人才争夺劣势状态下二线城市人才政策调整研究

1、人才争夺劣势状态下二线城市人才政策调整研究摘要：近年来诸多二线城市频频出台“人才新政争抢人才，如何长久地留住人才，成为这些城市人才工作面临的一大考验。本文首先通过梳理局部重点二线城市人才政策，直观展示在二线城市之间蔓延的“抢人大战;其次，以福建省厦门市作为二线城市的代表，剖析二线城市人才政策体系存在的缺乏;最后，在厦门案例根底上延伸思考了二线城市在招才引智工作中普遍存在的问题，提出秉持“以用为本的人才思想、明确城市定位找准比较优势、由“锦上添花思维向“雪中送炭“思维转变的人才工作改进思路。关键词：人才政策;错位竞争;二线城市一、引言经过近40年的经济快速增长，中国已经步入工业化后期，经济面临从

2、高速增长常态到中高速增长常态的阶段性转换黄群慧，2021，在以供给侧结构性改革为主线的深度调整期，人才资源与经济协调开展的问题逐渐成为我国经济换挡升级过程中必须面对的核心问题之一王全纲和张书凤，2021。从2021年中央出台?关于深化体制机制改革加快实施创新驱动开展战略的假设干意见?、?关于深化人才开展体制机制改革的意见?，到党的十九大报告提出“坚决实施人才强国战略，充分反映出党和国家对人才工作的高度重视及从源头提高人力资源要素供给质量的决心。为响应中央政策，各地政府围绕人才引进争相出台了一系列政策文件，以期在人才竞争中抢占先机。相比于北上广深等已探索出适合自身开展模式的一线城市，中国大局部二

3、线城市多年来仍以招商引资维系城市的运转与扩张，在经济开展动力由资源投入驱动向人才创新驱动转变的新常态下，以投资拉动经济增长的传统思路已现疲态，二线城市也意识到了人才对城市开展和格局重构的重要作用，以致几乎所有二线城市都出台了优厚的人才政策，人才争夺战不断加码，如武汉出台系列大学生留汉优惠政策、长沙公布“人才新政22条、成都提出“蓉漂方案、西安表示将实施“城市合伙人方案等等。不难看出，在冲刺“新一线的剧烈竞争中，这些崛起中的城市都不愿落于人后。随之而来的问题是，一味加码的人才引进方案是基于城市长期规划抑或只是随波逐流？负债式的引才手段是否考虑了城市产业定位或者说是否可持续？二线城市在人才争夺中如

4、何做到既能引来人才又能留住人才？答复这些问题，能够帮助决策者认清人才工作中存在的问题，也能为下一步有针对性地完善引才策略提供一定的依据。二、文献述评在实践上，过去5年，是人才体制机制改革不断破冰的5年，从中央到地方，以“、“万人方案为代表的人才政策改革多措并举，政策创新亮点频出，各地也积极推进人才评价机制改革和政策创新，不仅释放了人才开展体制机制改革的红利，有效弥补了国内高层次人才培养短板，更为进一步深化人才制度改革积累了珍贵经验。在经验总结方面，相关领域研究者从国家战略高度对高科技人才队伍陈书洁和李雨明，2021;刘云，2021、海外人才张再生和杨庆，2021、省级专业化高端智库陈振明和黄元

5、灿，2021等高层次人才政策进行了多方位的分析和反思，从人才开展环境李燕萍等，2021、市场取向刘利才和杨杨，2021、政府效能孙美佳和胡伟，2021、产学研融合彭干三，2021等角度提出了改善的方法。这些研究为人才政策评价提供了丰富的研究线索，但也存在一些缺乏之处：1现有研究对根底人才政策关注较少。加强人才队伍建设需要“两只手：一手抓高精尖人才引进，一手抓根底人才鼓励培养。从人才资源分布的状况来看，中高层次人才毕竟属于少数，对于如何开发、盘活基数更为庞大的根底人才资源，通过“够得着的政策鼓励中初级人才为城市开展持续奉献出智慧与创造力，理应得到政策研究者和制定者的关注。然而纵观国内以人才政策为

