民办高等教育分类管理实施路径与策略研究

1、    民办高等教育分类管理实施路径与策略研究        摘要：符合我国国情的、稳妥的民办教育转制路径应为：完成办学出资过户，划分民办高校资产类型；对现有民办高校举办者的办学出资总额重新进行审核、验资，核算民办高校国有资产、捐赠形成资产等；突出“合理回报”是办学奖励的特质，明确提取依据和标准；民办高校进行自愿选择并重新登记，制定新的学校章程。过渡方案可采取：转为非营利性捐资民办高校，转为非营利性不要求合理回报民办高校，转为非营利性要求合理回报民办高校，举办者要求撤资的民办高校转为营利性民办高校。参与分类管理试点的地区应满

2、足以下条件：教育行政部门管理能力较强，日常民办教育管理规范；民办高校数量与规模适中，办学层次完整；高等教育资源充足，公办高校质量较高；社会经济较发达，高等人才需求多样化。关键词：民办教育，高等教育，分类管理自2002年民办教育促进法及实施条例颁布以来，民办高等教育取得了长足的发展。但由于民办高等教育法制建设滞后于社会对民办高等教育发展的需要，基于捐资办学假定和教育公益事业观念而制定的法律法规和政策措施背离了以投资办学为主要特征的民办高等教育的现实基础，导致民办高等教育长期存在的深层次矛盾进一步凸显，宏观管理与微观运行产生了剧烈冲突。1民办高校分类管理应在现有的法律框架内，明确非营利性民办高校和

3、营利性民办高校的界限，公平公正、科学合理地评估、核算学校资产及举办者出资总额，确保分类管理后各类型民办高校举办者的权益，对不同类型的民办高校采取差别化扶持政策，监管分类后民办高校的办学行为。2民办高校分类管理的实施旨在解决民办高校可持续发展的瓶颈问题，明确民办高校法人属性，规范民办高校办学行为。3当前，民办高等教育的法人属性、产权界定、优惠政策、教育水平等问题制约着民办高等教育的可持续发展，构建一套符合我国国情的、稳妥的转制路径与实施策略具有理论与现实意义。一、分类管理实施策略民办教育促进法及其实施条例明确规定，“国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校”。民

4、办高等学校办学管理若干规定也强调，“民办高校的举办者应当按照民办教育促进法及其实施条例的规定，按时、足额履行出资义务”。民办学校的资金来源和性质是民办学校定义的边界，也是民办学校研究的起点。办学出资和学校资产结构是分析举办者对民办高校发展贡献的依据，也是分割学校财产、保障举办者利益诉求的基础，更是民办高校分类管理顺利推进的焦点问题。我们应以学校产权问题入手，借鉴清产核资的方法，研究民办高校分类管理路径与步骤。回避学校产权制度而研究分类管理问题是没有意义的，财产处理办法是举办者是否愿意进行分类、如何选择学校性质的关键。4根据分类管理先“推进分类”后“优化管理”的思路，分类管理实施分为：初期，制度

5、准备；短期，分类登记；中期，监督体系；长期，配套政策。（见下图） （一）分类管理实施步骤民办高校分类管理实施可分四个步骤：资产过户、重新验资、合理回报、分类登记。首先，完成办学出资过户，划分民办高校资产类型。不论民办高校分类后的法人属性如何，出资人的办学出资都必须过户到学校法人名下，民办高校具有对举办者投入学校的资产、其他资产及办学积累享有法人财产权。任何组织和个人不得截留、挪用或侵占民办高校的财产。没有履行出资义务的举办者应当在规定时限内办理资产过户手续，必须通过法定验资机构验资并出具证明。不履行出资义务的举办者不属于民办高校举办者，并对学校债务承担连带责任，学校归为滚动发展起来的

6、民办高校。在学校没有其他债务的前提下，资产所有者与学校之间应转为债权关系，并与学校另行签订资产租借、使用协议，也可在不影响学校正常运行的前提下收回投入学校资产。已经履行出资义务的举办者以具有法律效力的出资证明为依据，确认学校举办者身份、出资类型和总额。其次，对现有民办高校举办者的办学出资总额重新进行审核、验资，核算民办高校国有资产、捐赠形成资产等。由教育行政部门主导，聘请有资质的资产评估机构和第三方验资组织按照国家有关规定进行相关验资活动，并出具验资报告。以举办者在民办高校成立注册时取得的出资证明为依据，对于没有出资证明或者无法提供证明实际出资发生相关证据的举办者，按照第一阶段中不履行出资义务

