策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、人口政策、劳动就业政策等。在欧洲，社会政策的最新发展是将动就业政策等。在欧洲，社会政策的最新发展是将“食品食品安全安全”放到了第一位。放到了第一位。 在上个世纪中后期，在上个世纪中后期，“经济增长不会自然而然地带来经济增长不会自然而然地带来社会进步社会进步”，“在市场失灵的社会领域必须有政府的介入在市场失灵的社会领域必须有政府的介入和干预和干预”等思想在国际上逐渐形成共识。在这样的背景下，等思

3、想在国际上逐渐形成共识。在这样的背景下，作为一门新兴的社会科学应用学科，社会政策学在世界各作为一门新兴的社会科学应用学科，社会政策学在世界各国发展势头都非常迅猛，现在已经在国际社会科学界占据国发展势头都非常迅猛，现在已经在国际社会科学界占据着非常重要的地位。应该指出，社会政策的迅猛发展与其着非常重要的地位。应该指出，社会政策的迅猛发展与其基本价值理念密切相关，这包括以公平与权利为基本价值基本价值理念密切相关，这包括以公平与权利为基本价值观，从不讳言自己的价值立场，以公民参与为基石和以渐观，从不讳言自己的价值立场，以公民参与为基石和以渐进主义为发展策略。进主义为发展策略。 v从我国社会的实践看，

4、医疗、上学、住房、安全等是近年来社会政策研究关注的重点问题。 社会政策学认为，在社会领域中，有6项公民权利是国家必须予以保障或满足的，这就是生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。对老百姓而言，上述这6个方面的基本需求层面又是不可或缺的。以马斯洛的“需求层次论”来对这6项社会权利进行考量，可以发现，社会权利所涉及到的人的需求都处于“生理的需求”和“安全的需求”这两个较低的层次上。需求层次越低，就越接近人的自然属性，因此在这些方面老百姓几乎没有退路。要确保社会领域的基本公民权利的实现就需要政府和社会给予制度性的保证和有效的社会支持，这就是社会政策追求的基本目标。 实际上，养老、医疗

5、、教育和住房等社会问题，已经在拖我国经济建设的后腿。我国的低收入乃至中等收入群体（约占总人口的70%80%）在压力之下，不得不以尽可能地多存钱的方式来应付社会经济风险。从上个世纪90年代城乡居民储蓄存款余额达到6万亿元时开始，政府就采取了一系列的措施，包括8次降低银行存款利息和征收利息税，但城乡居民储蓄存款余额却继续蹿高，到2005年竟达14万亿元。这大大影响了消费，造成了严重的内需不足。二、社会政策研究关注的重点问题二、社会政策研究关注的重点问题 三、我国的社会政策研究三、我国的社会政策研究 v社会政策研究在当代中国社会中起步较晚。改革开放20多年来，有一大批不同学科背景的学者投身于政策研究

6、。但是，他们在价值理念上并没有形成共识，往往以不同学科不同的甚至相互矛盾的视角和立场来观察和分析社会现实，因此，在很多问题上难以取得共识，致使“唯GDP论”大行其道。同时，在我国部分政府机构的传统观念中，把政策制定仅仅看成是“自己的”或“内部的”事务，不重视乃至不愿意与社会、与公众沟通，制定政策时又往往受制于“部门利益”，因此，在政策设计和实施等各个环节上的问题就更加凸显出来，社会领域的一些政策有不少不尽如人意之处，近年已经成为社会关注的焦点，很多问题都亟待我们研究和解决。 在政策制定和实施过程中，公民参与是非常重要的。如今国际上常用市场理论中的“用户”的观念来看待我们所常讲的“政策对象”，其