6、主题的文献，较多的是以中高层次人才作为研究对象，对根底人才或中初级人才的研究极少。2现有研究对二线城市人才政策的研究较为匮乏。人才政策作为“公共政策供给的一局部，由政府“生产并向社会“供给，其目的是弥补在市场自主调节情况下，本地市场对人才吸引力不及其他经济兴旺城市所致的人才供给缺口。从这个角度来看，迫切需要通过“制度供给弥补“市场缺乏的恰恰是一些二线城市，这些城市迫切需要具有竞争力和可行性的人才政策，以抗衡一线城市基于自身禀赋优势和长期积累所形成的马太效应。实际上，与一线城市相比，二线城市的人才需求量更大2021年?中国就业市场景气报告?显示，二线城市在交通运输行业、金融行业和互联网等行业的用

7、工需求增长幅度都高于一线城市，然而现有研究几乎都倾向于从较为宏观的角度对一国或一些兴旺地区的政策体系进行分析，对经济体量较小的二线城市缺少应有的关注。基于此，本文拟从以下几个方面入手，弥补现有文献的缺乏：首先，梳理局部重点二线城市现有人才政策，直观展示在二线城市之间蔓延的“抢人大战;其次，以福建省厦门市作为二线城市的代表，剖析二线城市人才政策体系存在的缺乏;最后，在厦门案例根底上，延伸思考二线城市在招才引智工作中普遍存在的问题，以期为其他二线城市的人才政策调整和改进提供参考。三、二线城市人才政策特点梳理重点二线城市的人才相关政策见表1，可以发现以下几个特点：1试图通过货币补助吸引人才。多个城市

8、提出为引进人才在科研资助、创业扶持、工作经费、投融资、税收等方面给予积极支持，内蒙古甚至提出自治区内城市引进的人才最高可给予l亿元科研支持。2试图通过住房保障稳住人才。多数城市采取了发放購房、租房和生活等补贴，或提供人才公寓解决引进人才前期住房和生活问题。但多数城市提供的租房或生活补贴仅面向高层次人才开放，仅长沙、南京租房补贴力度相对较大，将本科也纳入补贴范畴;除沈阳外，多数城市的购房补贴主要以硕士以上人才为受惠对象。3试图通过户籍政策留住人才。在户籍管理方面，原本较难落户的武汉、济南、南京、杭州等城市在户籍政策上有所放松，只需本科、一年社保条件，长沙、郑州、成都、天津、无锡等城市那么彻底放开

9、落户限制，实现高校毕业生“零门槛落户。四、二线城市人才政策存在的问题：以厦门为例一以厦门作为样本城市的原因厦门在人才政策改革上既有“前狼后虎的压力，又有先行先试、探索经验的动力。首先，厦门的压力城市开发范围从2_5平方公里“特区范围扩大到目前的317平方公里，城市建设用地占土地总面积的比重为32%，已超过宜居城市建设的环境容量的上限方和荣，2021，城市地理特征决定了厦门必须在较短时间内实现由依赖土地扩张开展模式向依赖人才集约开展模式转变。2-线城市的马太效应和内陆二线城市的追赶。在招揽人才的城市竞争中，处于第二梯队的厦门不仅面对一线城市成熟产业平台对人才产生的天然引力，还需要面对诸如重庆“鸿

10、雁方案、成都“蓉漂方案、武汉“城市合伙人方案等中西部地区开出的更加诱人的引才条件。其次，厦门的动力突显出国家有序推动二线城市成为展示开放中国的新名片的战略考量，也反映出厦门在华南城市群中的位置。2具有“先行先试权。厦门在改革开放进程中，从我国首批经济特区，到福建自贸区的主体城市，再到现在的国家自主创新示范区，国家及相关部委一直支持厦门在各项有助于经济开展的措施上先行先试、大胆实践。在二线城市中，厦门市是较早提出系统性人才战略的城市，分别于2021年和2021年推出的“双百方案、“海纳百川方案已执行假设干年，为政策效果评估奠定了时间根底。综合以上原因，厦门作为二线城市的一个缩影，既集中表达了国内