7、的情况处理。具有出资证明的，审核举办者资格并重新计算举办者出资总额。出资人的出资总额等于出资人的初始出资额与初始出资财产的增值部分之和，并重新出具出资证明和验资报告。如原始出资的部分资产已不属于民办高校法人财产权下，相应资产价值将在出资总额中剔除。如举办者属于实物出资，出资人投入的实物；土地使用权、知识产权以及其他财产，按照分类管理试点当年公允价格计算出资总额，须通过法定验资机构验资并出具出资证明。国家的直接或间接投入资产、社会捐赠资产和办学积累不属于举办者投入资产，分别登记、建账、核算，报行政主管部门备案，管理与监督按照国家有关规定进行。非营利性民办高校在办学满五年，举办者保证不撤回出资，不

8、影响法人财产稳定的前提下，经学校决策机构同意并报经业务主管部门备案后，办学出资证明可以按规定转让或赠予；转让或赠予时应由社会审计机构进行财产清查、审计，并经主管部门批准。未经批准的，不得转让或赠予。再次，突出“合理回报”是办学奖励的特质，明确提取依据和标准。“合理回报”是民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需费用后提取的办学结余，属于办学剩余利润再分配。提取合理回报虽不符合非营利组织的定义，但其作为鼓励办学的优惠政策和奖励措施，是有条件地、有限制地、有管理地获得回报，并不意味着以营利为目的办学，不与教育法的相关规定矛盾。既然是一种办学奖励，那么，回报标准就应当以举

9、办者对学校的投入总额为依据，投入的多（少），奖励的多（少）。学校结余多寡和学校运行质量是学校董事会（理事会）与学校所有成员共同影响的结果，与举办者能否获得奖励及其标准不存在必然联系。举办者在学校运行期间的付出和贡献已经通过学校职务薪酬得到支付，不涉及补偿与奖励的问题。另外，学生学费标准由民办高校各项教育成本决定，由物价局等行政部门批准，合理回报标准也不应以学费收入为依据。既然合理回报也被认为是鼓励社会资金投入教育事业的一种方式，属于引导资源进行再分配的“价格”，那么，回报标准应不高于办学投入的机会成本。如果标准太高，将必然吸引大量寻利性社会资源进入教育领域，最终导致教育资源过剩和浪费、其他行业

10、发展不均衡等问题。商业银行一年期的贷款基准利率是各行业融资的基本价格，能够代表社会投资的基本收益率。因而，以举办者办学投入货币价值总额和不高于一倍银行的贷款利率作为提取合理回报的依据和标准，既能规范合理回报的提取方法，又能降低管理与监督的困难程度，更能抑制社会办学投入的寻利性。最后，民办高校进行自愿选择并重新登记，制定新的学校章程，披露学校性质、举办者、出资总额、合理回报等重要信息。分类登记注册办法是规范后续民办高校办学行为的重要制度，也是影响分类后各项政策和制度落实的保障。但是，社会各界对于如何在现有的法律框架内对非营利性民办高校进行登记始终没有达成一致意见。意见主要分三类：第一类，只有捐资

11、办学的民办高校属于非营利范畴；第二类，非营利性民办高校包括捐资办学和不要求合理回报的民办高校；第三类，非营利性民办高校既包括捐资办学和不要求合理回报，又包括要求合理回报的民办高校。而适合民办高校登记的法人属性包括：事业单位法人、民办事业单位法人、民办非企业法人和企业法人。然而，民办事业单位法人和民办非企业法人难以归人我国民法规定的四类法人中。5民办非企业法人虽然是现有大多数民办高校注册类型，但民办非企业法人属性不明晰，法律地位难以落实；民办事业单位法人的登记管理制度尚未出台，其属性和法律地位更无从谈起。因此，以上两种法人属性均不适合分类后非营利性民办高校的登记管理。我们建议，基于我国现有法律框

12、架和民办高校现状，捐资办学、不要求合理回报但要求所有权、要求合理回报和所有权的民办高校均属于非营利性民办高校。非营利性民办高校登记为事业单位法人（公益二类），营利性民办高校登记为企业法人。（二）分类管理实施方案由于我国民办高校办学主体存在多样化特征，形成了民办高校多元化的办学模式。而且近几年民办高校缺乏科学的指导和有效的管理，其深层次问题错综复杂，各方利益纠结不清。由于分类管理的实施必然会重组现有民办高校的利益格局，部分民办高校举办者安于现状，对于分类管理的重要意义认识不足，导致分类管理在实践中遇到很多阻力。盲目地推进分类管理可能会削弱社会资本的办学积极性，遭受部分举办者的抵制和不配合，甚至导