7、背后的理念即“用户是上帝”。但是在现实生活中，决策者要听到老百姓的“实话实说”某些时候也并不是十分容易。所以，社会政策专家在政府与公众，尤其是在政府与弱势群体之间扮演“中介”角色就显得很重要。就方法和手段而言，专家可以运用社会科学的调查研究方法将公众的意见集中起来，经过定量的和定性的分析，实事求是地反映给决策者。专家们还可以根据社会政策的理论提出可供选择的若干政策方案，有利于政府决策。以城市居民最低生活保障制度为例，社会政策学者在政策形成过程中的介入和干预，对这项制度的创立和发展起到了非常重要的作用。 v四、社会政策和公共服务投入四、社会政策和公共服务投入 v从某种意义上说，和谐社会的核心问题

8、是社会关系的和谐，这包括个人与个人之间的关系、个人与社会组织（政府、单位、社区、社团等）之间的关系、社会组织与社会组织之间的关系，而社会政策是在广义的福利领域调整社会关系，尤其是个人与政府及其他社会组织的关系的有用的工具。在构建和谐社会的过程中，社会政策应该是大有用武之地。 在近年来的社会政策研究中，提出的一个重要思想就是社会政策和公共服务投入实际上是社会投资。对当前我国社会可以有一个基本判断，就是我国社会已经完成了最初的资金积累，人民生活也已达到了温饱水平，因此，今后发展的动力就会从“脱贫”转向“消费”。有效的社会政策是免除老百姓的后顾之忧，只有这样，他们才能放手去消费，“边际效应”在这里走

9、向“极大化”。 v五、我国的社会政策研究经验五、我国的社会政策研究经验 经过自90年代后半期以来10年的实践，我国的社会政策研究也总结出了以下10条经验：v（1）社会政策是天然地偏向弱势阶层的。v（2）向着市场或者“准市场”方向的改革，首先要想好穷人怎么办。v（3）自下而上的政策过程成功的可能性较大。v（4）复杂的政策一定不是好政策。v（5）所有的社会政策都有其局限性，所有的社会政策都是双刃剑。v（6）要解决社会问题常常要靠政策的组合。v（7）对社会政策进行评估时一定注意倾听政策用户的声音。v（8）政府部门要与非营利组织结成伙伴关系。v（9）要让基层社区实现真正的自治。v（10）最大的政绩就是

10、使老百姓今天比昨天过得好，明天又比今天过得好。六、欧盟社会政策的发展六、欧盟社会政策的发展v自自1957年签订罗马条约后的年签订罗马条约后的40余年历史中，欧盟社会政策的余年历史中，欧盟社会政策的发展经历了许多变化，大体上发展经历了许多变化，大体上我们可以将其划分为四个阶段。我们可以将其划分为四个阶段。总的来讲，欧盟社会政策的发总的来讲，欧盟社会政策的发展是从小到大、从弱到强、从展是从小到大、从弱到强、从零敲碎打到逐步系统化、制度零敲碎打到逐步系统化、制度化。化。1.第一阶段：萌芽和产生阶段（第一阶段：萌芽和产生阶段（1957-1985）v当当1957年在年在“欧洲煤、钢联合体欧洲煤、钢联合体

11、”的基础上，欧洲的基础上，欧洲经济共同体（经济共同体（EEC）成立时，主要的动机是市场利）成立时，主要的动机是市场利益，如同其名称一样，它首先是一个益，如同其名称一样，它首先是一个“经济经济”共同共同体。发起国在签订体。发起国在签订“罗马条约罗马条约”时，都相信，如果时，都相信，如果能在平等的条件下竞争，资源分配将会更有效，由能在平等的条件下竞争，资源分配将会更有效，由此推动的经济增长将会自动导致社会发展。当时，此推动的经济增长将会自动导致社会发展。当时，社会的发展被看成是经济整合的产物，而不是被看社会的发展被看成是经济整合的产物，而不是被看作是后者的前提。由于这一认识，作是后者的前提。由于这