11、诸多二线城市所面临的土地和资源瓶颈、城市整体竞争力缺乏等城市转型问题，也反映出二线城市期待通过人才战略实现跨越开展的愿望，将厦门作为样本进行深入分析，有助于提出更具普适性的政策建议。二厦门市招才引智现状出于激发新活力、打造新动能、形成新增长点的需要，福建省、厦门市先后推出了“海纳百川人才集聚方案和“双百方案。“海纳百川方案提出用5年时间将厦门初步建成高端人才聚集、辐射海西经济区的“人才特区。“双百方案提出用5-10年引进100名海外高层次人才和300名领军型创业人才。从实施效果上看，厦门在现有人才政策体系下，招才引智取得了一定成绩，截至2021年底，厦门市人才资源总量超过80万人，高层次人才数

12、量和质量位居福建省领先地位，但仍旧存在“人才总量缺乏、高层次人才短缺、人才结构不合理、人才创新力量不强等问题。将厦门与其他“全面创新改革试验区城市比照，从一些机构统计数据上看，厦门人才引进政策的效果并不如预期。据三现有人才政策缺乏厦门人才政策体系的缺乏可以概括为高端人才政策不吸引人、根底人才政策留不住人。高端人才引进政策上的力度缺乏，导致厦门在与一线城市的人才争夺中无法获取足够的顶尖人才资源;根底人才政策不完善，又使厦门的中低层次人才根植性低。1.从横向比较上看，与其他城市相比，厦门在吸引高端人才上不具备显性优势。以厦门及局部“全面创新改革试验区城市都列为A类人才的院士为例：1与沿海经济兴旺城

13、市相比，厦门给予的货币化补贴仅处于平均水平见表4，无法抗衡这些城市已然形成的人才虹吸效应。这些城市凭借优质的社会公共资源和良好的就业时机，其本身就对人才有着强大的吸引力;2与成都、西安等内陆城市相比，厦门分10年发放的100万购房补贴，对于厦门的房价来说，吸引力并不大，从城市开展潜力、购房/生活本钱比照，厦门所提供的工作条件与生活气氛并没有明显优势。2.从纵向比较上看，与已成体系的高端人才政策相比，厦门的根底人才政策尚待完善。目前，厦门面向高层次的人才扶持和奖励政策较多，且各市属部门根据市政府的要求也对领军型创业/海外高层次/外国专家/台湾人才等不同类型高层次人才量身定制了不同的跟进细那么，涉

14、及住房保障、货币补贴、子女就学、出入流转、基金经费、评价鼓励、教育培训等各项环节。2021年福建省实施“海纳百川高端人才集聚方案后，厦门也围绕该方案公布了?厦门市实施“海纳百川人才方案打造“人才特区2021-2021行动纲要?、?厦门市重点产业紧缺人才方案暂行方法?等20余份落地细那么，可以看出，厦门市高端人才政策体系是比较完善的。反观涉及根底人才的政策，可以看出在很多环节上都有缺失，尤其是该类人才群体较为关心的子女教育、评价鼓励等方面都无法找到对应的支持政策见表5。根底人才政策不完善，使厦门的中高层次人才根植性低，往往一个年轻人在厦经历假设干年的历练后，即将进入职业生涯快速开展阶段，但眼看扎

15、根无望，被迫离开厦门。如此循环的结果是厦门最终成为“人才实习基地，为其他城市不断输送成熟人才。相比之下，深圳2021年出台的“人才81条，涵盖人才引进、培养、评价、使用、鼓励等各个环节，覆盖院士等高精尖缺人才、博士后等根底研究人才、高校毕业生等中初级人才、工匠等技能人才以及创客人才等各级各类人才群体。该政策提出“只要你认为自己是人才，就能找到政策对号入座的口号。其备受好评的创新举措包括，将一局部人才认定权给予企业、行业组织和领军人才;试行青年人才举荐制，让有社会影响力的公认的成功人士推荐35岁以下的潜力股。同时，深圳的户籍政策较为宽松，对纯学历型人才落户门槛放宽至大专及以上且人才落户量不设上限