13、致部分举办者撤资退出，引起局部地区和学校的不稳定，造成教师、学生和家长的“恐慌”。但应认识到，分类管理的本质在于制度创新，实施成败的关键在于掌握各方利益博弈的过程和结果。只有了解参与各方的利益诉求和决策次序，设计合理的行动策略和实施方案，才能够分析各方的最优策略，促使各方采取合作行为，最终确定博弈结果，引导分类管理按照预定设想稳步推进。所以，有效的分类管理实施方案和策略应能够在给定的“游戏规则”中找到利益博弈的均衡解，在保证实施效果和社会整体利益的前提下实现民办高校的转制成本最低化，从而将推进过程中的“阵痛”降到最低。以剩余利润和剩余资产索取权作为分类标准的“二分法”虽然是国际上私立高校管理的

14、通行准则，也是我国民办高校未来发展的必然要求，但是，我国是否具有培育纯粹非营利性捐资民办高校的制度环境与配套政策，社会是否能够承受起民办高校“一刀切”带来的不良影响，各行政部门是否能够建立起民办高校快速转制必需的协调机制等问题都须进一步商榷。6当前，分类管理应当在现有法律法规条件下采取最优策略：迅速剥离营利性民办高校，严格管理非营利性民办高校。也就是要规范合理回报，明确产权归属，统一会计制度，监督不当财务行为，完善治理结构，公开办学成本，落实扶持和优惠政策，提高教育质量，降低学生费用。根据民办高校分类后可能采取的策略，本文拟设了五个民办高校分类管理实施方案。方案一：转为非营利性捐资民办高校。对

15、于捐资办学的举办者，应当按照中华人民共和国公共事业捐赠法履行捐赠程序和规定，订立捐赠协议，明确捐赠人和受赠人的各项权利和义务。按照国家对公益事业捐赠的优惠政策，其投入可在缴纳社会所得税和个人所得税前按一定比例扣除，享受税收优惠。支持成立具有捐赠扣除资格的民办教育基金会。7捐赠人放弃所有捐资产的收益权和所有权，在学校终止时，不再获得任何补偿。捐赠人可以成为学校董事会（理事会）成员。学校登记为事业单位法人，由教育行政部门管理。方案二：转为非营利性不要求合理回报民办高校。通过社会验资机构明确举办者所有出资的货币价值，并在办学出资证明中注明出资总额。举办者的所有办学出资在学校存续期间归学校法人所有，举

16、办者不得抽回办学出资。当学校终止办学时，举办者按照学校财务清算规定顺序获得出资证明中注明的出资总额作为办学出资奖励。在学校运行满五年之后，举办者的出资证明可以转让、继承和赠予。举办者可为学校董事会（理事会）成员。学校登记为事业单位法人，由教育行政部门管理。方案三：转为非营利性要求合理回报民办高校。明确举办者所有出资的货币价值，并在办学出资证明中注明出资总额。办学出资在学校存续期间归学校法人所有，举办者不得抽回资金。当学校终止办学时，举办者按照学校财务清算规定顺序获得出资证明中注明的出资总额作为办学出资奖励。民办高校在扣除办学成本、预留学校发展基金以及提取其他有关费用后，在办学有结余的前提下，经

17、学校决策机构研究决定，并报教育行政部门批准，可从办学结余中提取规定比例经费奖励举办者。年奖励金额不超过举办者出资证明中注明出资总额为基数的银行一年期的贷款基准利率的一倍。在学校运行满五年之后，举办者的出资证明可以转让、继承和赠予。举办者可为学校董事会（理事会）成员。学校登记为事业单位法人，由教育行政部门管理。方案四：举办者要求撤资的民办高校。学校可直接转为公办高校。明确举办者所有出资的货币价值，并在办学出资证明中注明出资总额。举办者对学校债务承担连带责任。在学校其他债务全部偿还后，举办者的办学出资立即转为学校债务，举办者由学校的出资人转为债权人。教育行政部门收回举办者出资证明，并与举办者签订资

18、产租赁合同，合同条款由当地政府与举办者共同协商设定。债务可由学校办学结余一次性或者分期偿还，也可以政府购买的形式置换举办者的债权。在债务偿还期间，举办人不可成为学校董事会（理事会）成员，并不得在学校担任任何职务。学校登记为事业单位法人，由教育行政部门管理。方案五：转为营利性民办高校。明确举办者办学出资、国家的直接或间接投入资产、社会捐赠资产和办学积累。举办者须在规定时限内一次性返还国有资产、捐赠资产及增值部分。原以行政划拨方式取得的办学用地，按照相应规定由举办者一次性补交差额部分。学校登记为企业法人，由工商行政部门管理。营利性民办高校完全按照市场模式运行，自负盈亏，依法纳税，不在税收、土地使用