12、一认识，“罗马条约罗马条约”中中只有很少关于社会政策的条款（只有很少关于社会政策的条款（248项条款中只有项条款中只有12项条款与社会政策有关），不过，条约使用了项条款与社会政策有关），不过，条约使用了“社会政策社会政策”这个术语。这个术语。 1961年，欧洲委员会（ Council of Europe）实施“社会宪章”，该宪章确立了四项社会基本原则：没有性别歧视地获得平等机会和平等待遇的权利，劳动者获得信息和咨询的权利，劳动者参与决定和提高工作条件和工作环境的权利，老年人获得社会保护的权利。但是，该委员会不是欧洲经济共同体的正式机构，所以，它提出的基本原则没有什么约束力。不过，这个宪章建立的

13、综合、一贯的社会政策目标，成为后来“欧共体社会权利宪章”的蓝本。70年代初，由于经济发展造成的区域和社会不平等开始出现，再者，1973的英国等三国的加入带来了与发起国不同的福利制度模式。（注：当时，六个发起缔约国的福利制度基本上属于“大陆福利模式”。但是，后来随着1973年英国、丹麦和爱尔兰的加入，80年代希腊、葡萄牙和西班牙的加入。带来了“盎格鲁撒克逊北欧的社会福利模式”和“南欧福利模式”。）欧共体部长理事会（Council of Ministers）开始认识到建立欧共体层次上社会政策的必要性，认识到：经济发展本身不应被看成是最终目的，公民生活质量的提高才应当是目的。基于这一认识，1974年

14、通过了“欧共体社会行动方案”。该方案主要关注与工作环境有关的三个方面，即充分和更好的就业，生活和工作条件的提高，在经济和社会中管理与工作的决定上以及劳动者在企业活动方面的更多参与。70年代，欧共体采取的相应社会行动计划主要关注的是贫困、残疾人以及那些在战后经济繁荣中未获得好处的受排斥群体。这些人的利益在当时强调效率、生产力和竞争力的经济发展中被严重忽略。 在此，有必要指出，当时的部长理事会对欧共体（EC）在社会政策方面职责的看法是很保守的，其权力也很有限。欧共体没有直接干预各成员国社会事务的权力，其职责只是促进成员国之间的合作。因此，1974年“欧共体社会行动方案”的基础是而非立法。 v2.第

15、二阶段：重视与发展阶段（第二阶段：重视与发展阶段（1985-1993）v20世纪80年代中期，要求建立更具约束力的社会政策的呼声开始出现。1985年，法国的J.德勒斯成为欧共体委员会（European Commission）的主席。他认为：社会政策是完善统一市场自然的配置条件和解决困境的手段，“任何忽视欧共体社会层面又企图发展共同市场的努力都注定要失败”。但当时，社会政策的振兴仍然非常多地被结合进经济活动中来考虑，在这种背景下，1985年，欧共体委员会第一次对社会政策进行讨论。在这次讨论会上，社会政策被看成是加强经济内聚力的手段，应当被置于与经济、货币和产业政策相同的基础上加以发展。用功能主义

16、的话来说，就是社会政策“是经济整合的功能性前提”。比较第一阶段，我们可以看出，这种认识已经基本扭转了签订罗马条约时认为的“社会发展是经济整合的产物”的观点。v在这次讨论中，就业问题成为社会政策各项提案的核心，此外，还讨论了企业管理者与工人的对话、社会保护方面的合作与商讨等。但是德勒斯坚持认为，重要的是通过立法建立共同体的社会政策法规。这一思想首先被反映在1986年签订的“单一欧洲法案”（SEA），通过该法案，一些社会政策被列入共同体的法律框架中。因此，后来的一些专家、学者将该法案誉为欧盟社会政策发展中第一个里程碑。v1992年2月7日，在荷兰的马斯特里赫特签署了“马斯特里赫特条约马斯特里赫特条