16、，这意味着，本科以上学历应届毕业生，只要选择在深圳工作、落户，根本都可以享受深圳市政府的补贴。四人才政策存在问题的原因分析1.城市定位模糊导致人才政策与本地产业结合不紧密。资源禀赋和区位因素决定了一个地方产业开展的特点，人才引进必须结合实际、与当地产业紧密相关，这样才能充分发挥利用人才的作用祝瑞，2021;劳怡童，2021，但是现有人才政策过于注重人才的头衔，紧迫“院士“千人人才，没有能非常深入地考虑本地优势资源、特色产业和产品市场是否适合人才开展，导致人才引进与产业开展匹配度不高，对地方社会经济开展的促进作用不明显。造成人才政策片面追求“高大上的原因可能是政府本身对城市的开展定位模糊：厦门的

17、产业门类看起来一应俱全，似乎所有产业都在开展，但是都没能形成强有力的优势产业，在经济体量、产业根底、土地开发潜力等方面都处于国内中下游水平，在此现实背景下，厦门依旧提出了开展“十大干亿产业链战略，但从实施效果上看，到达千亿目标产值的产业缺乏2/3。2.缺乏必要的协调效劳部门导致人才政策落实不到位。现有引才方式根本是行政为主导，不注意深入研究人才资源的特点和基层工作实际，只提目标，缺乏渠道：政策制定上突出引进对象和资金支持额度，具体操作流程和工作机制，尤其是市场化、专业化程度较低，更多的是政府在“自拉自唱。一项人才引进政策，往往要涉及组织、人事、科技、财政等多个部门甚至上下级政府之间的关系，解决

18、人才初入陌生城市可能面临的资金、税收、土地、金融、生活效劳等多方面的困难和问题劳怡童，2021。目前厦门市虽然各部门都有出台相应的扶持政策，但实际上这些政策仍然只是散落于各部门之中的“表态性文件，缺乏一个协调机构甚至一个统一的查询网站，将这些文件组织起来发挥出政策合力作用，营造方便快捷的人才政策落地环境。五完善厦门人才政策建议1.对待高端人才，招才引智要注重“精准。在人才争夺战中，厦门及其他二线城市较多地采取了“追随者战略，即参照大城市的标准给予对应补贴。然而，在一个区域内，决定人口分布的主要是产业，当产业集聚形成，能够为人才提供良好的成长环境，人才自然会来。因此，更适合厦门等二线城市的策略是

19、“差异化战略，或者说，厦门最应该考虑的是，开展什么产业能够成为城市的竞争力，并且与北上广深形成错位竞争。如果在产业定位不明晰的情况下，不断通过补贴吸引人，一旦后续产业无法开展，补贴恐怕难以持续，最终的结果仍旧是人才流失。从长期考虑，厦门应该把更多的精力放在未来产业开展方向上，更多从制度上考虑如何焕发当地企业尤其是民营企业活力，然后由企业自主寻找人才，政府只负责为产业开展提供相应配套的政策和公共效劳。而短期内，在财政和产业尚缺乏以长期支撑人才补贴的现实下，对高端人才可以考虑以柔性引进为主，由人才引进向购置智力效劳转变，例如通过人才中介进行“有事即租、租之有效、事毕即止的临时性人才租赁，既可解决企