19、、银行信贷、事业性收费等方面与非营利性民办高校享受同等优惠政策。在分类后，还应逐步完善非营利性民办高校法人治理结构，加强董事会（理事会）建设，允许教育行政部门委派董事参与学校决策。全面推行学校监事会或监事制度。健全学校校长任职资格制度，保障校长依法行使职权。依法落实学校在学校招生、教师招聘、课程设置等方面的办学自主权。构建多元化的监管与管理体系，完善督导专员制度，建立督导专员数据库，对学校进行流动督导。广泛运用社会第三方力量对学校办学水平、财务管理、人才培养等方面进行评估与考核。非营利性民办高校应当定期、如实地向举办者、主管部门和其他有关部门提供财务会计报告，聘请社会独立的审计机构对资产和财务

20、状况进行审计，出具审计报告并公开相关财务信息。借鉴国际先进经验，设立非营利性质的教育基金会，完善社会捐赠和学校筹资机制。8构建民办高校质量保证体系，严格按照指标体系对教育质量进行定期考核和评估，并提出改进建议。二、稳步推进分类管理实施分类管理属于综合性制度建设，其配套政策涉及教育、发改、财政、国资、国土、人社、金融、民政、工商等多个部门的协调合作。理想的民办高校分类管理办法，需要对注册登记、师资建设、财政扶持、税收优惠、治理结构、会计制度、投融资体制、质量保证、政府监管和信息披露等多个方面进行制度创新。在配套政策制度短期内无法出台的情况下，分类管理办法设计者需要提纲挈领，制定长远的推进计划和实

21、施策略，抓住分类管理试点初期急需的制度和规范，明确分类管理制度构建的原则和框架。注重后续制度的连续性和稳定性，避免社会各界对分类管理制度走向产生不良预期。9在现有法律法规框架下，以稳步推进、逐步过渡、促进发展为原则，构建分类管理实施方案、转制路径和应对策略，按照预定设想，以渐进的方式实行分步、分类、有序过渡。建立系统风险控制机制，制定问题应对预案，降低转制的社会成本。由于各地方民办高等教育在分布、层次和规模等方面存在差异，职能部门的行政管理能力和综合协调能力不尽相同，在试点环境不完善、关键制度不明确、各利益方关系不顺的情况下，实施分类管理制度，必然造成民办高校不稳定，增加学生及教师的“恐慌”情

22、绪。10审慎选择民办高等教育发展相对成熟、各界对分类管理具有一定共识的地区进行小范围试点工作，在现实的尝试与积累中，稳步实现民办高等教育分类管理。11不断提高方案实施的推动力和执行力，坚定不移地落实相关政策法规，严格控制试点推进节奏，灵活应对分类管理推进中出现的各类问题。选择试点地区须考虑以下几点。第一，地方教育行政部门管理能力较强，日常民办教育管理规范。教育行政部门是未来民办高校管理的主体，其执政能力和管理创新能力成为推进分类管理的客观前提。教育行政部门在分类管理期间的有效管理能够深入掌握民办高校财务行为、办学水平和师资力量等基本情况，更能够为分类管理实施中关于举办者资格、出资总额、产权归属

23、和合理回报等问题的解决提供必要的参照和依据。分类后非营利性民办高校和营利性民办高校的监管体系、政策扶持、规范运行、教育质量等后续配套工作都需要一个强有力的教育行政部门去完成。第二，民办高校数量与规模适中，办学层次完整。分类管理试点地区的选择应当具有典型性，民办高校的数量与规模都应满足试点经验积累的需要。如温州市民办教育分类管理办法的经验不宜在民办高校领域推广的重要原因之一，就是温州市只有一所民办高校。民办高校数量过多必然导致分类管理实施前面临繁冗的审核和验资工作，实施中应对多样的、复杂的不可预见性的问题，增加分类管理实施的风险。办学层次完整有利于观察分类管理试点对各层次民办高校的影响，故论证职业教育成为营利性教育的可能性，有利于提供营利性高等教育管理经验。第三，高等教育资源充足，公办高校质量较高。考虑到部分举办者决定在分类管理后采取撤资的策略，所以，民办高校现有教师和学生的安置工作就成为头等大事。只有高等教育资源丰富的试点地区才能妥善地解决教师和学生的安置工作，有效地利用民办高校的剩余资产进行其他教育事业，降低分类管理造成的“恐慌”情绪。高质量的公办学校能够提供完善的