17、约”（简称“马约”）。在该条约的附件中有“社会政策协议”，它也可被看作是一个独立的社会政策草约，这个协议将“单一欧洲法案”确立的条文进一步加以补充和完善。应当说，在严格立法意义上，该条约即“欧盟条约”的签订宣告了欧盟（EU）的建立。v首先，该协议将社会政策的范围扩大到教育、职业培训、年轻人工作、文化和公共健康；同时修改了“罗马条约”中有关经济和社会整合的部分。v其次，为管理者与劳工的对话建立了一个基础，即有关工作健康和安全、工作条件、工人获取信息和咨询、男女平等以及被排斥在劳动力市场的群体的平等权利的决定需要集体协商，并且遵守有效多数投票的原则。v再次，在劳动者的社会保障、劳动者被解雇的社会保

18、护、被雇用者和雇用者的代表关于谈判方面的决定应由所有签约国一起讨论。v最后，协议还授权部长理事会在社会政策领域内，可以采用“欧盟指示”、“贯彻实施的最起码要求”等手段进行行政干预。 v3.第三阶段：确立了欧盟社会政策发展的框架第三阶段：确立了欧盟社会政策发展的框架（1993-1997）v自进入20世纪90年代后，主要由于经济结构的调整，欧盟的失业问题越来越严重，失业率居高不下，长年保持在10%以上。于是，欧盟逐渐将失业问题和与失业有关的社会政策列为头等重要的大事。1993年，欧盟出版了许多官方文件，指出：欧盟社会政策仍是其议事日程上的重要议题，但是，就业问题已成为重中之重，是一个“战略性的问题

19、”。同年12月，第一个欧盟层次上解决失业问题的重大步骤被推出，这就是著名的“德勒斯白皮书：增长、竞争与就业”发表，这个白皮书所提出的政策措施后来被称为“欧盟就业战略”，它奠定了以后欧盟一系列社会政策特别是就业政策发展的基础。 v白皮书第一次在两方面作出了重要突破。v第一，它要求，为了从经济增长中产生最大的就业增长，各成员国政府及其政策制定中的伙伴必须采取系统的政策行动，即包括从税收、职业培训、教育、经济到社会保护和社会合作。它明确地指出，劳动力市场的措施是根本，但它在提高就业增长方面并不完善；同样，经济增长也是根本，但它在推动经济产出工作岗位方面也不很成功。它要求欧盟走出“零敲碎打”的政策制定

20、的模式，将零碎分隔的政策融合为一个整体，制定长远的政策目标：强调制度性结构改革的社会政策，对教育、职业培训和劳动力市场体系加大投资，从而使人民能够贡献于社会、劳动力市场能够反应灵敏。v第二，白皮书第一次强调欧盟自己在帮助各成员国解决共同就业问题方面如何扮演中心角色，它第一次促使欧盟有关机构注意各成员国应当怎样而不是是否共同协作，解决有关的就业和与此有关的社会问题。v白皮书的精神又被几乎与其同时发表的专论欧盟社会政策的“绿皮书”和后来发表的“白皮书”进一步加以稳固。1993年11月，欧盟发表了题为“论欧盟社会政策”的“绿皮书”。绿皮书主要有三个部分，第一部分是对欧盟社会政策的回顾，首先就指出，欧

21、盟的社会政策涵盖了相当广阔的领域，包括机会平等、健康医疗、社会安全、就业与劳动力市场、社会保护与社会保障、贫困与社会排斥等。第二部分指出了欧盟面临的社会挑战，这些挑战主要有三方面：社会整合的下降、社会保护和社会稳定受到威胁、高失业率。强调要“保证经济与社会肩并肩地发展”。第三部分讨论了欧盟对这些挑战采取的可能应对措施，提出，必须进一步建立法律框架和采取行动，政府部门、社会力量、欧盟议会、经济和社会委员会以及其他组织和个人都应当关心和坚持欧盟委员会下一阶段的社会政策。绿皮书明确指出：必须强调所有人就业机会平等和社会福利与社会稳定的重要性。它坚持，高标准的社会保护是支撑经济竞争所必需之物，它应当作