20、业对高端人才的需求，又能消除高端人才不便离开原单位的顾虑。2.对待根底人才，由招才引智向自我培育转变。厦门目前给予高端人才的落户、生活保障、子女就学等优惠待遇，恰恰是被现有政策无视的中初级人才最为迫切的需求。这类夹心层群体的主要特点是仍以“马斯洛金字塔较低层级的平安需求为主要诉求，假设能将现有针对高端人才的待遇如表6所列的待遇面向此类人群开放，对公共财政支出来说能实现更大的边际效用，相当于对中初级人才群体给予了足够的平安感谢励，有助于推动此类人才在厦门本地扎根落户，培养其由“中间力量成长为厦门经济开展的“中坚力量。相比之下，高端人才在马斯洛金字塔中已处于“自我实现阶段，在这点上厦门由于经济开展

21、水平所限，并不能提供足够的施展空间，与上海、深圳等一线城市相比存在天然的弱势，仅仅提供货币补贴、落户、生活保障、子女就学等优惠待遇，不仅与这类群体的需求不匹配，还会出现类似于“将购房补贴发放给马化腾的转移支付悖论。因此，厦门可考虑与上海、深圳等大城市有所区别的人才策略，从“吸引现成人才向“培育潜力人才转变，通以外乡培育的方式，有方案地将中初级人才培养为匹配厦门产业结构的中高端人才，同时在培养过程中，通过适当的政策优惠与人文关心提高人才根植性。3.创造差异化优势，与一线城市错位竞争。所谓“适当的政策优惠与人文关心，多数城市给出的解决方案是提供人才房和加速落户。但必须成认，以厦门目前的土地保有量和

22、房价，大规模兴建人才住房显然不现实，且出于人口控制等目的，一个城市的户籍制度也不太可能短期内出现太大变化。在这些现实制约之下，厦门可以考虑从改善公共品供给入手，例如改善教育供给水平，也能提高对人才的吸引力。有对美国经验研究证实，在美国人口迁移的主要原因中，为了更低价住房而迁徙的占比仅10%，不及工作迁移、家庭变化甚至气候条件等因素，说明追求更好的工作、更高的工资改善生活是人口迁移最重要的原因。而相对能提供更好的工作环境的区域往往意味着更高的房价和房租，因此，对于一个理性经济人而言，在考虑区域拉力的时候，房价并不是人口迁徙的首要因素。从我国情况来看，影响人口迁移的原因较为复杂，涉及区域环境、经济

23、因素、社会文化等多元角度，国内也多有文献对此作出解释，其中区域资源因素包含多种要素，包括城市根底设施配套、医疗设施、教育设施等，尤其教育资源决定了一个区域高素质劳动力以及购置力的潜在供给。从全国范围看，高房价致使多数年轻人短期内无法购房，可通过租赁市场实现房屋资源配置;但是教育资源非匀质分布，适龄子女获得相对优质教育的需求无法满足，己成为各大城市人才流失的重要原因。厦门假设能在教育供给方面有所作为，必然可提高现有处于成长期的人才的根植性，对区域外的潜在人才也能产生一定吸引力。廈门目前已拥有诸如实验小学、双十中学、外国语中学等高水平学校，但缺乏之处是优质教育资源过于集中，尚无法实现“人人享受平等

24、的优质教育。可考虑以“公助私立的形式兴办高水平私立学校，由社会力量注入资金+政府支援优质教师定期交流、返聘退休教师等形式，将有能力且有更个性化需求的家庭分流至私立学校，将公共教育资源更多地配给夹心人才群体。为鼓励有条件的家庭就读私立学校，可向家长提供税收减免方案。私立学校的学生家长支付昂贵的学校费用的同时还要另外为公立教育纳税，这无疑使私校学生家长承担了双份的教育财政责任。在上世纪九十年代，美国政府为更好推进公立、私立及教会学校间的自由择校，采取了一项教育税减免政策来减轻私校学生家长的负担李子伦和马君，2021。虽然，减税政策并不是政府直接拨款给私立学校和教会学校，但在实质上，这项政策是将政府

25、公共税款的减少局部“转变为学生家长的钱，而间接地向私立学校提供了公款补助。五、延伸讨论：基于可持续开展视角的二线城市人才政策改进厦门市所面对的前有堵截一线城市后有追兵其他二线城市的形势，是诸多正在冲击“新一线的城市普遍面临的困境，尽管这些二线城市在近年掀起的人才争夺战中都表现出了极大的诚意与魄力，但在与北上广深等一线城市以及成都、西安、重庆等二线标杆城市的竞争中，最终难免落入类似厦门的“高端人才政策不吸引人、“根底人才政策留不住人怪圈。究其原因，政策鼓励毕竟是短期的，不可能成为吸引人才的长效机制。那么，除了短期的政策鼓励之外，什么样的长效机制下人才最有可能扎根二线城市，共同推动城市的转型进程？

26、1秉持“以用为本的人才思想。以用为本是?国家中长期人才开展规划纲要2021-2021年?提出的人才方针，强调人才工作的根本任务是发挥人才作用，落实到人才工作上无论是引进人才还是培养人才最终目的都是为了更好地使用人才吴江，2021。只有基于城市开展与定位对人才数量和结构提出需求，进而根据实际需求招揽或培养人才，当人才的智力和创造力得以有效利用时，才能表达出入才价值。因此，可持续的人才政策绝不仅仅停留在“一掷千金的短期政策鼓励上，更重要的是秉持“以用为本的人才思想吸纳、培养人才，并通过政策调整和制度创新，改善人才成长的土壤和环境，使得各类人才各显其能、各尽其用，最终成为推动地区经济社会开展的中坚力

27、量。2明確城市定位，找准比较优势。“以用为本的核心是需找与城市开展相匹配的人才，因此，一座城市想要吸引人才并留住人才，必须首先明确城市定位、夯实优势产业，通过平台的优势留住人才。一线城市在长期开展中已逐渐形成了各自的比较优势，例如“北京高教、上海金融、深圳科技、广州贸易等城市形象已深入人心，相应的人才在寻找开展时机时必然向成熟的平台集聚。二线城市在现阶段也需要走类似“专业化的路径，先集中资源开展少数具有比较优势的产业，打造出城市名片，再逐渐向“多元化产业开展。在这点上，局部“全面创新改革试验区城市对自身的定位及围绕城市定位制定开展规划值得多数二线城市学习，如西安提出以特色产业基地园区为平台，构

28、建国家军民深度融合创新示范区、合肥基于“中国科技城根底打造具有重要影响力的综合性国家科学中心和产业创新中心、沈阳基于重工业根底建设具有国际竞争力的先进装备制造基地。3由“锦上添花思维向“雪中送炭思维转变。“以用为本的人才思想要求更关注那些数量更多也更为普通的人才，他们期待的待遇是什么，他们会有怎样的日常生活，如何让他们从繁琐的日常生活中摆脱出来全身心地投入到工作中。二线城市在人才争夺中层出不穷的高额奖励固然显示出对人才的重视和求才假设渴的迫切，然而，能获得“锦上添花的顶尖人才毕竟是少数。实际上，让整个城市的人才队伍更加稳定、合理、持久开展的是相对普通的根底人才。对于普通人才来说，相比于遥不可及

29、的天价科研经费或者引进经费，学有所用能够带给他们更大的成就感，年长一些的人才如硕士、博士可能会关心子女就学、家庭居住等现实问题。这些问题虽然不涉及具体工作内容，但是却直接影响到人才的工作效率和稳定性，只有这些日常中的实际问题解决了，人才在决定去向时，才能真正无后顾之忧乾羽，2021。当更多人才因为感受到“雪中送炭的温暖而涌入一座城市时，这座城市的人才资源必然是取之不尽用之不竭的。六、总结与启示人才是最活泼的生产力，是科学开展的第一资源，人才政策也因其指导一国人才事业的开展而备受关注。十九大报告中“坚决实施科教兴国战略、人才强国战略的表述，强调了人才的重要性。在经济社会改革开展的关键阶段，推动人才开展体制机制改革与政策创新，提高人才资源的开发利用水平，对于促进经济社会又好又快开展，具有重大而深远的意义。筑巢才能引凤，培育人才