22、为政府政绩的验证，而不是将来行动的处方。v仅仅半年左右即1994年7月，欧盟又发表了题为“欧洲社会政策欧盟发展之路”的“白皮书”。白皮书希望通过提出一个社会政策方向和目标的综合性纲领，在20世纪结束时完成欧盟社会政策的设计。因此，它被认为是20世纪末和21世纪初欧盟社会政策的发展战略。v白皮书首先回答了“绿皮书”提出的问题“欧洲人需要什么样的社会？”肯定了欧盟社会模式的价值和性质，指出，欧盟需要一个经济协调、平衡发展，较低或没有通货膨胀，经济形式的多样化，高就业率和社会保护，生活水平和生活质量的不断提高，经济与社会的相互融合。欧盟层次上的社会政策在稳固社会变迁过程中起着关键作用，高生活水平是“

23、竞争计划中的核心要素”。欧盟社会政策的目的是保障欧盟公民享受到“经济发展的幸福、社会的凝聚和全面高质量的生活水平”；同时，它也特别地强调，欧盟社会模式必须被改革，以适应现代社会的需要。它指出了当代社会变化的关键性特征：世界贸易的全球化，新技术对工作和个人的影响，人口结构的变化与社会的逐渐老龄化，经济活动中相对较低的人口比例与健康医疗和养老金方面相对较高的费用。v白皮书还指出，欧盟政策应当对就业与失业同等重视，它提出了一个重新设计就业制度的行动计划“1995-1997年社会行动计划”，该计划的关注点是就业、男女就业机会和待遇的平等权利，必需和适宜的立法方面的巩固和，建立为每一个人正常发展的有活力

24、的社会以及支持对这种新就业政策进行的制度。“行动计划”确认了三项主要：社会政策是欧盟国家整合过程的核心，社会的广泛变迁需要有活力的全欧视角，社会政策与经济政策需要更紧密地结合起来。白皮书特别强调了市场竞争与社会进步应当是共存共荣的关系。v白皮书还勾勒了一个更广泛的社会政策，它不仅关心就业者的工作条件，也关注没有工作的全体公民的生活。虽然工作岗位的创建、增长和竞争仍是头等大事，但是，社会政策应当扩展到非工作领域中去，应当建立起“作为欧盟宪法基本组成部分的公民社会权利”。它宣称，欧盟委员会的目的是“发展和提高欧盟所有成员的生活水平”，这意味着社会政策不仅应当惠及有工作的人，也应惠及他们的家属和残疾

25、人、青少年、失业者以及外国移民。 4.第四阶段：社会政策成为欧盟主要基石之一（第四阶段：社会政策成为欧盟主要基石之一（1997今天）今天） v1997年10月，欧盟签署了“阿姆斯特丹条约阿姆斯特丹条约”（简称“阿约”），该条约第一次将社会政策与经济政策、货币与财政政策并列为同一级大标题。而在以往的欧盟法案、条约或协议中，社会政策一般是列在经济政策的大标题之下，所以，常常被有关学者讥为“经济目标的陪衬”。阿约的签订改变了这一认识，正如负责“就业、产业关系和社会事务总司”的欧盟委员P.弗林所说的：“社会政策已不再是经济成功之子”。v该条约宣称，“各成员国应当将就业作为共同关心和”将协调采取行动“的

26、，这一共同的关心应当在几个月内成为各成员国行动计划中的详细措施和承诺。 v其基础由四大支柱构成：v（1）就业能力。主要是弥补欧盟就业者的技术和技能差距，特别为青年人、长期失业者和其他在劳动力市场缺少竞争力的群体创造条件，以免他们堕入”受排斥者队伍“。v（2）家精神。通过鼓励自我雇用、革除繁文缛节、改革税收制度，特别在地方和社会经济中发掘新工作资源来建立欧洲新的企业家文化和企业家精神。v（3）适应性。增强就业者面临经济变迁的挑战的能力，以一种使结构调整可被控制和竞争力能被保持的方式来改变工作组织，这也意味着终生的投资和新工作方式的出现。v（4）公平的机会。创造条件使男性和女性在家庭生活和工作场所

27、都能享有公平的机会和待遇，正确应对女性越来越多地参与到劳动力市场这一挑战。v欧盟特别指出，四大支柱是一个统一的整体，孤立地重视某一个支柱是不会产生良好结果的；各成员国行动计划的基础就是根据当地具体情况和条件来这四大支柱。这样，条约就为欧盟提供了一个框架。 v以上四个阶段的主要特点可分别概括为：第一阶段：零碎，社会政策的规定基本无法律效力，欧共体无权干涉成员国社会事务；第二阶段：社会政策进入欧共体法律框架，对成员国具有约束力；第三阶段：建立社会政策的发展框架，系统化和制度化，就业成为社会政策的核心；第四阶段：社会政策成为欧盟主要基石之一，也是欧盟发展的最终目标。七、欧盟社会政策发展的启示七、欧盟

28、社会政策发展的启示 v通过回顾欧盟社会政策的发展和主要内容，我们可从其中得到以下几点启示：v1、从以上所述我们可以看出，在欧洲经济共同体成立之初，并不重视社会政策的制定和实施。虽然使用了“社会政策”的术语，但是，欧盟并不干涉成员国的社会事务。当时EEC的目标限定在经济事务范围内，任何欧盟层次上的社会政策只有在能够支持和加强经济政策时才具有合法性。因此，在“罗马条约”中有限的几句关于社会层面的条文，其原则主要是协调成员国之间的社会福利制度，目的主要是为了拆除劳动力自由流动的障碍，从而使每一个成员国不因其社会福利制度而处于有利或不利的竞争位置。后来，在“社会权利宪章”中，欧盟各成员国就最低社会保障

29、标准达成协议，坚决同意禁止“工资倾销”和“社会倾销”。（注：意指采用低工资、低社会保障标准的策略，降低劳动力成本，以提高竞争力。）这样，就有必要在欧盟层次上建立统一社会政策，以促进全欧盟社会和区域的平等。所以，从欧洲经济共同体发展到欧共体，再发展到欧盟的建立，社会政策的地位越来越举足轻重。v2、对社会政策的重要性越来越多的人有了深刻的认识。欧盟建立之初及其以后的相当长的时间内，大多数欧盟政策的制定者认为，欧盟的社会发展是经济发展的结果，社会政策并非重要的事务，所以在很长一段时期，欧盟都忽视社会政策。不少人还认为社会政策是一种支出，不能带来财富的增值。直到70年代，当时负责社会事务的总负责人M.

30、山克斯还就社会政策讲到：“欧盟有没有责任在各成员国之上建立社会政策。”80年代，在雅克？德勒斯的推动下，先后签署了“欧共体劳动者基本社会权利宪章”和“马约”。v到90年代，人们对社会政策意义的认识发生了极大变化。1996和1998年，欧盟接连举办了两届“欧盟社会政策论坛”，在第一届论坛上，P.弗林针对那些认为社会政策是花费和奢侈的观点讲到：“经济政策决定如何生产和如何获取最大利润；社会政策则是决定在何种条件下进行生产，如何在利润被使用时获取更多的益处。所以，从本质上讲，社会政策不是花费或奢侈，而是必不可少的生产性因素。因为，竞争成功或失败的最终标准是所有人民能够得到的生活质量”。在第二届论坛上，他进一步强调：“社会政策是欧盟的一个基石”。v3、T.坚金斯的观点对我国的经济发展来讲，非常值得重视和思考。人们通常认为，社会政策或者更具体讲社会福利制度的主要功能是维护社会稳定，充其量是促